选民自主性视域下村级选举制度研究

娄兆锋

（中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院，济南　250100）

选民自主性视域下村级选举制度研究

娄兆锋

（中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院，济南250100）

在村级选举中，村民自主性参与选举是其主要目标。本文运用文献法，依据国家和社会关系理论、矛盾论进行研究，查找了选民自主性表达诉求的问题，主要存在两方面原因，选举制度的完善进度与选民自主性表达的错位；选民自主性表达障碍中的主要矛盾与次要矛盾相混淆。对此，结合目前我国基层社会结构特点，提出强国家弱社会，强个体利益弱公共性，从体制和机制两个层面提出强化村级选举制度的对策建议。

选举制度；村级选举；自主性

文史哲百科词典中认为“自主性”概念是指事物控制自身的能力。马克思主义哲学全书中表明人类自主性包括自我主动性、自我主导性、自我决定性等主体特征，在目前的政治学研究中，涵盖了选民自主性、社会组织自主性、基层自主性、政党自主性、国家自主性等，逐渐将自主性的研究提高到政治学人的视野中。

学者们对自主性的构成要素的探讨各有侧重，总结起来主要有两点：“内部结构关系良好与资源发展；外部获取资源与对外部环境的内嵌性”。［1］27-28学者们认为，外部的赋权治理与村落内部选民自主性之间因果联系呈现出多样性，强国家的介入，对选民自主性起到正面引导作用，也可能干预了社会资本的形成，对选民自主性起到负面作用。这样的分析实际是把由上到下的社会情景（国家介入的行政权力上移，赋权给选民，选民被动自治）和由下到上的社会结构（强国家，弱社会）混合起来讨论，不够细分。笔者认为从强国家弱社会的维度讨论选民自主性更有现实意义，村级选举的社会情景处于基层控制权上移，自治空间内选民自主性选举的状态。但是，国家行政权力虽然上移，国家组织边界已经收缩，功能边界却依然保持扩张状态，对基层社会继续进行控制，所以仍可以视社会情景为一个常量。选民的自主性既需要发挥的空间（存在于弱社会中）又需要保障（来自于强国家）；也就是说，从选民自主性的两个维度，才能洞察选民自主性的偏离方向，反衬村级选举制度的缺陷。这两个维度分别是村委会选举制度（内部空间）、上级政府对村级选举的指导（外部保障）。由此，我们可以总结出选民自主性在村级选举中表现为两个要素：第一要素是实现自身选举权利诉求的目标；第二要素是实现选择村级领导班子的意愿（内嵌于上级政府指导意见）。

主要矛盾中还应区分主要矛盾点和次要矛盾点。使主要矛盾点（行政干预、贿选、宗族干预）区别于次要矛盾点（常态制度化过程中的选举冷漠行为）。避免两个问题无休止纠缠在一起。笔者认为选民自主性就是指选民基于自身的选举权利获取外部资源的能力。当选民处于高度自主性的时候，选民才能够通过选举准确表达诉求，既实现自身选举权利又促进村级民主协调发展。这种以内部实现与外部协调为主的自主性构成了一种独立选民意志决策机制，使得选民更好融入到选举制度中，实现选举制度有效性。

一、选民自主性理论对村级选举的要求

（一）自主性理论与村级选举制度契合之处。作为选举研究的一个视角，村级选举处于一个自治的社会环境中，有的学者认为，“村落作为一个相当独立的实体，若能够通过自身的机制，运用自身的资源解决其面临的公共问题，而不主要依赖于外在的国家、市场等力量，这样一种能力和状态，我们便可称其为村落自主性。”［2］133究其本质讲依然是村落内部结构关系功能稳定与外部协调发展的问题，而村级选举制度依赖于村落自主性，村落的权威结构完整才能促进选举工作，即民主监督、民主管理、民主决策对民主选举起到保障作用，也有的学者认为“村级选举制度的有效性与公正性最能提高村民投票的自主性”。［3］60例如，村级选举制度中的提名环节，称之为海选制度，海选极大的调动起了村民参选的自主性，村民可以有效的提名自己为候选人，也可以按照自己的意愿有效的提名他人为候选人；提名制度的完善进而保障了选民的选举权利，选民可以选择投票提名或者放弃投票提名，完全尊重选民意愿。

（二）选民自主性对选举制度的影响。选民自主性有助于选举制度的有效运行。一方面，选民实现自身权利诉求。选民为了能够充分表达自己的真实意愿，需要克服一些不良因素，比如贿选、宗族操控、行政干预等，从而实现自身的诉求不被扭曲，顺利的输入到政治系统中，对政治系统的有效运行起到支持作用。另一方面，选民实现选择村级领导班子的意愿（内嵌于上级指导意见）。选民根据上级政府的指导选出满意的人，比如，山东省淄博市要求选出“三高三强三满意”的候选人，选民充分发挥自主性按照指导意见选择候选人，可以使得候选人对选民有畏惧感，而更努力的为村民服务，一旦不符合指导意见的要求，选民将在下一届选举中，将其换下台，保证了选举制度有效性和公正性。

二、山东省选民村级选举参与自主性现状分析

（一）村级选举成果丰硕

1.加快了村民自治法制建设的进程。2010年10月全国人大常委会审议通过的新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》有较大改进，对直接选举的程序和原则做出了明确的规定，且山东省《村委会选举办法》更加完善。［4］187

2.直接选举取得良好效果。农民对换届选举总体情况满意；农民参选热情高；农民更加了解选举程序；农民对选举结果给予好的评价。［5］16但是，还存在着影响选民自主性的问题，比如，行政干预、贿选、宗族操纵、政治冷漠问题等。

（二）影响选民自主性的主要矛盾：第一要素趋弱，第二要素趋弱

上文中笔者总结出了选民自主性在村级选举中的两个要素：第一要素是实现自身选举权利诉求的目标；第二要素是实现选择村级领导班子的意愿（内嵌于上级政府指导意见）。那么，行政干预、贿选、宗族操纵选举等突出现象直接扭曲选民诉求的表达，间接导致选民诉求表达趋弱。同时，间接的导致选民自主性中的第二要素，选择领导班子意愿与上级指导意见脱节。

（三）影响选民自主性的次要矛盾：第一要素趋弱，第二要素犹存

选民自主性中选举权利诉求表达趋弱。选举之初的制度设计中包含了差额选举以及海选，都是增加候选人的不确定性，以保证选举公正，使得选民效能感较高。但目前的制度设计，“一肩挑”“交叉任职”使得职位大幅减少，竞选更加激烈，导致当选候选人多是具有绝对优势的人选，最终连选连任概率增大。因此，选民的政治效能感就此减弱，导致选民选举权利诉求减弱，但选民依然认可自己作出村级领导班子选择的意愿。

因此，根据目前选举态势，亟需解决的是主要矛盾，即选民自主性第一要素与第二要素都趋弱的情况，即行政干预、贿选、宗族操纵问题。

三、亟需解决的主要问题与原因分析

（一）行政不当干预中的选民自主性弱。村委会自治选举行政干预不当是指有关基层政府及其工作人员在组织、指导村委会自治选举过程中，违法行使行政权力，不履行其行政职责，侵害村民自治权的行为，行政干预不当的主要表现为行政不作为、不当指导、不当确认、不当处理。而上述四种方式，都会造成选举制度的公正性大打折扣，进而使得选民自主性处于较弱水平。行政干预不当的原因分析有两方面。

1.资源汲取型体制的影响。国家汲取财政资源对整个国家的稳定和发展都起重要的作用。在2006年我国对农村进行了税费改革，减去了农业税，减轻了农民负担。但在长期的资源汲取型体制下，乡镇政府早已习惯了资源汲取型体制的模式，仍把村委会当做乡镇的下属工作机构，导致乡镇政府对村级选举政治的过分干预。

2.经济利益激励乡镇与村干部合作。乡镇为了保证村干部在完成各项经济任务的支持和进行资源抽取，希望与固定的村干部合作，并寄希望合适的村干部留任。

（二）“贿选”导致选民自主性趋弱。全国人大常委会、国务院、民政部印发的《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》中贿选定义为：用金钱或者其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊的活动。贿选与民主选举制如影随形。古希腊的城邦民主制时，就有贿选相关的文献记载。在阿里斯托芬的《骑士》中就曾有候选人向选民行贿的记载，而无论选民选择了“腊肠贩”（寡头的代表者）还是“帕佛拉工（政治煽动家）”都是通过贿选对民意的扭曲，影响选举制度的有效性和公正性。［6］177［7］71贿选主要有两种方式。

1.选举中候选人或与其同盟者通过贿赂的行为，影响选民投票，从而达成自己或同盟者当选的目的。该类贿选的表现形式也各种各样。包括赠送金钱、馈赠实物、请客吃饭、游说承诺。比如，“日照市第十届村委会换届选举，自二○一一年三月二十一日换届开始到四月十日这21天之中，全市有群众来信来访261件涉及到选举换届问题，反映拉票贿选问题的62件，占总数的23.8%。［8］13

2.选举中候选人或与其同盟者通过贿赂的行为使得选民不投票给某人，或者要求其竞选者退出，从而达到自己或同盟者当选的目的，即“贿而不选”。贿选产生的原因有六个方面，第一，选举监督弱、查处不力。各方面的监督机制若是无法跟进，查处力度不够，那么行贿者的预期风险成本必然降低，又会卷土重来或者起到不好的示范作用。一是没有专门的选举监督机构。表现为选举监督主体重叠。在村委会选举中，监督主体主要包括了乡镇政府和村级选举委员会。乡镇政府有指导选举的职责，但由于完成上级政策指标为乡镇政府第一要务，并与村一级保持密切的工作关系，导致在选举监督中存有矛盾心理。而村选举委员会集选举组织者和选举监督者于一体，对监督职能显得力不从心，无法遏制贿选。二是“贿选”监督不构成威慑力。通过贿赂当选的话，规定其当选无效。这样的处理过轻，无法构成威慑力。第二，现行的相关法律法规之间对接不到位。我国目前的《中华人民共和国选举法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国村民委员会组织法》中涉及贿选等破坏选举行为的规定，但规定较为笼统，如对贿选概念准确认定、对贿选者的处罚力度和实施程序不够详尽，缺乏可操作性，司法解释亦存在缺失。“《刑法》中所规定的：“破坏选举罪”仅仅针对于各级人民代表大会代表和国家机关领导人员的破坏选举行为。”［9］20而不包含村民自治组织中破坏选举行为。第三，对违法行为的惩处机制不科学。贿选者和受贿者已经结成了零散的利益共同体，是贿选行为发生的两个互相作用的“主体”，因而不能只片面地惩罚其中一方。第四，村委会权力不受制约。从法律角度看，村委会是自治组织。但是，现行的法律赋予了村委会主任相当大的权力，比如，对农村集体资源的分配权、支配权、处置权；办理村民户籍迁徙手续、土地承包手续；主持集体资产的处置；集体项目的承包、招标等等。而“四个民主”的建设还不到位并没有形成制约权力的机制。第五，程序正义亟需法律保障。选举程序无法得到法律保障。基本的选举程序一般是通过民政部下发的《通知》以及各省的《选举办法》落实的，不具备法律效力，导致选举程序实施过程中存在漏洞。而恰恰是严格的落实选举程序才可有效防止违法现象发生，如秘密划票制度可以防止贿选者盯梢。第六，弱势群体的选举权利易受侵犯。接收贿赂可能是选民对自己弱势地位的一种抗争形式。当农民对于选举的期望与选举实践的差距过大时，农民产生了一种被愚弄的感觉，呈现出选举制度失效的假象，那么村民为了表达自己的不满，就会选择出卖选票。

（三）宗族问题导致选民自主性趋弱。冯尔康先生在《中国宗族》一书中认为：“所谓宗族，是由男系血缘关系的各个家庭，在宗法观念的规范下组成的社会群体。”［10］51从历史上看，在农村治理中，宗族曾起着十分重要的作用。在民国之前的传统中国，其地方事务往往是由士绅与宗族组织来操作的。建国后，经过了土地改革、打击土豪劣绅、人民公社运动、文化大革命，宗族的社会经济组织基础被瓦解。改革开放后，伴随着“全能主义”的“政社合一”的政治管理体制逐步过渡为“村民自治”为主要特征的村民委员会制度。这时宗族组织在许多地区又开始复兴并且开始固化权力。比如，山东省沂水县的某村，该村位于县区中北部。本村共350多户人家，其中按照人口数由大到小排列，分别公姓、孔姓、王姓、黄姓、武姓等几个姓氏，公姓户数是最多的，总计210户左右；孔姓氏，90户左右；其余姓氏总计二三十户左右。该村第一届选出6个村委会成员，第二届选出7个村委会成员，后来经过职位压缩的制度改革，职位数量受到压缩，村干部少了一半，到了第3届选出3个村委会成员，第4届选出4个村委会成员。由于职位的减少；但同时要求必须有一名女性成员了，一般都是之前村里的妇女主任。所以第3届的实际可竞选职位应该是2个，而第4届应该是3个。又因为咱们实行的是“双过半”原则，所以一般情况下自然大宗族背景的候选人才会胜出，不利于小宗族背景的候选人参选。2005年，第3届村委会成员中除了一名原妇女主任外的另外两名都是公姓成员。而第4届村民委员会选举中，发生了变化，村干部4人，除了原妇女主任外，另外2名成员为公姓，孔姓成员1人，这仅有的孔姓成员因为致富能力强被选民选上来，但该孔姓成员只是个被边缘化的委员而已。可以证明这类“一族独大的宗族型村庄权力结构较为稳定”［11］2，村庄的利益表达以宗族为基本单位，宗族利益取代了集体利益，展现出的是宗族固有的封闭性和排外性使得将追求本族利益放在首位，“影响选举的公正性”，［12］15进而影响“选民投票自主性的提高”。［3］宗族影响选举的原因有两个方面：

1.宗族搭上了制度的“便车”。“双过半”与“两轮多数决”原则的叠加。这样的原则本是为了增加当选人的合法性、群众基础，但是也同样有利于大宗族背景的候选人。

2.税费制度改革导致宗族权威上升。由于税费改革的缘故，乡镇财政资金受到制约，在乡村治理过程中的公共服务功能弱化，而借此机会宗族作为非正式组织在提供公共物品方面发挥了作用。同时，从选民的“理性”选择角度出发。根据“囚徒困境”理论，一些村民看到选举中，想改变选举结果不是一两张票能办到的，大多数村民认为手中的“单独的一票不可能改变选举走势”，就容易导致坚持主体性投票的倾向者占少数，这就给大多数人从众投票给宗族背景候选人的心理留足空间。

四、完善选举制度的措施

（一）加强党的领导。村委会选举制度的推动过程，继承了由上到下的制度安排，是国家对农民的直接赋权的治理过程，而乡镇党委政府是国家权力的末梢，在村级选举中是直接的指导者。乡政府承担着宣传、动员、业务培训、指导、监督、仲裁等职责，乡镇政府应实施以下举措。

1.加强政府职能发挥。乡镇党委政府对村级选举制度前进的方向起到重要的引领作用。如下几个方面需注意。

（1）对选举工作的培训，要深入到政府工作人员的日常教育、引导中，使政府工作人员更为全面的掌握选举体系，包括了对选举中的选民认知、制度认知、理论认知，以此提高指导水平。

（2）加强对村干部的培训。村干部是换届选举工作落实的主力军，直接关系到选举工作的顺利开展，选举规范、有序、有针对性是重中之重。

（3）加强监督。按照选举文件的规范性要求，标准化的操作并纠正选举程序中的不合理或者不合法行为。

2.提高村民民主素质。群众宣传应该讲究接地气、效率高，使得广大村民直观的感受选举工作的公正和平等以及制度的有效性，进而关切到自身的选举权利，从而起到自觉遵守规范或者抵制不法行为的效果。比如，在第七届村委会换届选举之前，山东省JZ市PJ镇部分村庄有着“贿选”的不良记录。鉴于此，党委书记有针对性的起草了乡镇发展的规划书，并发放给每一位村民。在文章中用非常通俗易懂的语句，告知村民整个乡镇经济、社会发展的规划情况，具体的措施和最终要达到的目标也列举明确，细化到三年内的基本指标情况，并用数字形式加以说明，给村民一个确切的交代，树立了政府威信，使得群众认可基层政府，认识到了手中的选票所承载的责任，认识到经济发展与选举的关系，认识到村民利益的实质。最终，该镇的“贿选”之风得到了有效遏制，村委会换届成功率非常高。［13］

（二）完善法律规制，规范基层选举

1.理顺上级政府指导与村民自治权。法律法规要着力厘清体制、机制，使得乡镇行政管理权得到规范和细化，并与村民自治权有一个较为稳定的对应关系。比如，乡镇政府指导权的权力清单、支持和帮助自治组织开展工作的约束条件和职责、自治组织协助上级政府工作的程序和要求。

2.应当完善村民自治和村委会选举的法律。完善《村委会组织法》以及各省的村委会选举办法，要依据村级自治的特点和成效与时代要求，并结合现实问题，抓紧完善相关的法律、法规、政策，进一步增强法律的可操作性。

（1）要做到有法可依。如关于贿选问题，虽然有中央组织部、民政部《关于进一步严肃村“两委”换届工作纪律的通知》（组通字〔2010〕59号），但《通知》不具备法律效力，不能够顺理成章与案件裁定的要求相协调，最终也无法对违法行为进行定性。对此，应当制定《中华人民共和国村民委员会选举法》，其中需涉及村委会换届选举的便民时间要求、选民参与选举资格的审定要求、候选人参选基准审核规范化程序要求、特殊组织程序要求、不遵守选举程序处罚要求、干扰或者破坏选举行为刑法要求。明确界定违法现象及处理的责任主体、认定标准、处理程序。另外，将《刑法》加以修改，使其扩大适用于村委会选举。将刑法第二百五十六条中的“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”修改为：“在国家法律规定的各类选举过程中”即可。

（2）要做到执法必严。必须强化乡镇党委和政府的法律意识。对于选举中出现的贿选案件，要一查到底，坚决杜绝组织漏洞，排除隐患，按照法律的要求，明确组织者的法律责任、法律后果、法律程序、法律依据，做到及时跟进选举情况，正确作出判断，依法受理、处理、纠正不法行为。

（3）要做到违法必究。建立完善的村民选举权诉讼救济机制。应将行政机关的违法干预选举行为，直接写入到行政诉讼的可诉范畴之中，村民才可以依法提起行政诉讼，以此震慑侵犯了自己选举权利的行为；并追加赔偿、处罚于一体的规定，增大违法行为的违法成本。［14］38-42

（三）完善基层民主制度，封堵舞弊漏洞。基层选举制度的完善还存在很大的空间，提高选民自主性，制度完善应呈现激励型的转变。

1.促进‘四个民主’均衡发展。推进四个民主，确保民主权利。要帮助村民认清民主选举是前提，除此以外，还有民主管理、民主监督、民主决策，这三项同样重要，并与民主选举是一体的，不可分的，也是不可偏废的。要充分落实法律赋予村民的权利，充分享有村民大会制度和村民代表会议制度的实效性，将选民的主体权利同步融入到“四个民主”之中。

（1）通过民主管理机制搭建平台，突出民主决策机制。可以学习四川省邛崃市油榨乡马岩村的“议事会”制度创新。具体做法是分别从10个村民小组中通过召开农户会议，采取票选的方式，在每个村民小组中选出3名村民民议事会的成员，来共同商讨和解决了村子中的各类问题，保障村民权利。在此基础之上，采取‘民主决策’两分定项目是否可以实施；“三步量分法”定项目实施的具体内容和步骤；‘排序倒置’量分定先后。［15］

（2）突出民主决策、民主管理和民主监督机制的融合。比如，河北省全面推行以“支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化，完善村党支部领导的村民自治机制”为内容的“一制三化”工作，取得了明显成效，有力推动了社会主义新农村建设。［16］

2.选举程序要不断优化

（1）选举制度要探索创新。实施累积投票权制度和组合竞选制度相结合的机制来破解难题。累积投票权制度分别被美国伊利诺伊州《宪法》、日本1950年修改的《商法典》采用，旨在防止小股东被欺诈的行为发生。［17］84累积投票权制度选举产生村委会班子成员，可以使得少数宗族的成员被选入村委会。例如，一个宗族村中有选举权的选民1000人，应选3名村委会班子成员，按照累积投票权制度的安排，每个选民就拥有3次投票权，即一次可以投3张选票，那么1000人的选民就共有3000张票。请注意，累积投票制度，对于是否当选的判断，只看票数是否靠前即可。当选所需的最低票数=总票数（3000）/（应选人数+1）+1=751票，即拿到总票数的25%上的票就可以当选。比如该村大宗族501人，小宗族或者几个联合499人，大宗族501*3票，小宗族或者联合499*3票，票数靠前即当选，小宗族至少有499*3/751≈1.99人当选，大宗族最多501*3/751≈2.00人当选，这样就使得原本固化的权力流动起来，小宗族进入村委会班子，增强小宗族的话语权。但如果小宗族的选民数量太少了，以至于连25%的票也难拿到手，就采用组合竞选制度，组合竞选制度就是首先由村民以“海选”的方式进行投票表决，推选村民委员会主任候选人，再由候选人自己挑选和组建自己的竞选班子，并通过村民对竞选班子进行评估，并挑选出村主任，最后，才对村主任的领导班子成员投票，过半的当选为委员。

（2）建立与健全选举监督机制。可以将选举观察制度引入到村级选举制度中。选举观察制度的实施已经在实践中取得了好的效果。选举观察员制度早在2005年广东省民政厅组织的村委会换届选举工作中进行了落实，把观察员制度与中国农村基层选举实际相结合，创建了中国特色的村级选举观察员制度。观察员的职责就是公正、及时的记录选举讯息，一旦出现违法情况，就迅速报告给当地民政部门，等待民政部门的处理，观察员本人不介入选举纠错。这项制度的实施，使得广东省在2005年选举工作顺利开展。例如，揭阳市有效的利用了观察员制度，对违法情况进行了清理，对严重违法的个别事件进行了重选的处理，对部分违法违规的事件进行了严厉的纠错，体现了制度的效能感，取得了良好的社会效应。［18］

总之，完善基层选举制度，增强其有效性，使人民群众的选举权利得以保障，落实中国公民的政治权利，经过人民群众的授权，选举出人民认可的村委会领导班子成员，增强选民政治效能感，促使选民主动遵守制度规范，进而提高基层选民投票自主性。

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编辑：李华

C912.82

A

2095-7238（2016）05-0014-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.003

2016-06-02

本文为济南市2015年科学技术发展计划第十一批项目（201511031）阶段性成果。

娄兆锋（1988-），男，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院讲师，政治学博士，主要研究方向为政治学理论、公共管理学。