基础养老金统筹层次提升中政策执行风险研究*

邹丽丽　顾爱华

（辽宁大学，沈阳　110036）



基础养老金统筹层次提升中政策执行风险研究*

邹丽丽顾爱华

（辽宁大学，沈阳110036）

摘要：贯彻落实基础养老金全国统筹方案需要完美的制度设计和有效的政策执行。统筹层次提升中政策执行风险的增加不但会加重中央政府的财政负担，也给养老保险制度带来更多的风险与挑战。构建养老金收支平衡模型，探讨地方政府政策执行风险及其成因，完善体制建设、引入利益驱动和加强监管对于控制地方政府政策执行风险，保障全国统筹实施效果具有重要意义。

关键词：基础养老金；统筹层次；地方政府；政策执行

顾爱华女（1958-）辽宁大学哲学与公共管理学院公共管理系主任辽宁大学公共管理研究中心主任管理学博士教授

一、研究基础养老金统筹层次提升中政策执行风险的必要性

提升基础养老金统筹层次、实行全国统筹是国家实现养老保险制度可持续发展的战略选择。虽然在经济体制转轨过程中经过不断的探索与改革，我国已建立起世界上覆盖范围最大的养老保险体系并取得了举世瞩目的成就，但在制度设计和运行中依然存在着一系列的问题，其中基础养老金统筹层次低是阻碍我国养老保险制度进一步发展的瓶颈。基础养老金的低层次统筹不仅极大地限制了养老保险统筹互济功能的有效发挥和人才的合理流动，而且管理风险高、基金易被挤占和挪用，同时基金的分散化管理与“碎片化”状态，导致其很难实现保值增值。提升统筹层次不但可以将养老金集中起来实施专业化的管理和投资运营以达到保值增值的目标，还可以降低分散化管理模式下所面临的各种风险，确保基金的安全，而且养老金全国范围内的调剂使用，还有利于在更大的范围内发挥养老保险的收入再分配功能，实现社会公平和人力资源的合理流动。

实现基础养老金全国统筹是制度运行的必然选择，然而统筹层次的提升进程却由于面临重重阻力而进展缓慢。养老保险全国统筹目标的顺利实现不但需要科学完美的制度设计，更需要相关政策能够得到有效的贯彻实施。但是，作为养老保险政策实施主体的地方政府，如果不按照中央政策行事，在执行中央和上级部门的各种指令时采取“上有政策、下有对策”的行动，不但会使统筹层次提升的效果大打折扣，而且将使养老保险在化解部分风险的同时面临更多新的风险与挑战，同时这些风险的隐蔽性还将进一步增加国家对基础养老金监管的难度。统筹层次提高中如果能对地方政府的政策执行风险及其成因进行深入分析，进而寻求相应的解决对策，无疑对保障全国统筹的实施效果具有重要意义。

二、统筹层次提升中地方政府政策执行存在的风险分析

低层次统筹下的地方政府是养老保险责任的主要承担者，为保证养老保险制度的良性运行，地方政府将采取一切有力措施维持基金的收支平衡。然而统筹层次提升后伴随着责任与权力的上移，激励机制的减弱将引起地方政府责任的弱化，甚至为追求地方利益的最大化不惜增加制度整体运行风险。为了对统筹层次提升中地方政府政策执行风险进行全面的分析，本文构建了政策执行影响因素及其结构关系图。通过图1的结构关系可以看出政策执行影响因素之间存在着错综复杂的关系，并对养老金的收支均衡产生着影响。

图1　政策执行影响因素及其结构关系

统筹层次提升后，激励机制的减弱将使地方政府失去维持基金收支平衡的动力源泉，进而在政策执行时通过对图1中影响因素发生作用来追求地方利益的最大化，因此，把根据影响因素构建的基础养老金收支平衡模型即作为研究地方政府政策执行风险的起点，对统筹层次提升中基础养老金所面临的风险进行全面分析。模型中t为指定研究年份，C为缴费率，W为在岗职工平均工资，F为养老保险覆盖率，G为政府对养老保险的财政补贴，N为退休职工基础养老金替代率，D为退休职工基础养老金平均给付基数，Zi为i岁在岗职工人数，Tj为j岁退休职工人数，a为职工参加工作年龄，b为退休年龄，e为人口平均预期寿命。通过基础养老金收支平衡模型可以看出统筹层次提升中，地方政府政策执行风险主要形成于养老金的筹集与支付环节。

1.基础养老金筹集环节的风险

（1）对逃费行为管制松懈。养老金是养老制度稳定和持续运行的物质基础，社会统筹部分的基础养老金主要来源于企业的缴费贡献。对企业k而言假设按照相关规定企业为在职职工参保缴费，企业的养老保险覆盖率为Ftk，则企业缴纳养老保险费的总额为，缴费总额的多少取决于缴费率Ctk、企业职工工资Wtk和参保职工人数，其中缴费率对企业而言是固定不变的，为达到逃费的目的企业主要是在缴费基数Wtk和缴费人数上做文章。2013年发布的《2012中国企业社保白皮书》显示我国只有31%的单位做到了合规缴费，面对企业的逃费行为，有的地方政府非但不加以严格管理，反而还将免除参加养老保险作为当地招商引资的优惠条件。2012年国家审计署对全国社会保障资金的审计结果显示：3个省本级、10个市本级和28个县征收机构擅自减免企业职工基本养老保险费8.80亿元；4个省本级、16个市本级和66个县隐瞒欠费74.03亿元；1个省本级、1个市本级和3个县擅自核销欠费2186.21万元。①

基础养老金实行省级统筹时，养老金的发放还需由省级政府负主要责任，因此,为了保障养老金的按时、足额发放,地方政府对企业逃费行为管理松懈还只是局部地区的做法，实现全国统筹后伴随着养老金全国范围内的调剂使用，为追求地方利益的最大化，地方政府对逃费行为的放任可能将会更加普遍，不但社会统筹部分基础养老金存在结余的地方政府对逃费行为有放松管制的动机，而且基础养老金出现入不敷出的地方政府在地方利益的驱动下也有放松管制的动机，这主要是因为对于基础养老金存在结余即的地区而言，地方政府对企业逃费行为的管制越严，养老金的结余额越多意味着基金的转出数额越大，相反对于基础养老金存在缺口即的地区而言，加大对企业逃费行为的治理力度，养老金的缺口越小意味着养老金的转入数额越小，地方政府的收益越小，而地方政府对企业逃费行为的管制松懈，不但可以减少养老金的转出或增加养老金的流入，同时对于企业来讲更是意味着企业缴费负担的降低，由此带动的将是投资基金的流入和本地经济的短期发展。

（2）养老金财政支持力度下降。除了企业缴费外，政府也通过让税、让利和财政补贴拨款等方式承担着对养老保险制度的财政支撑责任，其中财政补贴拨款是政府承担财政责任最重要的一种方式。如表1所示城镇职工养老保险制度发展过程中政府财政补贴占基金收入的比例一直在12%以上，2015年的社会保险预算中这一比例将进一步提升到15.1%。

表1　财政对城镇职工基本养老保险基金补贴情况（单位：亿元）

财政补贴资金是Gt由中央政府的财政补贴Gth与地方政府的财政补贴Gtl共同构成的即Gt=Gth+ Gtl，但两者之间在财政投入方面存在着不稳定性和不平衡性，中央政府一直是政府财政补贴的主体，地方政府财政投入比例相对较低，但却有所增长并将对制度可持续发展产生深远影响。然而伴随着统筹层次的提升，养老金将在全国范围内的结余地区和短缺地区进行调剂使用，中央政府也将接替地方政府对基础养老金的收支平衡负主要责任，这必将引起地方政府财政投入积极性的下降，因为对于养老金存在结余的地区而言，Gtl越大则地区养老金结余越多统筹层次提高后转出资金越多，而对于养老金存在缺口的地区而言，由于全国统筹后中央政府将对养老金的收支平衡负主要责任，因此t在年所需财政补贴Gt一定的情况下，中央政府的财政补贴Gth与地方政府的财政补贴Gtl两者之间存在着此消彼长的关系，为争取更多的资金流入地方政府的财政支持力度同样会有下降的趋势，而这必将进一步增加中央政府的财政负担，降低养老金供给的可持续性。

（3）养老保险扩面进程放缓。为了缓解养老金的支付压力，通过挖掘内部潜力即提高本地区城镇职工养老保险覆盖率Ft，鼓励更多个体工商户和灵活就业人员等加入职工养老保险，是省级统筹下养老金出现入不敷出的地方政府增加缴费收入、弥补资金缺口的重要途径。有的地方政府为了保证城镇职工养老保险扩面工作的顺利推进，将扩面征缴列入政府的考核指标，并对其扩面工作进行考核，同时为了减轻灵活就业人员缴纳养老保险的费用负担，调动灵活就业人员参加职工养老保险的积极性，地方政府还对符合规定的灵活就业人员制定了较低的缴费率并给予一定的养老保险补贴，这些政策的实施切实保障了扩面工作的顺利开展。然而伴随着统筹层次的提高，如果地方政府弥补养老金缺口责任也随之上移给中央政府，则征缴压力的下降将会使已陷入扩面困境的地方政府扩面征缴工作的积极性顺势下降，不利于职工养老保险覆盖面的进一步扩大。而根据图1所示养老保险覆盖率的提高，一方面意味着参保缴费人数增多而带来的养老金收入的增加，同时还意味着未来将有更多的职工享受养老保险待遇，所以扩大职工养老保险覆盖面，让更需要养老保障的低收入群体参保，不仅仅是为了应对养老金入不敷出的风险，更重要的是通过解决低收入职工养老的后顾之忧保障劳动者的合法权益，维护社会公平，而地方政府扩面进程放缓所带来的将是养老金筹集收入流失与社会公平性下降的双重风险。

2.基础养老金支付环节的风险

（1）养老金给付选择高基数。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）中关于基础养老金计发办法的规定，可将职工x的基础养老金给付基数Dx用公式表示为：，公式中Wp为职工退休前p年当地在岗职工平均工资，为职工退休前年本人缴费工资，n为职工缴费年限，其中Wp是影响统筹区域内退休职工养老金给付水平的重要因素之一，统筹层次提高进程中对Wp的选择将会成为经济发展水平相对较低的地方政府提高本地区退休职工养老金水平的一条重要途径。

对于当地在岗职工平均工资较低的地区而言，统筹层次提高后如果基础养老金的发放选择以高一层次在岗职工平均工资作为基数，当地退休职工的养老金将会随着计发基数的提高而增加。而对于当地在岗职工平均工资较高的地区而言，在统筹层次提高后则会保持原有的计发标准不变，以保证退休职工养老待遇的不降低。因此，伴随统筹层次的提升，地方政府总会做出有利于保障本地区退休职工利益的政策选择。对于经济发展水平较低的地区而言，基础养老金给付水平的提高虽然能够改善退休职工的生活质量，但是，如果由于计发标准的改变而使养老金增加额超出合理水平也必将会加大养老金支付的压力，不利于养老保险制度的可持续发展。

（2）养老金指数化调整标准高。维持一定的基础养老金替代率Nt是保障退休人员基本生活的重要条件。为了保障退休职工基础养老金的购买力并分享经济发展的成果，退休职工养老金待遇确定后，政府还会对退休职工的养老金待遇水平逐年进行指数化调整，这对于改善退休职工的生活品质、维护社会公平发挥了积极的作用。但伴随着统筹层次提升中养老金支付压力的上移，在对本地区退休职工的养老金待遇水平进行指数化调整时，地方政府很可能仅出于地方利益的考虑而采取高标准的指数化调整方案，这不仅会增加养老金的支付压力，造成养老金在给付环节的流失，同时示范效应所引起的地区间养老待遇上调的攀比行为还将会进一步增加制度的整体运行风险，从长期来看必将影响退休职工养老保障权利的实现。

（3）提前退休资格审查不严格。提前退休行为是指在法定的正常退休年龄之前退休且可以享受养老保险待遇的行为。世界上包括中国在内很多国家的养老保险制度中都有关于提前退休的相关规定，这体现了对某些劳动者的特殊照顾，然而现实生活中却有很多企业为了达到减员增效的目的而违规办理提前退休，致使我国的提前退休行为已非常普遍且日益严重，人力资源和社会保障部公布的相关数据显示我国目前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁。

从养老金收支平衡的角度来看，违规办理提前退休意味着退休年龄的提前，这不但会使养老金由于缴费职工人数的减少和缴费时间的缩短而降低基金的筹资规模，同时还将由于退休职工人数的增多和领取时间e-b的延长而使养老金的支出额度有所增加，收少支多的共同作用会给基金的收支平衡带来挑战。而统筹层次提升中随着责任与权力的上移，地方政府将会进一步放松对提前退休行为的审查甚至会违规办理提前退休。因为地方政府对提前退休行为的放任不但会增加本地区养老保险资金的转入，而且还可以改善本地职工的生活状况，减轻企业的人力资本压力，并且在就业岗位一定的情况下，提前退休还将带动本地区年轻劳动力就业率的上升和经济的发展，由此可见统筹层次的提升将在一定程度上激励提前退休行为的发生并加重养老保险的负担。

三、统筹层次提升中政策执行风险产生的深层原因

1.养老保险制度不完善是政策执行风险产生的重要原因

（1）中央政府与地方政府间养老保障责任划分不清是引起地方政府政策执行风险的首要原因。中央与地方政府在养老保险中的责任主要指两者的财政支出责任。为应对人口老龄化高峰到来时将要出现的养老金支付危机，1997年我国养老保险筹资模式由原来的现收现付制转变为社会统筹与个人账户相结合的部分基金积累制，但在养老保险制度转轨过程中不可避免地产生了转制成本问题，即新制度所要承担的“老人”和“中人”在旧制度下积累的养老金权益，但对于制度所产生的转轨成本的偿还问题政府并未做出明确表态，只是寄期望于通过社会统筹与个人账户相结合的新制度供款来逐步化解制度变迁的成本，进而回避了巨大转轨成本责任在中央政府和地方政府之间的分摊，导致在后来的养老保险制度中一直存在中央与地方政府间责任划分不清的问题，造成了地方政府对中央财政的依赖，为统筹层次提升中地方政府养老保险成本外化提供了可能。

（2）中央政府对地方政府拥有的养老保险实施细则制定权缺乏有效监督。养老保险制度的实际运行过程是由中央政府与地方政府共同主导的，中央政府负责全国养老保险制度框架和政策的统一制定，地方政府则在此基础上根据本地实际情况研究制订具体的实施方案。养老保险制度中中央政府赋予地方政府的实施细则制定权使地方政府在费率确定、资金筹集、管理运营和养老金发放等方面拥有较大的自主权，对此国家虽然规定各地根据本地实际情况提出的具体实施意见和办法需报相关部门审批后实施，但实际运行中却缺乏实质有效的监督机制，这为地方政府利用实施细则制定权维护地方利益创造了空间，致使地方政府在缺乏有效监督机制的情况下，会在追求地方利益最大化的驱动下，制定有利于自己的实施细则，使养老保险在自主的空间内服从地方政府招商引资和发展经济的需要，这不但会损害职工的切身利益，还将导致养老保险基金的大量流失，损害中央政府的权威性和养老保险政策改革的统一性。

2.地方政府对经济利益的追求是政策执行风险产生的根本原因

（1）独立利益主体地位不断强化下的地方政府具有明显的利益取向。分税制改革极大地调动了地方政府参与经济建设和社会发展的积极性，为地方政府发展本地经济和维护社会稳定提供了动力，促进了中国经济的持续增长，同时分税制下地方政府相对独立的利益主体地位得到确认和强化，在财政支出上有了更大的自主权，这在一定程度上增强了对地方政府的财政激励，其行为虽不以盈利为根本目的，但却具有了明显的利益取向，表现出理性经济人的特征。这一特征使既要对中央政府负责同时也要对本地区利益负责的地方政府在既定的约束条件下，为获得更多的自身利益总会选择能实现地方利益最大化的行动方案来满足自身对利益的追求，进而在养老保险统筹层次提升的过程中影响甚至左右统筹层次提升的进程与效果，不断削弱中央政府相关政策在地方实施的有效性，导致地方政府养老保险管理目标与中央政府预期管理目标发生一定程度的偏离。

（2）财权与事权不匹配下的地方政府面临财政资金不足的困境。合理划分政府间的财权与事权有利于经济运行效率的提高和养老保险制度的顺利实施，而我国的分税制改革虽然明确了中央政府与地方政府之间的财权，但对两者之间事权的划分却只做了原则上和粗线条的界定，明细程度显然不够，难以达到规范清晰的事权划分要求，这使我国呈现出财政收入向中央政府集中，财政支出向地方政府集中的趋势。地方政府财政收入占全国财政收入的比重由1989年的69.1%滑落到2013年的53.41%，而地方政府财政支出占全国财政支出的比重由1989年的68.5%提升到2013年的85.4%，承担大量事权的地方政府由于财权事权的不匹配而面临着财政资金严重不足的问题。②这使作为养老保险主要承担者的地方政府总是想方设法通过各种手段来获得中央政府更多的养老保险财政补贴以减轻自身的财政负担，同时中央政府的养老保险财政补贴也将进一步弱化地方政府作为养老责任主体通过增强养老保险费征缴力度、扩大养老保险覆盖面和严格养老金给付等增收节支的手段来缩小基金缺口的责任意识，加大了统筹层次提升中养老保险制度的运行风险。

3.现行的政治激励机制不利于地方政府养老保险责任的强化

地方利益的存在是地方经济发展的基础，但除了追求地方利益的最大化，地方政府官员也关心其在官场中政治升迁的机遇，而这种激励在现实中可能显得更为重要。目前的政治管理体制下，上级政府掌握着人事管理权并将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，这种以经济增长为基础的官员晋升激励机制有效地鼓励了地方政府对于任期内实现地方经济增长的偏好，也衍生出地方政府对养老保险制度建设的价值取向。尽管地方政府同时肩负辖区内经济、政治、社会发展等多重任务，但为了追求任期内的“政绩最大化”，往往会选择通过降低企业养老保险缴费率、放松对企业欠缴行为的管制、放缓养老保险扩面进程等牺牲职工养老保障权益的策略，吸引更多的资本要素流入，以实现经济增长的目标，使养老保险让位或服务于经济增长目标的价值取向，从而对地方政府政策执行的有效性产生不利影响。

四、统筹层次提升中控制政策执行风险的路径选择

1.完善体制建设是降低政策执行风险的首要前提

（1）在明确地方政府养老责任的基础上构建政策执行评价机制，并对地方政府政策执行情况进行长期跟踪与评估。养老保险全国统筹目标的实现需要中央政府与地方政府的共同承担和分级实施才能得以有效实现，为了减少政策执行风险，保障地方政府能够进行积极的配合和有效的协作，基础养老金统筹层次提升中要首先细化方案设计并明确地方政府应承担的责任以控制其政策执行的弹性空间，降低养老成本外化的可能性。同时养老保险全国统筹政策实施中为了保证并提升地方政府的政策执行力，需构建政策执行评估机制，专门针对地方政府在参保缴费、待遇支付和基金管理等方面的政策执行情况，建立包含收入类、支出类和综合发展类的数量指标、质量指标和评估指标体系，通过定性与定量分析定期对地方政府的政策执行及执行效果进行跟踪与评估，及时发现并纠正统筹层次提高中地方政府在政策执行中所出现的不当行为，通过对政策执行情况的监督实现规范运行的目标。同时根据跟踪机制与评估机制所反馈出的问题对统筹层次提高的相关政策或制度设计本身进行不断调整与完善以保证政策的有效性。

（2）建立起自上而下的垂直管理体制，减少地方政府对养老保险的行政干预。目前我国的养老保险基金监管采取以行政监管为主，审计监管和社会监管为辅的监管模式，由于各级社会保障部门及养老保险经办机构仍然隶属于地方管理，地方政府的利益必然成为各级养老保险相关机构的首选目标，养老保险的实际运行受地方政府的制约缺乏独立性。因此，统筹层次提高后为了减少地方政府出于地方利益考虑而对养老保险进行干预，应建立起自上而下的垂直管理体制，即各级社会保障部门实行垂直一条线管理，加强人力资源与社会保障部对各地养老保险事务的纵向集中统一管理，强调养老保险基金的征收及调配与拨付的统一性。

2.建立利益引导机制是降低政策执行风险的关键环节

（1）注重经济利益的引导作用，妥善处理地方政府养老金结余与缺口。经济利益是统筹层次提升中影响政策执行效果的关键变量，政策执行困境的化解需要从利益分配入手，因此妥善处理中央政府与地方政府之间的利益关系，可以减少政策执行的阻力。地方政府基础养老金的结余部分在某种程度上体现了地方政府的工作成果，可考虑将历史结余养老金留给地方政府进行管理，使用时报中央政府审批以保证养老金的合理使用，而对于统筹层次提高后形成的养老金结余同样要妥善处理，避免统筹层次提升初期就将所有结余资金全部用于调剂使用，可考虑在较长的时间内通过渐进的办法逐步调高资金调剂使用的力度，以减少来自于基金结余地方政府的阻力。而对于基础养老金存在缺口的地区，为避免地方政府对中央财政产生过度依赖，同样要明确地方政府的财政支出责任，区别对待由于地方政府政策执行不利和实际养老负担重等不同原因产生的养老金缺口，而不能简单地以收支缺口作为补贴的唯一标准。同时在正确划分各级政府责任与权力的基础上，还应建立起科学合理的奖惩机制，要针对地方政府不同的实际情况制定出明确、客观、可量化的财政补贴标准，对养老保险制度贡献较多的地方政府要给予奖励，而对于不积极开展相关工作、责任懈怠的地方政府同样要有惩罚的措施以配合养老保险统筹层次的提升。

（2）注重政治利益的引导作用，建立科学有效的政绩考核指标体系，调动地方政府参与的积极性。中国高度行政和财政分权体制之下的地方政府实际承担着养老保险政策管理和运行的主要责任并拥有很大的行动空间，在信息不对称的情况下，为控制风险的发生，确保地方政府能够认真负责地开展相关工作，完善地方政府考核指标体系并建立有效的激励机制至关重要。在养老保险统筹层次提升进程中，为了让中央政府的目标在地方政府的政策实施中得以有效实现，应建立科学有效的政绩考核指标体系，改变原有的主要以经济增长作为考核指标的状况，不断拓展考核内容，将包括养老保险覆盖面、养老保险费足额征缴率、清欠率、地方政府养老保险财政投入比重、提前退休率等能够反映地方政府养老保险政策执行情况的指标纳入到政府和政府官员政绩考核指标体系中，并且对其进行定期和不定期的考核评估，以此增强地方政府在养老金筹集与支付环节的责任主体意识，激励地方政府积极开展相关工作，推进养老保险层次提升的进程。

3.加强监管是降低政策执行风险的重要保障

（1）拓展监管思路，建立养老金收支趋势预测分析系统，加强对地方政府政策执行行为的监督与管理。目前，我国对养老保险监督采用传统的监管思路，重点对缴费单位和参保个人是否按时足额缴费、养老金是否存在挤占挪用问题、支付是否及时到位等进行监督与管理，而对地方政府是否配合中央政府的统筹层次提升目标，积极开展相关工作等政策执行情况的监督管理相对较少。为了加强对地方政府政策执行情况的监管，减少统筹层次提升中养老金在筹集与支付环节出现基金流失，应研究建立养老金筹集系统数据库和支付系统数据库，全面掌握各地统筹层次提高前及统筹层次提高后影响养老金收支平衡的相关数据资料，包括各地经济发展状况、历史结余及缺口、财政收入水平、人口年龄结构、养老保险覆盖面、参保企业和职工数量、职工工资收入水平、养老保险足额征缴率和养老保险清欠率等的相关数据信息，并以此数据为基础建立精算模型对各地历年的养老金收支情况进行趋势预测分析，为监测地方政府行为提供客观科学的参考依据，加强中央政府对地方政府养老金收支结余及缺口数据真实性的审计监督，及时发现并纠正地方政府在政策执行中出现的问题，确保统筹层次提高后地方政府在资金筹集与支付环节中政策执行的有效性。

（2）发挥社会力量的作用，加强对地方政府政策执行风险的监管。为了保障地方政府政策执行的有效性，除了强调政府的监督职能外，还应充分发挥职工个人、工会组织和新闻媒体等社会力量的监督作用，建立起完善的社会监督机制，加强对地方政府执行养老保险政策风险的监督管理。第一，职工个人作为养老保险的最终受益者在制度的实施中应该承担起一定的责任，国家应通过广泛的政策宣传提高职工对养老保险政策的认知水平，增强其参保的意愿，提高职工的维权意识，让职工了解到企业为自己缴纳养老保险费是自己的合法权益，当自身的合法权利受到侵害时能够运用法律手段予以维护。第二，工会作为维护企业职工合法权益的重要组织，应在督促企业缴纳养老保险费、维护职工参保权益等方面发挥积极的作用。第三，还应充分利用新闻媒体这一重要监督力量，通过新闻媒体的报道功能及时发现地方政府在政策执行中的偏差，从而督促养老保险政策能够得到顺利有效执行。

注释：

①田家官：《论我国养老保险逃费的危害、原因和治理》，《社会保障研究》2014年第1期.

②王志刚：《中国财政分权对地方政府财政支出的影响分析》，《首都经济贸易大学学报》2013年第4期.

参考文献：

[1]胡晓义.加快建立更加公平可持续的养老保险制度[J].求是,2014,(8):46-48.

[2]申曙光,魏珍.老龄化背景下的中国养老保险制度与体系:挑战与抉择[J].理论参考,2013,(11):7-11.

[3]吕学静.影响城镇基本养老保险可持续发展的政策因素分析[J].学习论坛,2007,(5):26-30.

[4]薛惠元,邓大松.我国养老保险制度改革的突出问题及对策[J].经济纵横,2015,（2):82-88.

[5]郑功成.从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路[J].中国人民大学学报,2015,(3):151-154.

[6]郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].甘肃社会科学,2009,(3):50-58.

[7]卢海元.关于建立中国特色社会保险基金投资运营制度的若干思考[J].探索,2013,(6):145-153.

[8]邓大松,刘昌平.论政府的养老基金监管职责[J].中国行政管理,2003,(10):47-51.

[9]王晓军,赵彤.中国社会养老保险的省区差距分析[J].人口研究,2006,(2):44-50.

[10]胡继晔.养老金监管的法经济学分析[J].政法论坛,2012,(4):62-71.

[11]李珍.养老社会保险的平衡问题分析［J］.中国软科学,1999,(12):19-23.

[12]林义,何沛.OECD国家公职人员差异化养老保险制度的经验[J].行政管理改革,2015,(5):29-33.

[13]封进.中国城镇职工社会保险制度的参与激励[J].经济研究.2013,(7):104-117.

[14]刘兴鹏,章钰,东晓.基于“善治”理念的我国基本养老保险覆盖面研究[J].社会保障研究,2014(2):15-23.

[15]封进,胡岩.中国城镇劳动力提前退休行为的研究[J].中国人口科学,2008(4):88-94.

[16]朱玉明.地方利益、政府利益与官员利益——对地方政府行为的经济分析[J].东岳论丛,2006(1):93-96.

[17]谭建立,马宁.中央与地方财权、事权关系对社会公平影响的实证研究[J].财贸经济,2010,(2):50-56.

（责任编辑方卿）

Research on the Risk of Policy Execution in Course of Raising the Pooling Level of Basic Pension

Zou Lili/Gu Aihua

Abstract:The realization of national pooling of basic pension needs not only perfect system design but also more effective implementation of policies.The risk of policy execution produced in course of raising the pooling level will not only increase the burden of the central government but also bring more risks and challenges to the pension.So it is very important to control the risk for preserving the effect of national pooling.On the basis of building the pension balance model we analyze the risk of policy execution and put forward some corresponding solutions such as perfecting the system construction,introducing the interest-driven and strengthening the regulation.

Keywords:Basic Pension；Pooling Level；Local Government；Policy Execution

作者简介：邹丽丽女（1979-）辽宁大学哲学与公共管理学院副教授经济学博士

收稿日期：2015-10-2

*基金项目：本文为国家社会科学基金青年项目（项目编号：14CRK004）、辽宁省社会科学规划基金项目（项目编号：L12CSH014）和辽宁省教育厅项目（项目编号：W2014020）的阶段性研究成果。

中图分类号：F842.67

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）01-096-（9）