从失序到有序：大城市城乡结合地区社会治理困境的成因与对策分析

容　志

（上海行政学院，上海　200233）



从失序到有序：大城市城乡结合地区社会治理困境的成因与对策分析

容志

（上海行政学院，上海200233）

摘要：城乡结合部是指兼具城市和乡村土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，又称城市边缘地区、城乡交错带，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带。本文通过对上海市城乡结合部典型地区的实证研究，梳理现有管理体制和公共服务存在的客观问题，并分析其内在原因，探讨城乡结合部社会治理“失序”的暂时性抑或是长期性，然后提出若干政策性意见和建议。

关键词：大城市；城乡结合部；管理与服务；过渡抑或塌陷

在城市化发展进程中，城乡结合部作为“农村之首，城市之尾”，是农村走向城市的重要窗口，又是城市辐射农村的桥头堡。但与此同时，由于地域特征复杂，城乡双重属性，人口流动性大，管理体制较难理顺，伴随着工业、城市文明进程的加快，城乡结合部的“周转”也在加速，从而导致了许多管理和服务问题，甚至引发“城市烂边”式的惊叹。如何改善这些地区的社会环境，实现社会运行的良善和有序，成为多数大城市面临的头疼难题。这些问题到底是“阶段性”和“暂时性”的？还是“长期性”甚至“陷阱式”的？城乡结合部的发展前景在哪里？这个问题的讨论不仅有助于我们更好地理解昨天和今天，更有益于规划和把握好明天。

一、有关文献研究

从发生学上看，城乡结合部毫无疑问是中国城市化进程中的内生性产物。在形态上，城市的逐步扩张呈现出所谓的“摊大饼”式的发展，在某一平衡点上，城市这张“大饼”与周边农村的边缘地带就成为城乡结合部。正因为如此，部分学者认为城乡结合部的存在具有历史的合理性，并具有一定的正面效应，例如甘斯、罗伯兹等人从个体发展的视角透视了城乡结合部的合理性问题，认为进城农民工大多生活在城乡结合部，他们为适应城市生活采取了种种生存策略并形成了相应的潜规则。①国内学者如蓝宇蕴对珠江村的研究②和王福定的研究，也涉及城乡结合部在城市化进程中的某些正面效应。例如，王福定根据深圳市罗湖区农村居民点和宁波市镇海区金华村住宅建筑调查资料认为，城中村尽管在居住环境等方面不符合现代生活和城市规划的要求,但它的居住功能并没有改变，其容纳的暂住人口数量甚至是惊人的，可以说城中村在容纳城市化人口方面发挥了作用，它仍然是城市住宅区之一。③当然，他也承认城中村存在着“土地粗放使用、建设零乱、环境恶劣等现象，主要为建筑密集,居住环境、视觉环境差，基础设施落后”等问题，只不过这些问题在城市化过程中必然会被逐步改造。

与此相反，关于城乡结合部的多数研究都或多或少有着“污名化”倾向。有学者在对北京的考察后直接提出，“城乡结合部是北京市城市环境最为脏乱、社会治安最为严峻、城乡管理体制直接冲突、城乡差距最为明显、产业发展最为缓慢、公共设施严重缺失的矛盾聚焦地带”。④马建秋等专门探讨了城乡结合部公共物品供给存在的突出问题，包括基础设施不足，公共卫生亟待改善、公共安全隐患突出，管理体制混乱等问题，并提出完善法律法规、改革行政管理体制、鼓励多渠道的公共物品供给方式等对策。⑤⑥就管理体制来说，谢宝富根据对北京市的观察，将现有体制机制瓶颈归纳为城乡二元交叉管理、乡村街居体制不顺、执法力量分散、流动人口管理与服务的组织严重缺乏等问题，并提出仅依靠原有政府体制或者原有政府体制的拼凑合并难以改变现状，应针对城乡结合部的人口、经济、社会和文化特点，对其政府管理体制进行较为深刻的变革，才能跳出旧体制的路径依赖,实现其有效治理与有序转型。⑦孔祥利重点考察了城乡结合部政府治理转型的困境，将其概括为“城乡行政体制交错”、“城乡二元财政体制尚存”、“管理对象异质性增强”以及“乡村政权自身面临双重身份的抉择与角色的迷失”等，并深入探讨了政府治理转型过程中需要重点考察的若干问题。⑧

现有文献大都从当地视角剖析了城乡结合部各种“乱象”的深层次原因，如城乡二元体制问题、城市规划和产业规划滞后、土地管理和产权制度不合理。⑨刘玉等从经济因素、制度因素、规划因素、历史因素等方面对城乡结合部社会问题进行了较为深入的剖析，非常具有启发意义。⑩事实上，这些原因可以被大致归纳为客观和主观两个层面：前者主要指传统计划经济体制遗留的二元结构，以及城市化进程不可逾越的阶段问题，后者则更多指向管理体制设计（财政、行政等）、政策结构运行（上下脱节、资源配置失衡）和人员素质能力等问题。

这些研究无疑给我们描绘了城乡结合部的大部分面貌，反映出了社会的现实。但是，一方面，造成该区域社会治理和公共服务问题的根本原因到底是什么？除了区域性因素外，是否还有城市整体性视角、规划、产业、人口？抑或是其他？我们似乎还是莫衷一是；另一方面，这种社会治理困境究竟是暂时的还是长期的？是区域性机制缺失的还是整体性布局失衡造成的？出路到底在何方？这些都需要我们做进一步的深入研究。

二、“辐射-梯度”还是“中部塌陷”

目前，分析和解释城乡结合部发展路径及其现实问题的主要工具是“辐射-梯度”理论。这一理论的核心是用城市内部的“产业梯度转移”来解释城乡结合区域的形成轨迹、困境生成及大城市的整体形态变迁。一般认为，城市化过程本质上是经济密度不断提高，资产、设施、人和经济产量聚集程度逐步从低到高的发展过程。当中心城区的经济水平发展到一定程度时，相对低端产业如劳动密集型产业会因为用工、用地、用电等成本上升而向非中心区转移，实现产业发展“腾笼换鸟”、优化升级目的。而相对于中心城区来说，城乡结合区域的土地价格较低，是一个商务成本低地，同时距离中心城区较近，相对于远郊来说又具有运输成本优势，因此“级差地租”引导着产业、资金和人口等资源在一段时期内快速流入，并带动城乡结合部从农业形态走向工业形态。工业和人口来了以后，第二产业产出就会逐步提高，财政收入随之增加，高楼大厦、道路桥梁就逐渐增多，城市化的面貌就逐步出现。城市周边地区就这样成为郊县之中最早接收中心城区辐射和产业带动的区域，也较早从农村变迁为城镇。这种产业发展的“时间差”在地理上就表现为一种类似圈层式、阶梯式的产业结构，因此城市就可能容易形成“服务业（中心城区）-工业（结合部）-农业（远郊）”的基本形态。在这个布局中，区域位置和级差地租无疑是一个重要的变量。

经济的辐射性不仅带来了产业梯度性，助力城郊地区快速发展，也决定着城乡结合部地区的社会结构、人口结构和城市面貌。由于土地价格低廉，商务成本较低，必然承接中心城区的产业转移，并成为高端产业的配套区域，产业结构以加工、制造、食品、厂房出租为主，同时大量土地用于房地产开发。然后又决定了这里的人口结构以低端劳动力为主，大量从事制造加工、五金、物流、植物花卉等行业。这些低端产业的劳动力定居以后，势必还要有更为低成本的服务业为其服务，这样就产生大量的“三黑”、“四黑”（黑车、黑摩的、黑诊所、黑中介、黑幼儿园）。因此，该区域的人口结构以外来流动为主，产业能级以低端二产为主，社会管理和公共服务的压力势必不断增高，这成为该区域被“污名化”的主要原因。

按照“辐射-梯度”理论，城乡结合部的这些治理困境是“暂时的”，或者说是阶段性的。因为随着时间的流逝，在中心城区的波浪式辐射下，这里的土地价格也会逐步上升，到时产业梯度转移就会再次发生，低端第二产业会逐步向中高端二产和第三产业转型。城乡结合部会逐渐向中心城区靠齐，形成以高端服务业为主的产业结构，并同步优化人口结构、社会结构和城市面貌。可以说，该区域的未来不仅可以清晰预见，其良治形态亦是指日可待。事实上，目前多数城乡结合部乡镇都在大力实施产业升级转型（“退二进三”、“优二进三”）和人口调控（如居住证制度）政策，正是希望通过产业调整来优化社会结构和城市面貌。

“辐射-梯度”理论在解释城乡结合部的形成过程方面具有一定说服力，但该地区的发展趋势会果真如此吗？如果我们仔细分析就会发现，有这样几个问题是“辐射-梯度”理论难以直接回答的。

第一，“同质性复制”的边界问题。“辐射-梯度”理论的本质其实是城市发展的“同质性复制”。也就是说，随着产业转型升级，城市不同区域迟早会呈现完全相同的形态，从这个意义上讲，中心城区的今天就是城乡结合部的明天。但是，从现实来看，这种简单复制是否可行？是否存在一个产业形态的边界问题？我们知道，服务业特别是高端服务业（如金融、咨询、设计、研发等）往往具有一定的积聚效应，一般都规模性地集中于城市中心，以便于信息沟通、人才交往和创意形成，这本身决定其区域规模是有限的，而不可能“摊大饼”式地覆盖整个特大城市。另一方面，一个城市的高端产业容量是有限的，要把一个特大城市的大部分地区都变成高端服务业区域，不仅难以找到这么多支撑，更会因为人口高密度聚集而引发严重城市病，其持续性值得怀疑。因此，城乡结合部是否能够如中心城区一样向高端制造业和服务业迈进，是一个非常现实的问题。从世界来看，纽约、伦敦、东京等国际大都市也没有形成庞大的“摊大饼”式的城市形态和产业布局，中心城区之外的郊区往往都是生态宜居的卫星城镇而非中心城区的同质性复制，因此，产业引领的发展模式在现实中似乎并没有太多例证。

第二，人口导入的非产业性因素。事实上，大量人口涌入城乡结合部并非仅仅是二产崛起的结果，还有其他更宏观的因素。例如，从城市整体来看，由于结合部区域的地价相对较低，其城市化起飞初期往往容易成为新兴的、规模型住宅集聚区。随着大量土地被开发为商品房，中心城区人口或外地新移民蜂拥而至，选择在这里安家落户；另一方面，随着中心城区的旧城改造工程推进，绝大多数的安居房和动迁房也选定在城乡结合区域，形成集中性、规模性的移民浪潮。人口的大量涌入，一方面带动城乡结合地区的城市化起飞和发展，推动其由农业形态向城市形态变迁，但另一方面，也势必要求当地政府提供更多的公共服务，如交通、医疗、教育、文化、生活设施等，同时要求原有的以“村委”、“邻里”为特点的农村管理模式向以“街居”、“法治”为特征的城市模式转变。这种转变必然是一个缓慢、渐进和复杂的过程，产业形态优化升级和经济水平发展并不能自发推动和完成这个过程。

第三，远郊新城的崛起挑战。“梯度”理论告诉我们，城乡结合部的发展应该早于和快于远郊地区，因为前者在接收中心城区辐射方面具有后者所没有的地域优势和先发优势。但是，近年来，上海远郊地区的某些新城（如南桥新城、嘉定新城、松江新城等）大规模规划建设，⑪虽然其起步时间较晚，但不论是规划的科学性和前瞻性、基础设施的完备性成熟性，以及公共服务水平、社会治理水平，都远远超过近郊地区。从产业来说，远郊新城往往可以利用后发优势和土地资源相对充裕的条件，集中、规模地发展高科技园区和“四新经济”，反而避免了重走近郊地区从一产到二产再到三产的漫长转型之路，快速跨越到产业发展最前沿。如果这种趋势进一步发展下去，相对于城市中心区的高端转型以及远郊新城的后发崛起，近郊的城乡结合部地区就可能变成“中部塌陷”地带，甚至进入一个“路径依赖”和“恶性循环”，而非“梯度理论”所预设的“乐观的过渡”。

事实上，这种“塌陷”或者说“陷阱”并非完全不可能。虽然城乡结合部靠近中心城区，其地理优势能够降低交通和运输成本，但由于土地开发完成和产权分散，二次创业的难度并不小。老百姓的期望值普遍提高，动迁安置难度大，成本高，易形成社会矛盾和冲突；土地管理条条框框过多，不利于企业调整生产经营项目，以及整体产业升级改造；村集体经济庞大，管理分散，难以形成合力，客观上阻碍整体性的产业结构调整。同时，由于城乡结合部普遍存在前期规划不足的问题，导致发展的前瞻性不够，自发性过强。在房地产开发热潮退却后，基建配套陈旧、公共交通不足、商业业态发展不足等问题自然而然涌现，等到问题集中爆发，再来解决就已经困难重重。这些都提醒我们，对于“辐射-梯度”理论，我们需要保持足够的警惕。

三、一种新的解释框架

为解决“辐射-梯度”理论在解释和预测方面的不对称性和非连贯性问题，本文尝试提出一种新的框架即以“区内分工-土地财政”模型来解释城乡结合部区域的发展过程和治理困境形成逻辑，并探讨其发展前景以及干预策略。

现有“级差地租”及“产业梯度”理论都是有用的解释工具，能够描述城乡结合部地区经济起飞和城市化过程的基本原理。从范式上看，它将城市视为一个有机整体，并以整体观来审视某一地区的发展变迁，以及这种变迁在整体格局中的位置。如果我们将这一视角再往前推进一步就可以发现，城乡结合部的城市化进程不应仅仅从中心城区“辐射”效应的角度来理解，而更应该视之为一种“区（域）内分工”。所谓“区（域）内分工”，是指城市内部的不同区域在产业、功能、形态等方面存在明显差异，形成一种类似基于“分工”的合作机制以及城市形态。最极端的“分工”例子，就是将一个城市分为工业区、农业区、居住区、教育区等功能板块，每个板块的产业性质、功能作用都不同，但彼此共同构成一个完整的现代城市生命体。虽然这种最纯粹的功能差异在实际中是不存在的，但并不否认存在某种类似的分工形态。

有了这个分析工具，我们就可以将“辐射-梯度”理论解释过的城乡结合部演进史以另一种逻辑重新编排和叙事。在大城市的发展过程中，随着要素不断集中，中心城区的土地资源变得越来越稀缺，在“发展导向”这一观念的支配下，这里必须走一条不断提高“单位面积产出”的发展之路。因此也就必然推动其业态不断升级优化，从原来低附加值的产业向办公、商务、会展、综合消费体（餐饮、娱乐、体验等）等形态发展，借以容纳越来越多的高附加值产业。同时，由于上世纪九十年代以来形成的土地财政，地方政府需要通过房地产为城市基础设施建设筹措大量资金，在土地财政收入的压力下，低密度居住的“旧式里弄”就必须被淘汰或改造，为新兴、高档楼宇和高档住宅的兴建让出空间，这就是所谓的“腾笼换鸟”。第三，高端服务业的兴起，也客观需要一定产业为其配套，如仓储物流、加工制造、生产性服务等，这些配套产业需要在城市中找到容身之所。

要同时解决腾笼换鸟和产业配套的问题，从方向上看有三个选项：一是中心城区内部消化解决，即在中心城区的不同地段进行横向分工，这就可能造成某些区域的高端发展而部分区域相对落后；二是向周边其他城市转移，实现跨行政区的横向分工，同时带动一批卫星城、卫星镇的发展，这是西方很多城市如纽约、东京、伦敦的发展路径；三是向城市郊区转移和分工，将城市郊区纳入深度城市化过程，将其变成中心城区产业形态的置换场和配套区。究竟选择什么样的路径呢？相比“辐射-梯度”理论而言，“区内分工-土地财政”模型更能够微观解释这一过程。事实上，强烈的“发展导向”，使得中心城区必须全面提高其单位面积产出，因此丧失了内部进行横向分工的可能性；而土地的国有属性，又使得政府能够采取动迁的方式，大力完成“腾笼换鸟”这一过程；上世纪八十年代以来形成的“市管县”、“市辖区”的行政体制，帮助城市获得大量廉价的市郊土地，将其从集体属性变成国有属性，而无须到更远的地方寻找土地资源和产业分工。在这三个因素的共同作用下，第三个选项即大城市内部的“垂直分工”成为可能，甚至成为最优选项。这就导致大量劳动密集型企业、仓储物流等企业以及大规模城市居民被导出到土地成本相对低廉、距离中心城区较近的区域。大城市也就如“摊大饼”式地向外扩张。

如此一来，城乡结合部在无形之中就会逐渐变成中心城区的“配套”区域，为后者的发展和运转提供支持和保障：一是“蓄水池”，正是城乡结合部相对较低的居住成本和生活成本，既为新兴中产阶层提供商品住房，又为城市流动人口提供栖身之所，从而为大城市提供了廉价的劳动力资源，降低了整体的劳动力成本，这方面的意义同中国城乡二元结构对于城市化进程的特殊意义是完全相同的；二是“置换场”，将中心城区的人口通过动迁方式转移到近郊，一方面为中心城区的高端服务业发展腾出空间，另一方面也利于引进相对高端的人群和人才资源；三是“配套区”，成为大型物流、仓储库存、五金加工、产品制造、农贸市场等业态集中地带，为大城市提供必要的产业和商品资源。可以说，正是通过带动城乡结合部发展，中心城区完成了产业升级转型和城市面貌更新，整个城市也完成了一次新的“区域分工”和功能再造。中心城区演变成为高端服务业和高端住宅的聚集区，而城乡结合部则成为中产阶层居住区，以及低端产业的聚集区。

这种“区域分工”无疑同其他国际大都市有着显著区别。除了少数个别情况外，像纽约、伦敦、东京这样的国际化城市一般都形成中心区高密度发展、周边适宜居住的城市群形态。不论是高收入还是中产阶层一般都选择在自然环境良好的市郊居住，相对而言，部分保障性住房会集中在中心城区，因此城郊往往环境优美、秩序井然，而中心城区的某些地段却容易成为藏污纳垢、治安混乱之所，这同上海、北京等中国大城市的情况恰恰相反。造成这种反差的主要原因，是城市本身及其所处的制度环境迥异。在以政府主导、土地财政为特征的“中国模式”之下，产出较低的业态必然向地价较低的周边区域流动，而“市管县”、“市辖区”这样的行政体制，又赋予政府大量廉价郊区土地，使得城市能将产业、人群直接向郊区引导，城市也如摊大饼式的快速发展，这种“分工”其实是一种垂直分工，依行政级别进行。而在以市场主导、土地私有为特征的“西方模式”之下，虽然产出较低的业态也会向大城市周边的小市镇、乡镇转移，但由于无法直接获取新的土地资源，大城市必须同周边县市进行平行分工，甚至向更远的小城镇转移，这就保护了近郊区的原始风貌，也带动一批“卫星城”、“卫星市”的兴起；同时，土地的产权属性也使得政府很难通过旧城改造，直接将大量居民动迁到郊区居住，因此城市人口的区域分布不会在短期内发生重大变化。

“区内分工”模式能够带动城市周边农村地区在短期内完成城镇化起飞。从市场角度看，产业会向要素成本较低的地区流动，以寻求更高的利润率，而农村地区的“发展导向”，也会主动以“招商引资”的方式承接制造加工、仓储物流等企业，而房地产业的大开发，不仅改变了乡村面貌，也为该地区的基础设施建设筹集到大量资金，推动城镇化发展。从政府角度看，中心城区有强大动力推进旧城区改造，完成“腾笼换鸟”的过程，以获取最宝贵的土地资源，并进而提高单位面积产出。另外，城市政府也通过在郊区设置大规模的保障性、安居性“现代社区”，⑫完成中心城区“导出”和城郊地区“导入”的对接。

但是，另一方面，这种“区内分工”也可能会对区域发展形态形成一种“路径依赖”甚至“路径锁定”。从产业来看，受制于运输成本和土地出租年限，城乡结合部的部分产业在短期内可能无法继续向远郊地区转移，而部分远郊新城的崛起也极有可能进一步固化城乡结合部的配套功能，城乡结合部同时为中心城区和远郊新城进行产业配套。从居住来看，大量商品房和保障房的建设，引入成倍于原居民的移民群体居住，城郊结合部可能成为名副其实的“睡城”，而缺乏足够的土地资源和适宜环境进行产业改造升级。

更为严重的是，由于公共服务和社会管理资源的短缺，目前城乡结合部乡镇在社会治理、公共服务（医疗、教育、社会服务等）、公共秩序维护等方面都遇到现实瓶颈和问题，社会治理秩序可能进入一种低水平徘徊，进而影响制约该区域的转型升级。一是公共服务供需矛盾紧张。由于人口密度大、配套设施不足，导致教育、医疗、养老等服务相对短缺，有些地区甚至十分严重。松江区九亭镇目前的二级医院和社区卫生服务中心共有77名医生，其中乡村医生17人，按照每万人配备2-3名全科医生的标准计算，目前需要全科医生近90人，缺口比较大。闵行区浦江镇有大型居住社区，规划导入28.68万左右常住人口，但目前只规划了6所幼儿园、1所小学、1所初中、1所高中、2所九年一贯制学校，这离目前国内普遍执行的幼儿园与小学常住人口1万人／所、初中常住人口3万人／所的标准差距较大。二是基础设施、公建配套严重不足。在松江区泗泾镇新凯家园、闵行区浦江镇等地的问卷调查中发现，居民对居住环境总体上是满意的，但对基建配套意见较多。公建配套满意度在所有满意度调查中排名倒数第一，居民意见最大。菜市场、大卖场、超市、便利店等不能满足居民就近买菜、购物需求；银行、邮政、电信设施短缺，居民日常生活感到不便利；文化活动中心、图书馆、文体健身器材和儿童游乐设施硬件配置滞后；宽带网速慢、移动通讯信号差，“水电煤气”缴费手续办理不方便等。三是社会管理事务非常纷杂。来安居性社区居住的多是社会弱势群体和特殊群体，其中两劳人员、精神病患者、低保人群等大量存在，再加上人户分离严重，空置率较高，⑬出租房较多，人口流动性大，管理压力较大。另外，导入居民档案材料不全，信息不准确，交接存在断裂，迁出地的居委会也已经撤销，给管理工作又带来了非连续性的困难。同时，流动人口爆炸式发展，人口倒挂现象明显（即非户籍常住人口超过户籍常住人口）。人口的异质化降低了居民的地区认同感，也带来一系列社会管理难题。尤其是2003年收容遣送管理办法废止后，原有高压式管理的松绑，使流动人员作案数升幅明显，恶性程度不断增加。同时，随着大量人口导入，导入地所在的区、镇在行政管理机构、人员编制、财政资金上没有进行相应的调整，管理资源配置相对不足，财政压力大，背上沉重的债务负担。社区管理乱、物业管理差、市容环境脏成为群众意见比较集中的问题。一旦造成恶性循环，城乡结合地区的治理困境就很难说是“暂时性”的。

四、城乡结合部走出治理困境的路径思考

冰冻三尺，非一日之寒。大城市城乡结合部治理困境的形成，是长期以来经济社会发展过程中诸多主客观因素交糅沉淀的结果。既包括中国城镇化模式、行政管理体制、土地性质等一系列客观因素，也包括当地规划滞后、观念短视等主观因素。本文着重从城市发展模式、城镇化道路的视角对这个问题进行分析，将结合部的治理困境归结为城市内部的区域性分工的必然结果，并预测这种功能分工可能导致严重“路径依赖”，城乡结合部长期陷入“污名化”状态，成为城市塌陷之处。要避免这种路径锁定，走出治理困境，不仅需要整体思维、多策并举；也要有近、中、远期阶段性目标，分阶段实施政策。

1.系统反思传统城镇化发展路径，优化大城市规划，控制大城市规模，建立横向分工机制

“区内分工-土地财政”模式是我国大城市走上“摊大饼”、“巨无霸”式发展之路的重要原因。这一模式内在性地要求大城市不断吸纳周边土地，并将其纳入自身的分工体系之中。虽然新世纪以来兴起的“大造新城”的初衷是想建设“产城融合”的城市新区，改变简单化、极端化的区域分工形态，但是，由于优质公共服务的稀缺性和沉淀性，以及高端服务业的积聚效应，所谓的“新城”大多数还是沦为城市的居住区，也就是“睡城”。由此产生一系列城市管理难题：如交通拥堵、外来人口集中、公共服务非均等化、城乡结合部治理失序等。同时，外延性的发展模式也造成“大城市摊大，卫星城市不足”的格局，抑制了大城市与其周边城市协调发展、统筹发展的可能性。

改变这种区内垂直分工，形成更优化的横向分工主要有两个方向：一是通过产城融合在城市内部进行横向分工。在中心区域，应该减缓因片面追求“单位面积产出”而形成的“挤出”效应，在中心城区保留一定地域建设保障房和安居房，形成居住、产业相融合的城市形态。在郊区，要力图避免单一功能的新区建设，如大型居住区、商业区、大学城等，而应该根据科学规划和稳定投入，形成居住、就业、商业、公共服务等协同发展的新型城区，防止就业人群每天钟摆式、潮汐式涌动以及带来的交通拥堵、环境污染等问题。

二是建立跨行政区横向分工的新型城市化发展模式。目前热议的“京津冀协同发展”规划就是这种思路的典型案例。根据“跨区分工”的思路，京津冀可能在未来一段时间内形成梯队产业发展模式。北京作为政治经济中心，着力发展文化、旅游、行政管理、商业服务业等；天津作为港口城市，主要发展对外贸易、物资交流、制造业、工业产品加工产业等；河北地区则以农业、重工业和制造业为主。这种情况下，非首都核心功能得到有效疏解，交通一体化逐步实现，生态环境质量有效改善。最终，京津冀形成区域一体化格局，并成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，甚至能够引领、支撑全国经济社会发展。⑭

依照这种模式，国家可以从顶层设计若干城市群协调机制，根据现有经济社会发展基础，合理定位城市群内部核心城市与卫星城市的功能形态，这些城市都不要盲目铺摊子、上项目，而应该根据功能定位，整体性地规划各自城市发展形态，以此避免形成特大城市越来越多、城市病越来越严重的城镇化难题。这可以从根本上避免城市盲目摊大饼的发展模式，以及由此带来的“城市烂边”困境。当然，还必须改变各个城市“GDP导向”的固定思维和各自为政、求全责备的发展路径，为平衡、持续发展创造体制机制条件。

2.建立城市内部的统筹补偿机制，在一定程度上弥补“区内分工”造成的资源差距

正是由于中心城区的“挤出”动作，造成产业、人口等要素不断向城乡结合地区聚集。在“区内分工”模式下，城乡结合部客观上承担了中心区“置换场”、“蓄水池”和“配套区”的功能，因此，需要建立有效的统筹补偿机制，在一定程度上弥补“区内分工”造成的资源禀赋差异，才能推进大城市内部的公共服务均等化，助力城乡结合部走出治理困境。

在市级层面进一步完善“财随事转”、“财随人走”的财政转移支付制度。当前，人口导入地区基层政府普遍面临较大财政压力。虽然上海市级财政有专项补贴用于大型居住社区建设和公共服务支出。但标准较低，尚难满足需要。建议上海市相关部门进一步研究提高补贴标准，完善大型居住社区财力保障机制。市、区二级政府尽快建立“财随事转”财政转移支付制度，要完善人口导出区与导入区的横向转移支付，按照导出人口或保障房面积，进一步提高横向补贴标准或延长横向补贴年限。同时，还可逐步提高市级转移支付资金占年度财政预算的比重，合理安排新增财政增量向大型居住社区倾斜。妥善平衡人口导出区与导入区政府之间的统筹发展，有效缓解大居所在地政府的财政负担，共同维护大居所在地新老居民的切身利益，确保大居所在地政府财政健康、持续发展。

另外，针对大型居住社区现实难题，建立市级层面的统筹管理机制：一是在全市层面建立大居建设管理的综合协调机制,具体承担大型居住社区民生服务和社会管理的问题研究、政策制定、工作协调、工作推进和督促检查等工作。二是切实根据实有人口规模来配置管理服务资源，充实大型居住社区的服务管理力量。公安、城管、市场监管等执法力量要进一步下沉到大居导入区，提高执法效率和效果。三是在导出地区与导入地区之间、大型社区居民管理部门和迁出地户籍管理部门之间，建立信息对接共享机制，全面采集、对接、核对导入人口的基本信息，准确掌握实有人口基本情况，并确保信息数据的完整、准确和动态更新。

3.推进统筹城乡一体化发展，把郊县发展作为大城市下一步发展的重要战略部署

城乡结合部乡镇的以上诸多难题，不能完全靠其自身解决，而必须从全市的层面进行统筹规划。一是研究制定《城乡结合部土地利用总体规划》。从目前的规划编制情况来看，城乡结合部是土地利用总体规划和城市规划最薄弱的地带，二者的协调配合也存在许多矛盾，规划侧重点、内容、手法各不相同，造成规划结果大相径庭。因此，有必要编制《城乡结合部土地利用总体规划》，作为法律性文件，严格规定城乡结合部土地利用的相关问题，切实加强规划控制，实现土地的有序利用。实事求是地改革土地管理办法，允许城乡结合部结合通过厂房改造、土地置换等方式建设外来人口集中居住廉租房，加强外来人口的集中管理。

二是在“十三五”期间应该高度重视统筹城乡一体化发展，加大推进力度。按照实有常住人口要求，规划地区基础设施和公建配套，保证城乡结合地区基础设施规划布局适度超前。建立健全新城推进机制。加强全市统筹，优化资源配置，加大新城建设的政策聚焦和扶持力度。进一步下放项目建设、交通管理、市容绿化等审批权限。创新投融资模式，引导社会资本参与新城建设。优先在新城开展服务业、科技创新、教育医疗等改革试点。同时，加大对城郊地区公用基础设施建设的投入力度，引导优质教育卫生和商业资源进入这类地区，优化公交出行、丰富文体设施，保障公共资源得到共享，特别是对城乡的流动人口提供公共服务。

三是注重提高大型居住社区建设规划、公建配套规划的科学性。城市有关部门应在对保障性住房的需求量进行全面深入分析的基础上，提出与郊县新城、新市镇建设、区域经济发展、产业布局调整、城市交通、人口规模等相关规划相衔接的大居建设目标，尽最大可能避免因规划布局不合理，盲目推进建设而带来的“房等人”问题。要科学合理调整建设项目和设施配套，尤其要充分考虑到大型居住社区中老弱病残者多、人户分离严重、生活垃圾处置等实际情况，避免出现大型居住社区规划建设千篇一律、设计标准脱离实际的情况，做到规划建设目标、标准更加合理，推进速度更加科学，少留硬伤。进一步加快大型居住社区公建配套的建设速度。必须坚持“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”原则。市、区两级政府职能部门须严格执行“四同”规定，将该标准作为公建配套建设绩效考评标准。配套严重不到位的，政府职能部门要发挥对建设部门的监督考核功能，利用行政权力督促建设部门加快建设速度，坚决执行配套交付使用后再实行人口导入的政策。

4.因地制宜、因难施策，根据现实问题改革、创新城乡结合部政府管理体制

上下对应、整齐划一是中国行政管理体制的特点，这有益于统一管理、令行禁止，也容易形成“一刀切”、“削足适屐”的管理问题。当前，城乡结合部面临外来人口大量涌入、城市面貌急剧变动、管理资源相对紧缺、公共服务供给不足等一系列治理难题，在这种情况下，需要建立重心下沉、权责一致、资源整合、联动协作的政府管理体制。一是要根据权责一致的原则，合力规范城乡结合部乡镇政府的权力责任，将部分执法权和社会管理权限切实从区政府下放到乡镇政府，并通过“网格化”、“大联动”搭建更多有效的管理平台，整合条线部门资源，克服条块矛盾，形成部门协同治理格局，增强乡镇政府发现问题、解决问题的能力。进一步推进郊县“城市管理大联动”机制，构建统一的“大联动”平台，整合相关部门、人员、资源，提高部门联合执法、常态管理的合力。

二是针对城乡结合部乡镇的具体特点和难点，因地制宜地实行差异化管理。从全上海看，同样都是处级单位的街镇在区域面积、人口数量、人口结构和管理难度等方面的差异性很大。最小的街道不到2平方公里，最大的街道超过20平方公里，浦东新区的个别镇甚至达到154平方公里。城市传统社区、农村传统社区，还有新型社区、国际社区、大型居住社区等，形态各异、面临的问题不尽相同。目前“一刀切”的人员配置标准和管理要求，造成某些地区的资源配置与实际需要之间出现较大的差距。应该根据实有人口和管辖面积，合理确定乡镇管理人员编制，并适度向城乡结合部倾斜。积极探索城郊大型居住社区独立建制的管理模式，参照中心城区街道社区的管理机构，建立适应大居特征的管理机制，实现大居由镇政府管理转变为区政府直接领导下的管理模式，这将有助于公共服务设施配套统一规划、统一建设、统一管理，有助于提高大居的管理效率，更有助于宜居家园的建设。

三是在用地、财政、项目、编制等方面加大对城乡结合部的政策扶持力度，提高街镇对当地社会的动员和管理能力。将部分投入较大、负担较重的基础设施建设职责收归市、区政府承担，以减轻街镇的财政压力。将郊区某些城市化程度较高、面积相对较大的居民区划出，独立设置街道，以减轻现有压力。目前的“镇管社区”的做法，虽然在一定程度上解决了城乡结合部乡镇管理幅度过大的问题，但由此产生的问题也不少，如编制不足，协调难度大；级别与镇平级（如上海市奉贤区南桥镇下的西渡社区享受正处级），影响镇对其公共服务的投入激励。建议尽量少采用“镇管社区”的做法，而是根据具体情况独立设置街镇。

四是探索机制创新，加强外来人口管理。首要任务是总量控制，确保人口规模。建立外来人口调节控制机制，导入高素质的外来人口。从适度提高居住成本入手，营造舒适居住环境，扩大中产阶层，改造“城中村”和处理违法建筑。要转变管理观念，以市民化为外来人口管理的方式定位，寓管理于服务之中，体现“以人为本”，建立新的外来人口管理体制。结合“居住证”制度，建立分层、分类、有梯度的公共服务制度。以“合法居住”、“合法就业”为前提，以居住证为基础，综合考虑来沪人员年限、履历、参保、纳税、诚信等情况，向持不同等级居住证的来沪人员提供相应类别和水平的公共服务，达到规范管理、有序流动、和谐融入、公平服务的目的。

注释：

①张霁雪：《城乡结合部的社会样态与空间实践》，吉林大学博士论文，2010年第7页。

②蓝宇蕴：《都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究》，北京：三联书店，2005年，第302-360页。

③王福定：《城市化后村庄改建模式研究》，《人口与经济》2004年第6期。

④冯晓英：《北京城乡结合部社区建设浅议》，《首都建设大观》2003年第11期。

⑤马建秋、谢宝富：《我国城乡结合部公共物品供给问题分析：以北京市城乡结合部为例》，《中国软科学》2009年增刊。

⑥刘杰：《我国城市化进程中城乡结合部的功能定位分析》，《贵州社会科学》2013年第4期。

⑦谢宝富：《中国城乡结合部地区政府管理体制创新初探：以北京市城乡结合部为例》，《政治学研究》2010年第1期。

⑧孔祥利：《城乡结合部政府治理转型的困境与突围--以北京市为重点观察对象》，《湖南社会科学》2012年第2期。

⑨隆学文：《北京市城乡结合部发展思路与对策研究》，《中央社会主义学院学报》2011年第2期。

⑩刘玉、冯健、孙楠：《快速城市化背景下城乡结合部发展特征与机制：以北京海淀区为例》，《地理研究》2009年第3期。

⑪2001年，上海市人民政府颁布《关于上海市促进城镇发展试点意见》，提出了“一城九镇”国际化新城镇规划，率先重点建设“一城”（即松江新城）和“九镇”（即：安亭、浦江、朱家角等9个中心镇），以缩小中心城区和郊区之间过大的差距，促进中心城区与郊区城镇的联动发展。近年来，上海又提出“嘉定新城”、“青浦新城”、“松江新城”、“金山新城”、“南桥新城”、“临港新城”和“城桥新城”七大新城发展规划，计划到2020年，形成新城与中心城区互补的新城群。

⑫大型居住社区，是指用地规模约为5平方公里，人口规模约10万人，以居住功能为主体，生活与就业适当平衡，功能基本完善的城市社区，也是我市的大型保障性安居工程。上海目前已经初步确定了15个大型居住社区规划选址方案，其中包括以保障性住房为主的近郊6大基地和以中低价普通商品房为主的9个大型居住社区。

⑬目前，上海部分大型居住社区已经出现“两个倒挂”，即出租户多于自住户，外来流动人口超过本地户籍人口。说明大量安居性住房并未由动迁户居住，而是出租给外来流动人口。其原因在于，部分动迁户在中心城区已有住房，不愿意到郊区居住；部分动迁户在大型居住社区有多套住房，除了自住外，多会选择出租获益。

⑭《顶层设计方案完成，京津冀协同发展再提速》，《河北日报》2015-03-19。

（责任编辑谭力）

From Disorder to Order: The Governance Difficulty and Solution Discussion of Rural-urban Zone in Metropolis

Rong Zhi

Abstract：Rural-urban zone is the transition zone between urban and rural areas,which is also called the city edge area and the urban fringe,especially the rural area which is close to the city and has some characteristics of urbanization.Based on the empirical research of Shanghai city and rural areas,this paper describes the challenges of the existing management system and the public services,and then it analyzes its internal causes,discusses whether the current governance "disorder" are temporary or long-term phenomenon.At last the author raises some policy making recommendations and suggestions.

Keywords：Megalopolis;Rural-urban Fringe Zone;Transition or Collapse

作者简介：容志男（1980-）复旦大学公共管理学博士上海行政学院公共管理教研部教授

收稿日期：2015-4-22

中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-029-（10）