经济发达镇扩权改革推动镇域发展研究——以山东省莱州市沙河镇为例

王占益

（中共烟台市委党校，山东　烟台　264003）

经济发达镇扩权改革推动镇域发展研究——以山东省莱州市沙河镇为例

王占益

（中共烟台市委党校，山东烟台264003）

简政放权是激发经济发达镇跨越发展的核心动力，管理创新是推进基层政府提速增效的内生活力。莱州市沙河镇作为山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇，以改革创新为动力，抓住关键，突破重点，不断创新管理体制，实现了行政管理体制改革试点和新型城镇化建设试点的同步推进，有效地推动了镇域经济社会健康持续发展。

经济发达镇；简政放权；改革；经验

简政放权是激发经济发达镇跨越发展的核心动力，管理创新是推进基层政府提速增效的内生活力。莱州市沙河镇以山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇为契机，以改革创新为动力，抓住关键，突破重点，不断创新管理体制，实现了行政管理体制改革试点和新型城镇化建设试点的同步推进，促进了镇域经济社会健康持续发展，为乡镇行政管理体制改革的推进积累了有益的经验。

一、沙河镇扩权改革的进展与创新

莱州市沙河镇位于烟、青、潍三市交界处，面积140平方公里，辖116个行政村，常住人口10.6万人，其中驻地人口5万人。2010年，沙河镇被山东省列入首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇。

（一）沙河镇扩权改革的进展

1.围绕扩权强镇，稳妥推进管理权限下放。2012年9月8日，中共莱州市委、莱州市人民政府印发了《莱州市沙河镇行政管理体制改革试点实施意见》（莱委〔2012〕24号），明确将列入放权目录的56项权限全部下放给沙河镇。莱州市市直部门通过采取委托、授权和设置派驻机构等方式，向沙河镇下放了56项管理权限。其中办理委托手续9项，签订授权书36项，设置派出机构承接11项。

为确保权限下放后良性运转，沙河镇采取专业技能培训、派人上挂学习、执法资格考取等形式，市直部门采取业务技能轮训、下派指导、业务骨干到该镇交流任职、重点业务把关审核等形式，经过各方近一年多的磨合期，实现了下放承接权限的良好对接和全部承接，目前所下放的56项权限和公共服务事项全部进入便民服务中心办理。到2013年底，56项下放管理权限已全部承接到位。截至2015年，已累计办理承接权限事项66700余件。

2.落实体制改革任务，优化完善镇级管理体制。按照改革实施方案批复的机构和编制，围绕“精简、统一、效能”的目标，沙河镇设置了党政工作机构6个，强化规划发展、社会管理职能；事业机构设置6个，强化公共服务职能。结合职能转变和权限承接的实际需求，在编制总量控制内对沙河镇行政事业编制予以重点倾斜，并随发展需要予以相应调剂。镇级领导班子职数配备、各事业机构规格，均按照中共山东省委和烟台市委有关文件精神核定。目前，沙河镇所有机构均已调整到位，且规范运转，初步构建起适应经济社会发展需要的镇级管理体制和运行机制。

3.理顺县镇条块关系，助推镇域经济社会发展。目前，沙河镇辖区实现的县级及县级以下税收收入全部留在镇级，税收分成比例为100%。在严格兑现上级给予沙河镇各项扶持政策的基础上，莱州市每年按照不低于省、烟台奖补资金的标准进行配套，沙河镇辖区实现的城建税继续全额返还，基础设施配套费、社会抚养费由沙河镇直接收取。辖区内产生的土地出让金净收益（按国家规定计提相关基金除外），全部予以返还。

对县级派驻镇级的机构，实行镇级党委、政府统一领导。在考核上，实行以镇为主、条块结合的办法；在人事任免上，派驻机构主要负责人的任免，须征得镇级党委的同意；在组织关系上，各站所党员干部的组织关系全部由原来的上级主管部门下放到乡镇党委；在日常工作上，实行联席会议制度和“双报告、双沟通”制度。通过这一系列制度的实施，有效促进县级派驻机构与镇级政府之间的协调配合。

（二）沙河镇扩权改革的创新

2014年以来，莱州市紧扣“简政放权、放管结合、强化服务”核心，结合沙河镇扩权改革试点的实际，积极探索推进沙河镇的扩权工作，在完善扩权改革中进行创新，推动扩权改革的进一步深化。

1.建立权责清单制度。一是编制权力清单和责任清单。2015年10月，在莱州编办的指导帮助下，沙河镇编制完成了镇级权力清单与责任清单，并通过莱州市政府门户网站、莱州市政府清单网站向社会公开。权力清单共包含镇级行政权力事项85项，责任清单共包含主要职责及具体责任事项49项；建立事中事后监管制度20项；明确公共服务事项15项，并完善了责任追究机制。二是梳理权责清单。为实现镇级各相关部门和窗口单位能够按照“权力清单”行使权力、违规依据“责任清单”追责，在坚持“便民利民、全面公开”的原则前提下，莱州市于2015年制定出台了《沙河镇建立权力清单和责任清单制度实施方案》，明确沙河镇政府的行政权力运行流程和事中事后监管制度。目前，已初步梳理行政权力事项120项，主要职责15项，具体责任事项72项。

2.建立综合执法机制。一是健立执法机制。整合镇级政府所承担行政执法任务与工作，在镇级建立综合执法联席会议制度，由设立的联席会议执行机构负责组织、协调和落实推进镇级的相关执法工作，且与市直部门派驻镇级的所有执法机构建立常态化配合联动机制。二是实施联合执法。凡涉及沙河镇域内的日常执法事项，如，城镇管理、环境保护等，均以联合执法的形式开展。涉及重大的行政执法事项，如，市场监管、环境监管、公共安全监管等领域执法，由镇级综合执法办公室协调相关市直部门参与现场执法工作，形成政府行政执法的合力。自2015年上半年联席会议制度建立以来，共召开联席会议14次，开展联合执法行动9次。

3.建立公共服务平台。一是实行行政审批“大集中”。沙河镇按照“人进中心、事进中心、权进中心”原则，将市直部门下放的34项行政审批权限，全部纳入在沙河镇中心区域所设立的政务村务服务中心，整合了行使服务、管理、监督等职能。二是实行公共服务事项“大集中”。沙河镇将涉农的部门如农业、民政、计生、信访、司法、建设、土地等纳入政务村务服务中心。并且通过建立一系列的工作制度、服务规范和日常考核制度，来提升窗口服务效能。

二、沙河镇扩权改革的绩效与经验

自2010年列入山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，沙河镇充分利用改革试点所给予的财税、土地、人才等方面的扶持政策，积极探索推进依法确权、规范用权、为民服务的有效途径，权力运行效能不断提升，社会管理和公共服务能力不断提高。

（一）沙河镇扩权改革的绩效

1.镇域经济明显提速。地方财政收入由2010年的7232万元，增长到2014年的5.86亿元；规模以上固定资产投资由14.4亿元增长到31.5亿元；实际利用外资由230万美元增长到1200万美元；农民人均纯收入由9906元提高到2014年的18960元。

2.城镇功能日益完善。小城镇综合服务能力不断提高，城镇的吸引力及经济辐射力日益增强。到2015年底，沙河镇已累计投入6.3亿元，完成了“村村通”工程，新修镇村道路120公里，铺设天然气管道17公里，新增灌溉面积1.4万亩，自来水入村率100%。沙河镇周边的乡镇如土山、夏邱等镇的农村人口正逐步向其聚集，外来流动人口很多也开始在此定居，以沙河镇为中心的的经济文化功能圈正在逐步形成，县域次中心框架渐显雏形。

3.公共服务明显提升。坚持“人的城镇化”发展思路，推动基础设施、公共资源和公共服务水平向小城市看齐。投资3000万元，建成6600平米的莱州市第二人民医院急诊楼和病房楼，达到一级甲等医院标准；投资600万元建立养老服务中心和中心幼儿园；投资400万元，实施“健康在你身边”医疗惠民项目，为全镇65周岁以上老人免费进村查体；投资320万元，建成全镇社会治安综合治理信息管理平台；投资110万元，建成驻地交通信息指挥系统；建成工业污水和生活污水处理厂，日处理工业污水2.1万方、生活污水1800方。建立建筑面积1300平米的镇便民服务中心，所有行政许可和审批事项都在大厅内办理，实行“一站式服务”。

4.社会管理规范有序。一是推进了依法行政。严格依法依规履职行政，近三年未发生一起行政复议案件。建立健全政务公开制度，通过镇政府公开栏、便民服务中心电子屏、政府网站、发放明白纸等多种方式落实政务公开制度。二是建立了农村利益协调和纠纷调处机制。建立镇信访综治维稳平台，设置综治维稳信访办公室、群众接待室、矛盾纠纷调处室等，及时解决群众合理诉求。三是建立了完善应急反应工作机制，成立镇应急管理办公室，提高紧急突发事件应急处置能力和水平。四是建立了社区管理服务平台，提升社区工作效率，不断满足各种新需求，方便居民生产生活。深入推行社区网格化管理，结合社区分布特点，将全镇划分为26个单元网格，整合有效资源、强化社区职能、提升服务水平。

（二）沙河镇扩权改革的经验

1.以“扩权强镇”为核心，稳妥推进“三权下放”。

一是以提升公共服务能力为目标，扩大事权。围绕山东省所确立的经济发达镇行政管理体制改革试点镇的目标，“建立和完善与城乡一体化发展相适应的高效管理体制和运行机制，促进镇域经济社会又好又快发展”，在国家法律和政策框架内，莱州市按照“权责一致、依法行政、分类指导、积极稳妥”的原则，由涉及镇级工作的市直相关部门通过委托、授权和设置派驻机构等方式，下放56项经济社会管理权限，以强化沙河镇的社会管理和公共服务，进一步提升镇级公共服务能力。

二是以增强发展保障能力为手段，扩大财权。按照事权与财力相匹配的原则，合理调整完善莱州市与沙河镇两级财政管理体制，扩大镇级政府的理财自主权，加大转移支付力度。如，对沙河镇地方财政收入超出年计划部分全额予以返还，比上年新增部分按50%给予奖补。通过建立镇级财政税收超收激励机制和财政扶持政策，沙河镇获得上级各项扶持资金总计1多亿元，返还资金6000万元，这为沙河镇的基础设施建设、环境保护、城镇管理提供了充足的财力支持。

三是以激发干事创业活力为动力，扩大人权。围绕提高镇级党委、政府抓人促事的能力，进一步扩大沙河镇级党委政府的干部管理权限，加大人权方面的建议权以及对上级派驻单位的管辖权。针对实际工作中人员不足的问题，通过采用劳务派遣的方式进行招聘，2014年，沙河镇共招聘15名安全协管人员来加强安全生产监督管理工作。通过以上方式，有效地提高了镇级党委、政府的话语权和用人自主权，激发了干事创业的活力。

2.以“管理创新”为动力，探索完善“三项机制”。

一是创新内部管理机制。沙河镇通过综合设置六大办公室配备相关工作人员，以及采取与助理员、科员制度相结合的方式，创新内部管理机制，建立镇级机关干部“待遇能升能降、职位能上能下”的竞争机制，通过干部人事制度改革，让能力强、业绩实的干部“上”，让不想事、不干事的干部“下”，实现人才合理流动和科学使用。

二是创新派驻机构管理机制。为加强对县级派驻镇级机构的监督和管理，对派驻镇级的机构进行创新管理，通过采用业务主管部门与沙河镇党委政府之间的协调配合机制，对县级派驻镇站所工作人员录用（聘用）、站所长任免、职务晋升、职称评聘、工资福利、业务经费、考勤考核、日常管理等进行管理，从而有效地解决了派驻镇级机构在管理工作中存在的办事推诿扯皮、工作效率低下、管人与管事脱节等问题，极大地提高了派驻机构服务的效率和质量。

三是完善责任目标考核机制。坚持考核导向，促进政府职能进一步转变，在确定共性指标考核的基础上，莱州市对沙河镇实行了差异化目标考核新机制。由有关主管部门、沙河镇政府提出建设规划和目标任务，经市政府确定后纳入考核。重点在项目化管理考核中，加大了对沙河镇装备制造、物流等优势产业考核权重；在城镇化建设中，加大对沙河镇的考核权重；在起步区建设发展考核中，将沙河镇列入莱州市滨海开发南起步区两个乡镇之一，在起步区考核指标中明确了对沙河镇特色产业的考核权重，鼓励引导沙河镇充分发挥资源优势，加快镇域特色产业的发展。

三、沙河镇扩权改革的启示与建议

（一）沙河镇扩权改革的启示

1．简政扩权是推进乡镇经济发展的核心动力。目前，乡镇政府作为基层一级政府，普遍存在着一对矛盾：一方面承担着提供公共管理与经济发展的职能；另一方面缺乏拥有相应的经济社会管理权限。这一矛盾严重制约了乡镇政府公共管理与经济发展职能的履行与水平的提升。在作为山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇之前，沙河镇同样存在这样的问题。作为改革试点镇之后，根据沙河镇的镇情和承接能力，上级政府依法逐步下放了一系列公共管理和经济发展的权限，权限的下放，有效激发其经济社会发展活力。

在乡镇改革发展进程中，要借鉴发达镇扩权改革的成功经验，在综合考虑乡镇工作需要和承接能力的前提下，在国家法律和政策框架内，可以把部分县级管理权限更多地赋予乡镇政府，使其拥有更多的公共管理和社会经济发展的权限。

2.管理创新是推动乡镇政府提速增效的内生活力。乡镇工作的特殊性在于“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府直接面向广大农民群众，责任重大，任务艰巨，迫切需要通过完善机构设置与编制配备来满足基层广大群众、企业发展的新需求和新期待。作为改革试点镇，沙河镇以强化公共服务和社会管理职能为目的，有效整合相关部门和人力资源，科学设置乡镇党政事业机构；同时，莱州市政府又从优化工作人员的年龄结构和提高学历层次的角度，加大了对沙河镇人事编制的支持力度，从而有效地提高了该镇的工作效率。

在乡镇改革发展过程中，要按照中央提出的“建立机构综合设置、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构”的总体要求，根据实际工作需要，以增强乡镇公共管理和社会服务能力为目的，科学设置乡镇政府的机构编制；同时，要将有限的人员编制更多地向乡镇政府倾斜，有效整合乡镇的人力资源、有限的工作力量，逐步解决乡镇政府所面临的工作任务日趋繁重而工作人员紧缺的矛盾。

3.增强财力是促进乡镇自主发展的有力保障。充足的财力，是乡镇一级政府能够有效地提供公共管理和服务，改善民生的根本保障。改革试点前，沙河镇尽管财力相对充足，但是仍然难以满足群众日益增长的公共服务需求。作为改革试点镇，通过各级政府对其所实行的一系列财税扶持优惠政策，沙河镇共新增扶持资金累计为1.06亿元，为该镇经济发展、社会和谐、民生改善提供了财力支持。

在乡镇改革发展过程中，要按照事权与财力相匹配的原则，科学调整完善县镇两级财政管理体制，合理划分县（市）与镇的财力分配比例，适时、适度扩大乡镇政府的财政自主权，完善乡镇财力保障机制。

（二）进一步推进经济发达镇扩权改革的建议

进一步推进经济发达镇扩权改革，需要上下联动，多措并举，扎实推进，才能确保改革取得实效，才能为镇级经济社会持续发展提供体制保障。

1.突出“提速增效”，进一步扩大镇级管理权限。巩固已有管理权限下放所取得的成果，进一步拓宽管理权限下放范围，赋予经济发达镇更多的经济社会管理权限。推进已下放管理权限的承接，实施动态管理，确保权限良性运转。拓宽权限下放范围，适应乡镇社会管理和公共服务需求，积极探索在新一轮简政放权大背景下实施权限下放工作。建立行政权力清单和责任清单，面向社会公开，接受群众监督，更好地服务基层群众。整合基层信息网络资源，建设集行政管理、社会事务、便民服务为一体的城乡社区信息服务网络。

2.突出“综合效能”，进一步优化镇级管理体制。整合设置行政事业机构，加强派驻机构管理，同时将有限的编制资源向镇级倾斜，不断优化乡镇人员年龄结构和知识结构。要结合经济发达镇工作实际，建立人才帮带培养制度，从市直机关选派业务骨干到经济发达镇挂职锻炼，充实镇级党政领导班子及中层干部力量。要积极探索在保持人员身份不变的基础上，对行政、事业人员统一安排、调配，赋予经济发达镇更大的人事自主权，拓展人才选拔使用渠道，探索使用雇员制或者向社会购买服务的方式解决急需人才需求。要建立镇级执法联动平台，完善指挥统一、运转协调的综合执法机制，充分利用好联席会议制度。

3.突出“事财匹配”，进一步创新镇级财税体制。要进一步理顺县镇两级财政分配关系，由市级财政形成制度安排，建立重点保障长效机制，给经济发达镇以“定心丸”。要继续加大财政自主权，落实财税分成政策，解决经济发达镇在经济发展、改善民生等方面存在的资金不足的问题。要积极引入社会资本，建立融资平台，为镇级经济持续发展形成多元化融资格局。

4.突出“重点倾斜”，进一步完善扶持配套政策。继续完善用地、项目、金融等扶持政策，助力推动经济发达镇实现可持续发展。要加大对经济发达镇建设用地的支持力度，新上的符合产业政策的重点项目，实行单独上报，单独审批，优先核定用地指标。如，可以探索通过土地整理复垦开发、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、以及土地置换等方式方法，盘活土地资源，以满足其建设用地的需求，从而为经济发达镇的持续发展提供动力。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［R］，人民出版社，2013.11.

［2］山东莱州：突出机制创新优化经济发达镇管理体制［N］，人民网，2013-07-30.

［3］莱州沙河镇晒出责任权力清单［N］，大众日报，2015-11-17.

［4］陈修锐，张永宁.沙河镇行政管理体制改革的成效与启示［J］.机构与行政，2014（02）.

编辑：高学栋

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A

2095-7238（2016）05-0079-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.014

2016-03-28

本文为2015年山东行政学院合作课题（SHZKT202506）阶段性成果。

王占益（1964-），男，中共烟台市委党校教授。