基于“三权分置”的农村土地产权探析

李作周

（山东师范大学经济学院，济南　250358）

基于“三权分置”的农村土地产权探析

李作周

（山东师范大学经济学院，济南250358）

目前，我国国家政策已经认可并支持农地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这彰显了我国农地产权的逐渐完善和发展，可以弥补“两权分置”的不足，也为我国未来农地产权改革指明方向。从产权理论和制度变迁理论的角度看，“三权分置”的农地产权改革的本质是产权的界定与细化，是渐进式的诱致性制度变迁。农地产权改革仍面临诸多问题，如政策与法律规定存在冲突，产权界定较为模糊，产权缺乏维护与监管配套制度等。下一步，农地产权改革重点应放在着力完善相关法律法规，进一步界定和细化农地产权，建立健全农地产权相关配套制度等方面。

农地产权；“三权分置”；产权界定与细化；诱致性制度变迁

一、问题的提出

农村土地产权是农村土地制度中最基础、最重要的一个制度安排，它的“一举一动”与农民利益息息相关。农村土地产权改革不仅是影响农村发展的经济问题，也是影响农村安定和谐的政治问题。深化农村土地产权改革，对于盘活农村资产、解决“三农”问题、推动新型城镇化具有重要战略意义。

改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，农村土地所有权和承包经营权开始分离。“两权分置”作为一种制度变迁适应了当时生产力状况，极大调动了劳动积极性，促进了农村经济发展。但随着我国经济社会迅速发展，“两权分置”的缺陷和不足越来越多。因此，我国政府近年来也致力于推进农村土地产权制度的完善与改革。十八届三中全会《决定》指出，要在维持农村土地集体所有权、农民土地承包经营权不变的前提下，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。［1］2014年中央一号文进一步强调，要“在落实农村土地所有权的基础上，稳定承包权、放活经营权”。这实质上开启了农村土地产权“三权分置”的新时代，三权即所有权、承包权、经营权。

目前，学术界对农地“三权分置”已有大量解读与研究。相关研究主要如下：一是“三权分置”的效应。康涌泉（2014）指出，农地所有权、承包权、经营权“三权分置”丰富了农业生产主体多元化，为农业生产拓宽了融资渠道，加速了土地流转，将会使农业生产力得到很大释放。［2］二是“三权分置”的路径。潘俊（2015）认为，土地抵押、入股、信托等是实现承包权和经营权分离的最佳路径。［3］叶兴庆（2014）则认为，发挥好“三权分置”的积极效应关键在于合理界定农地所有权、承包权、经营权的权能范围。［4］三是“三权分置”实施困境。申慧文（2015）从法学的角度指出，农地“三权分置”与我国相关法律存在明显的逻辑悖论，缺乏法律保障势必会困扰“三权分置”实施。［5］资金议（2014）认为，现阶段我国农村土地产权面临土地所有权性质模糊、所有权主体“虚位”、土地权能残缺以及土地预期不稳等问题。［6］

农地“三权分置”研究已取得大量成果，但仍存在一些不足。其一，缺乏产权理论和制度变迁理论相结合的研究。其二，对以“三权分置”为核心的产权改革所面临的现实问题缺乏深入分析。针对于此，本文以产权理论和制度变迁理论为基础，探析“三权分置”的本质及产权改革面临的现实问题，并提出对策建议。

二、“三权分置”由来与本质

（一）从“两权分置”到“三权分置”的演变过程

1978年，安微省凤阳县小岗村率先实行包产到户，并取得显著成效，此举逐渐得到政府支持和推广。到1983年底，实行家庭联产承包责任制的农户已占到全国农户总数的97%。［7］这表明，我国当时已经确立了农村土地所有权和承包经营权“两权分置”的家庭联产承包责任制。在“两权分置”这种制度安排下，农村土地所有权归集体所有，承包经营权则属于农户。但是两者权能大小不一，集体所有权占主导地位，农地的生产经营计划权、收益分配权等权利都依附在集体所有权之下。农户获得的承包经营权相对于强大的集体所有权是比较有限的。即便如此，家庭联产承包责任制下的“两权分置”在当时也成效显著，极大调动了广大农民的劳动积极性，进而促进了农村经济发展。但是随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，农民工外出务工、进城安家等现象越来越多。根据2013年全国农民工监测调查报告，2008—2013年农民工总量和外出务工人数持续增加，到2013年时我国农民工总量约为2.69亿人，其中外出农民工约占62%，而在外出农民工中约有21%的农民工为举家外出。［8］农村人口大量流动和进城，事实上已经造成较大规模土地流转，土地承包权和经营权大量分离已是既成事实。如果不规范土地流转，如果不规范土地承包权和经营权，会制约农村经济发展。为解决这个难题，国家逐渐确立了“还权于民”、“赋能于民”的改革思路。从1984年到2013年之间，国家有意识地对集体所有权进行权能压缩，丰富承包经营权的权能。直到2014年，中央一号文明确做出了关于承包权和经营权相分离、“三权分置”的重大决策。这可以弥补“两权分置”的不足，促进我国农地产权的逐渐完善，并为未来农地产权改革指明了方向。

（二）“三权分置”的本质

1.产权理论视角：产权权能的界定与细化

产权简称财产权利，其定义尚无一定之规。主要有四种观点：其一，产权即所有权。这种观点把产权等同于所有权，认为所有权包括分配权、使用权、占有权等相关权利。这一说法太过狭义，混淆了产权和所有权的关系。其二，产权为国家强制法权。持该观点的代表人物是阿尔钦，他认为：产权是形成人们对资产的权威的制度方式，是一系列旨在保障人们资产的排他性权威的制度规则。［9］这种观点不仅把产权视为一种权利，更强调产权是一种制度规则。这其实本末倒置了产权和制度规则的重要性，产权最主要是一种权利，而产权的制度规则性是说明它是维护权利实施的制度保障。其三，产权是人与人之间的社会关系。这种观点认为产权虽然是基于物质而发生的，但产权不是人对物的关系，而是人与人之间复杂的社会关系。若按照这种观点，产权则缺少固定性、稳定性。因为人与人之间是一种复杂的、无时无刻不在变化的关系。其四，产权是一种可分割、细化的权利束。这种观点从产权的功能视角来解释产权，代表性人物为德姆塞茨、巴泽尔。德姆塞茨指出，产权是一种多方面权利集合的权利束，包括个人或他人受益或受损的权利。［9］随后，巴泽尔对德姆塞茨的观点做了补充，认为产权作为一个大的产权束，可以通过产权权能界定，被细化成众多小权利束。这种观点从产权的功能出发定义产权，言简意赅，通俗易懂，得到绝大多数学者认同。鉴于此，本文基于第四种观点剖析“三权分置”。

按照德姆塞茨、巴泽尔的观点，农地产权可以归纳为含有土地所有权、使用权、承包经营权、抵押权及其他多项权利的大权利束，每一项权利都可以通过界定被分割、细化。当前，我国土地产权“三权分置”的状态正是农地产权束分割、细化的表现。在改革开放初期，承包权与经营权融为一体无可厚非，因为当时农村的经济活动相对来说还是比较简单的。但随着社会主义市场经济发展，尤其是新世纪以来，大量民工进城务工，大量村民进城定居，土地流转、转让十分活跃。“两权分置”的农地产权制度已不能顺应时代要求，已由最初的降低交易费用变为增加交易费用，降低了经济运行效率。因此，农地产权改革成为当务之急。在这种情况下，承包权与经营权分离已是必然。其分离的本质正是土地产权权能的重新界定与细化。但“三权分置”不是终点，未来随着经济、社会发展，可能还会有“四权分离”、“五权分离”，但万变不离其宗，其本质仍是产权权能的界定与细化。

2.制度变迁视角：渐进式的诱致性制度变迁与安排

制度一般指人与人之间形成的大家相互遵循的行为规则。制度不是一成不变的。林毅夫认为，制度选择集合的改变、技术的改变、要素和产品相对价格的长期变动、其他制度安排的变迁会引发制度不均衡，［10］而制度不均衡则会逐渐在修复中导发制度变迁。林毅夫将制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁比较好理解，主要是由国家政府主导的变迁，通过政策或法律强制推行。诱致性制度变迁是指人们在追求由制度不均衡引致的获利机会时所引起的自发性制度变迁。例如，农户有外出务工需要时，即不想放弃承包经营权，又想通过转让经营获取一定补偿，所以在实践中就引发承包权和经营权分离。随着时间推移，在一些省份和地区，这种承包权与经营权分置的实践成了普遍现象。国家需对此做出回应。因此，2014年中央一号文做出了有关“三权分置”的决定，在集体所有权不变的情况下，将承包经营权分为承包权和经营权。旧有的承包经营权均衡被打破，新的制度均衡逐渐建立。其演变过程正是以渐进式为特点的诱致性制度变迁。

三、农地产权改革面临的现实问题

所有权、承包权、经营权“三权分置”是我国农地产权改革的又一次巨大突破，这可以进一步提升土地利用效率，有利于促进农业由个体经营向规模化、公司化经营转变。2014年一号文出台“三权分置”后，国家又进一步对农村土地流转、农地产权交易做了部署。不难看出，我国农地产权改革确实取得了很大进展，但此项改革任重道远，还有许多难题需要解决。

（一）农地产权改革遭遇法律制约

政策与法律制度相冲突是目前制约农地产权改革能否达到预期效果的主要因素。目前，我国在政策上已充分肯定农地所有权、承包权、经营权“三权分置”，支持经营权流转、担保、抵押融资，而农地承包权不得交易买卖。但我国现行《承包法》、《物权法》等法律法规仍以土地承包经营权为描述主体，没有对承包权和经营权加以区分。另外，我国《担保法》明确规定“土地所有权以及耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押”。政策和法律相悖，使得政策得不到法律的强制保障，必然会稀释政策的有效性，使人们的行为“畏手畏脚”，从而不利于“三权分置”的有效实施。

（二）产权界定存在一定模糊性

其一，农地所有权归集体支配所有，但集体这个概念较为抽象，很难在实践中确定集体成员的资格和范围。况且从法理上讲，农民集体只是一个没有法律人格的集合。另外，所有权在占有、处分方面的权能范畴也不够具体，容易引发强制收回、调整农地承包权的极端情况，从而使农民利益容易受损。其二，从1978年到2013年，集体所有权和承包经营权长期“两权分置”，但两者权能大小不一，总的趋势是集体所有权收缩，使土地的使用、占有、收益、处置等权能向承包经营权靠拢。2014年以后，承包经营权分为承包权和经营权两个权利束，但他们相应包含的权能边界仍不够明确，两者权能存在一定范围的重叠，缺乏较为清晰的界定。

（三）产权缺乏维护与监管配套制度

随着“三权分置”的出台，国家朝着“还权于农民”迈出重要一步，但其效果取决于产权维护与监管配套制度的完善度。但目前我国还未建立起完善的产权维护与监管配套制度，缺乏公共咨询服务、社会保障制度和农村金融风险管控机制，维权问题时有发生。以经营权抵押为例，目前，土地经营权的流转是一个不完全竞争市场。虽然交易需求在不断增加，但针对产权流转的第三方服务机构较少，政策监管也存在空白，产权交易面临缺少平等性、流动性等诸多问题。这些问题若不及时解决，势必会增加改革的风险

四、下一步农地产权改革的重点

（一）着力完善相关法律法规

土地所有权、承包权、经营权“三权分置”已在国家政策上得到允准，但仍缺乏相关法律支持，政策与法律尚存冲突之处。“三权分置”作为一场诱致性制度变迁，如若得不到法律的“保驾护航”，就有可能会偏离国家政策目标，增加土地产权改革的成本。因此，当务之急要着力完善相关法律法规，对农村土地产权予以调整和规范。应加快修改《物权法》《承包法》《担保法》中相关内容，进一步明确集体所有权、承包权、经营权的权益内涵、外延及其相互关系。

（二）进一步界定和细化农地产权

一方面，土地产权是一个含有所有权、承包权、经营权等诸多权利束的大权利束，随着社会的进步发展，每一项权利束都可能因宏观环境和微观环境的变化衍生出其他权能。另一方面，随着社会的不断发展，土地越来越表现出“稀缺性”，而人类的经济关系越来越复杂化，对于产权界定有了更高的要求。因此，我国农地产权改革关键在于产权界定与细化。目前，我国农地产权虽然有了一定程度的权能细化，但产权改革不能止步，需要对各项权利束进一步界定与细化，产权越明晰，越有利于降低交易成本，越有利于保障农民利益。此外，现阶段农地产权一定程度实现了“还权于民”的目标，改革重心还必须由“还权于民”向“赋能于民”过渡，但前提条件是在坚持以公有制为主体的所有制结构下，将农地产权合理明确地“赋能于民”，让农民真正尝到改革的甜头，进而拥护改革。

（三）建立健全农地产权相关配套制度

目前，我国农民素质普遍偏低，对于农地产权缺乏足够认识。因此，国家仅仅“还权于民”还是不够的，重点还应做到“维权于民”。首先，产权改革具有牵一发而动全身性，所以政府应当加快改革与农地产权联系紧密的农村金融服务制度、户籍管理制度、社会保障制度、耕地管理制度、产权交易与协调制度、行政监管制度等，使各个制度之间相互协调。其次，政府应加强对国外成熟的农地产权制度的学习与研究，并在结合我国农村实际的前提下为我所用。再者，应加大对农地产权知识普及力度，宣传诚信交易等传统美德，并提高农民维权意识。

［1］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-13.

［2］康涌泉.三权分离新型农地制度对农业生产力的释放作用分析［J］.河南社会科学，2014（10）：89-91.

［3］潘俊.农村土地承包权和经营权分离的实现路径［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2015（04）：98-145.

［4］叶兴庆.从“两权分离”到“三权分离”——我国农地产权制度的过去与未来［J］.中国党政干部论坛，2014（06）：7-12.

［5］申惠文.农地三权分离改革的法学反思与批判［J］.河北法学，2015（04）：2-11.

［6］资金议.农地土地产权制度面临的困境及改革思路［J］.湖南行政学院学报，2014（05）：88-93.

［7］康雄华.农村土地产权制度与有序流转研究［M］.北京：中国农业出版社，2007：52.

［8］国家统计局.2013年全国农民工监测调查报告.2014-5-12.

［9］何维达，杨仕辉.现代西方产权理论［M］.北京：中国财政经济出版社，1998：52-54.

［10］阿尔钦.财产权利与制度变迁［J］.//林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁.上海：上海人民出版社，1994：383-388.

编辑：李学迎

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A

2095-7238（2016）05-0084-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.015

2016-06-12

本文为国家社科基金青年项目“可持续发展背景下我国农业补贴社会绩效追踪研究”（11CJY061）阶段性成果。