瑞典警察廉政执法的原因分析

许雄鑫，王晨耀（上海公安高等专科学校， 上海 200137）



瑞典警察廉政执法的原因分析

许雄鑫，王晨耀
（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

瑞典警察实行中央集权与地方自治相结合的管理体制，警察机关对司法部负责，国家警察委员会是警察系统的中央行政管理机构。警务运行高效集约的警察机构实行精简机关、警务前移，把主要警力配置于执法一线，警察的工作轻考核、重实效。警察有着完备的社会福利和养老金制度，其政务公开、透明度极高。同时，瑞典警察的监督体系也相当完善，社会诚信和良好的舆论氛围是警方防范腐败发生的重要基础。

瑞典；廉政；高效；警务机制

腐败是人类社会政治、经济、文化、生活的威胁，其在政治领域、司法领域、教育领域等领域更易发生。而警察的执法腐败不仅破坏政治、经济的正常发展和运行，还会危害社会稳定、毁坏政府信誉、影响社会公平正义。瑞典警察是世界上最廉洁的警察之一，其贪污腐败率低，监督体系完善，警察执政效能较高，廉政执法建设体系完整。因此，瑞典的警察廉政执法建设成果也值得世界各国学习和借鉴。

一、瑞典国家概况

瑞典是一个经济发达、政治和平、社会稳定、福利完善的国家。瑞典的经济高速增长，社会和谐稳定，这些都被作为典型为世界很多国家所效仿。

1．瑞典全名瑞典王国，位于北欧斯堪的纳维亚半岛上。该国实行君主立宪议会制，经济发达，教育、医疗等社会保障体制极为完善，属于高福利国家。瑞典国土面积约45万平方公里，人口900多万，公民素质较高，自然环境优美，讲究环保低耗，贫富差距小，给人的总体印象是安宁、清静、整洁、文明、和谐。19世纪末期至20世纪，瑞典走上了一条特殊的经济发展道路，以高福利为核心，注重科技进步与创新以及外部环境的改善，瑞典经济社会快速发展，国民生活水平和全民素质明显提高。

2．瑞典全国共有警务工作人员（包括文职人员和执法警员）约2.7万人，其中40%是女警。文职人员约7千名，其中70%是女性；执法警员约2万名，其中20%是女性。警察与总人口比例约为1: 400。瑞典警察机关对司法部负责，国家警察委员会是警察系统的中央行政管理机构，全国共有21个省警察厅，是省行政区内的最高警察机关，下辖118个地方警察局。在瑞典，警察职业被认为是最高尚的职业之一，每年超过8000人竞争约400个警察执法空缺职位。

3．瑞典的发展模式决定了其社会治安状况。在过去相当长的一段时间，瑞典社会和谐稳定，社会治安状况良好，各类刑事案件发案率低，侵财犯罪案件数量少，交通、消防、危险品管理等方面的安全事故很少发生。但近年来，受经济全球化和欧洲政治、经济一体化进程的影响，周边国家外来人口大量涌入，各阶层利益结构调整，以及城市化加快、个人价值追求多元化、单亲家庭的增多等因素，特别是近期从叙利亚涌入大量难民，导致瑞典出现了一些新的治安问题，如暴力、毒品案件逐渐增多，青少年和外来人口犯罪问题也日益突出，网络违法犯罪蔓延，交通事故以及消防事故有所上升等。

二、瑞典警务体制介绍

瑞典有一套完善的国家管理机制，其中不乏完善的警务管理机制。在完备的体系下形成了警察在执法过程高效与廉洁的工作特点，由此营造出了和谐、安全、舒适的社会环境。其中“以人为本”良好的警民关系与调动警察的积极性两者有机结合，对于切实提高警察的执法权威和执法水平尤为重要。

1．瑞典实行中央集权与地方自治相结合的警察管理体制，警察机关对司法部负责，国家警察委员会是警察系统的中央行政管理机构。瑞典警察机关主要包括国家警察委员会、国家法医科学实验室以及21个警察厅。国家安全局和国家刑事调查局隶属于国家警察委员会。

（1）国家警察委员会是警察系统的中央行政管理机构，肩负着监管警察、协调各警种之间的交流与合作以及科学利用警察部门各种警务资源的职责。瑞典的警察事务主要由国家警察委员会负责。国家警察委员会成员包括国家警察总长、国家警察副总长和8名委员。总长和副总长由内阁政府任命，任期6年。委员会的8名委员中2人负责行政管理，其余6人是国会成员，8名委员都由政府任命。司法部长和6名兼任国会成员的委员都是以文职人员的身份来管理警察队伍的。国家警察委员会以国家警察总长为首，拥有对警察机关、国家法医科学实验室以及21个警察厅行使行政管理和监督的权力。国家安全局和国家刑事调查局也隶属于国家警察委员会。国家警察委员会还负责基础和高级别的警察训练和教育，以及新警务技术的开发等工作。

（2）国家安全局的主要职责是反间谍、反恐怖活动、维护宪法、保护敏感目标（包括王室保护和外交权保护）等，其工作往往具有保密性。国家安全局同时还负责侦查并及时采取有效措施制止危及国家安全的各种犯罪行为。此外，国家安全局也为其他警察力量提供情报，以打击危及国家安全的犯罪行为。

（3）国家刑事调查局主要在处理国际警务、打击严重的有组织犯罪以及协调各种特殊警务工作方面发挥作用，并协调、支持和指导各种警务工作。近年来，国家刑事调查局越来越多地活跃在国际警坛，建立各种国际警务伙伴关系。同时，国家刑事调查局还是地方、国家和国际警务交流的重要环节。

（4）国家法医科学实验室主要负责对从犯罪现场以及犯罪嫌疑人处提取的各种样本进行实验室分析的工作。该实验室拥有各学科的专家，他们可以通过采用先进的科学技术对所取得的样本进行检验和分析，从中发现并保护犯罪活动痕迹，并以此为依据建立犯罪活动中的人、地点和对象之间的链接，还原犯罪过程，解析犯罪事实。

（5）瑞典全国共设有21个警察厅，是省行政区内的最高警察机关，其领导权隶属于地方警察委员会，指挥权在省警察厅厅长，管辖118个地方警察局。21个警察厅负责省一级的警务，如社区治安、应急反应、犯罪调查和预防犯罪等警务工作，118个地方警察局负责地方一级的警务。21个警察厅均由各省警察厅长领导，每个省还设立省警察委员会，其成员主要由当地政府部门人员和省警察厅长组成。省警察厅长和省警察委员会成员均由瑞典政府任命。省警察厅长对省警察委员会负责，省警察委员会对国家警察委员会负责，国家警察委员会对司法部负责。

2．瑞典警务机制具有“小机关、大队伍”的特色。警务运行高效集约的瑞典警察机构实行精简机关、警务前移，把主要警力配置于执法一线。瑞典警种分工明确具体，岗位职责清晰，工作流程设置简明扼要。省（市）警察局下设调查、组织、交通、管理部门，其中调查部从事毒品犯罪案件、侵犯财产权利案件、侵犯人身权利案件、经济犯罪案件和暴力犯罪案件的侦破；组织部主要负责内部行政、警力资源管理和投诉接待工作。瑞典警方的快速反应机制较为高效，值勤警力和警用装备始终处于待命状态，一旦发生警情，能够在第一时间赶赴现场。部门联动工作也比较到位，其他相关部门在接到警方通知或者发生灾害等突发事件时，都能在很短时间内到达现场，处置工作有组织、有效率。

3．瑞典警察的工作强调“实用、亲民、高效”。瑞典警察的考核主要以公众对社会秩序和安全感的认同而不是发案数的多少为主要工作评价标准。警局的办公场所均不宽敞，警员办公室都是大开间敞开式，但功能区（如接待、审讯、装备、档案等）的房间却非常齐全，利用率很高。普通警用装备不要求豪华但能满足实战应用的需求，而且这些装备始终处于应急状态，保证实时可以使用。瑞典警务运作的线条和框架是简单而明晰的，其追求的是精干与高效。其警务工作特别强调以人为本，注重警民关系，维护警察权威。此外，瑞典致力于改善警察与公众的关系，以树立良好的警察形象。他们通过社区警务，建立与社区机构和居民的沟通联系机制，鼓励市民积极参与预防犯罪的各种计划及活动，而且重视与社会团体、民间组织的关系，经常听取他们的建议。在日常工作中也注意与公众的交流，在细节上很具人性化；通过大力推行亲民措施，努力实现警察形象的“平民化”。在瑞典街头巡逻的警察和皇家卫队随时可以与来自不同国家、不同肤色的游客合影。此外，警方还专门设立了市民法律咨询和投诉电话。在改善警察公共关系的同时，他们十分重视维护警察执法的权威。在瑞典，警察执勤时警容严谨，执法公信度、权威性都非常高，虽然其街面的见警率并不高，但警察的震慑力很强，市民对警察执法怀有敬畏感，极少发生妨碍公务的案件和暴力袭警案件。

三、瑞典警察廉政执法建设的成效

瑞典警察的廉政执法建设成果让世人瞩目，其廉洁高效地执法主要依赖是符合本国国情和具体实际的以全社会共同参与预防、参与教育、参与监督、参与治理并行的国家廉政体系。瑞典警方确保执法接受社会监督，以期最大限度地预防和减少腐败问题的发生，这些与瑞典的社会民主制度一起共同有效地促进了瑞典警务机制的良性、健康、可持续发展。瑞典警方廉政执法建设的成效主要表现在以下几方面：

1．极低的贪污率。因为瑞典警方廉政体系较为完备，法律法制健全完善，廉政氛围浓厚，一系列防腐败措施和公务员监督制度保证了警察的法制意识较强。所以，瑞典警察每年腐败发案率很低，大案要案罕见，近些年警员贪污率在0.001%以下，其廉政执法建设的成就得到了全世界的认可。在此可以引用透明国际（Transparency International）全球警察廉政执法指数①警察廉政执法指数用10分来限定：10分为最高，表示最廉洁；0分为最腐败；8.0～10.0之间表示为较廉洁；5.0～8.0之间为轻微腐败；2.5～5.0之间为腐败较严重；0～2.5之间为极端腐败。“透明国际”调查了全球200个国家和地区的警察机构的腐败程度，从而确定了全球警察廉政执法指数的数据和排名状况，2015年新西兰警方被评为全球最廉洁的国家执法机构，索马里警察则成为世界上最腐败的警察。的排名状况来说明，瑞典与新加坡并列第三。前三位的具体排名为：新西兰（9.4分）、丹麦（9.3分）、瑞典（9.2分）、新加坡（9.2分）。这个调查报告是针对全球200多个国家和地区的警察机构，由反腐败方面的专家学者和政要以及其商界人士进行综合评估，并引用10多个国际著名的调查机构的研究结果来综合分析而得出的结果，具有一定的权威性。

2．较高的警务执法与行政服务效率。在瑞典警队，现今已基本不存在制度性的腐败，腐败已经被遏制在了非常低的限度。这与瑞典警察机构先进的廉政文化建设，瑞典警察反腐败制度的健全和完善，瑞典警察监督体系的严密和严厉都有密切联系。瑞典社会公平诚信理念深入人心，从一般警务人员到警察局长都没有特权。普通公民重视诚信的品质，警察同样重视诚信建设，在这样的制度体系下，瑞典警察的警务运作和执法办案都非常透明，瑞典公民对警察工作的满意度也非常高，瑞典警察廉政建设的成就得到了世界的公认。根据美国商业环境风险调查机构②美国商业风险机构是在对全球50多个国家的政府机构的效能评估后得出的结果，其调查结果具有一定的权威性。BERI（Business Environment Risk Intelligence）2015年度的调查，瑞典警察被评为“2015年最具有效能和廉政执法的警队之一”。

3．良好的经济发展外部环境。瑞典的经济快速、健康良好的发展离不开警察队伍反贪污腐败的决心和坚持，廉洁、公正、高效的执法管理行为，良好的社会治安环境以及公平正义的司法环境。在警察的规范执法和公平公正的法制环境下，瑞典金融市场和社会秩序有条不紊，其宏观经济管理和社会发展非常出色，同世界上其他国家和金融市场相比，瑞典的交易成本相对低廉。根据世界经济论坛WEF③WEF为非官方的国际经济最高级会议，全球竞争力排名根据世界经济论坛得出。此指数包括12个元素，可全面评估全球处于不同发展阶段国家的竞争力。12个元素包括创新、制度、基础设施、技术准备、市场规模、商业成熟性、健康与初等教育、高等教育与培训、商品市场效率、宏观经济稳定性、金融市场成熟性以及劳动力市场效率等，该论坛拥有近百个国家的100多个会员。（World Economic Forum）发布的2014—2015年全球竞争力报告指出，在全球商业环境竞争力排行榜上，瑞典的成长竞争力位居世界第四。前四位的具体排名为瑞士、美国、新加坡、瑞典④世界经济论坛参加者多为世界各国高层政治和经济领导、企业首脑、著名专家学者，其宗旨是探讨世界经济领域存在的问题以促进经济合作及交流，每一年论坛还与若干国家政府及企业联合召开各种国际经济讨论会，其影响力和公信力对国际经济和贸易投资等方面的影响巨大。。另外，英国经济学资讯中心EIU （Economist Intelligence Unit）2014年的调查报告显示，瑞典国家经济竞争力排名第三，前三位的具体排名为美国、芬兰、瑞典。以上这些权威的评估结果，一致显示出瑞典在经济秩序、市场竞争力、社会治安等各项发展指标中健康良好。瑞典警方以其低贪污率、执法的高效率、公正的法律成效、较好的社会治安环境以及警务科技革新等优点当之无愧地成为全球警界的佼佼者。

四、瑞典警察廉政执法的原因分析

1．完备的社会福利和养老金制度使得警察的工作有了较好的物质保障。高工资、高福利会提高警务人员的贪污腐败成本。警务人员在受贿和以权谋私时就会权衡其付出的经济、名誉损失间的关系，一定程度上可控制和防止贪污受贿的出现。提高警务人员福利工资等，会相应地提高受贿和以权谋私的代价，可以使大部分的警务人员安分守己，减少腐败案的发生，是保持执法高度廉洁的保障。

瑞典社会福利政策模式植根于社会民主主义之中，蕴含着“全民福利”的理念。瑞典社会福利政策以至整个欧洲社会福利政策，都是在凯恩斯主义理论和贝弗里奇关于社会福利报告的基础上演进的。就瑞典养老金制度整体而言，瑞典福利政策的制定强调了普遍性原则，实现了制度的公平性，强调了公平的主旋律。在其多支柱的养老金体系中，政府、社会和个人各尽其责，有效地进行了责任分担。这些都使得瑞典的养老金制度可以有效地良性发展。瑞典社会福利制度作为一种相对成熟的政治形式、高度的社会民主意识和追求全社会效益最大化的经济制度，对瑞典警察能廉洁执法有着积极意义。

2．政务公开的社会大环境促使警察廉政执法。透明的行政与执法，为警察廉洁办案和预防腐败提供了环境约束。公开透明是消除警察腐败的有力武器，只有做到公开透明，才能有效防止警察腐败。在瑞典出现频率最高的词是“公开、透明”。他们用法律的形式规定，除“国家安全、国防、外交、个人隐私”等几个方面，其他的政务活动都要公开，这也就保证了警务活动必须公开的内容，并且规定了不公开是违法的。

瑞典是世界上第一个执行政务向社会公开的国家。早在1766年，瑞典就开始执行政务向全社会公开：每位瑞典公民都可查看和检阅任一个政府部门（含警察机构）的记录和文件（除涉及国家安全外），包括警务人员的纳税和个人财产使用等情况。1949年的《新闻自由法》规定：公民媒体有获得政府、社会团体和官方信息的自由与权利。这其中包括对警察违纪的举报，任何人都无权去调查、报复举报人，否则就会受到法律的追究。因此，警务公开是发现和预防警察腐败的较好途径。“透明与公开”是瑞典警察执法的一条主要原则，也是其廉政执法体系中最具特色的地方。因为这一系列的警务公开制度，瑞典警察的执法运作非常透明，已连续多年被国际社会称为“透明政府”和“透明警队”，其廉政执法建设成就显著。

3．瑞典警察有着完善的监督体系，其主要依托是广泛的社会参与。这里的社会参与是指一般公众（包含个体和群体）的参与和特定组织（如新闻媒体）的参与。按参与缘由可将社会参与分为自发参与和发动参与。一般情况下，社会参与程度与国家的社会环境有关，是一个国家有关廉政建设的政策、法制、道德宣传的综合反映。瑞典警方通过各种途径使社会公众参与到廉政执法建设中，使全社会形成了人人参与廉政执法建设的良好氛围。社会公众的支持与参与，才促成瑞典警察廉政执法建设的成功。

（1）新闻媒体的引导和关注。在瑞典社会参与警察廉政执法建设中，大众传播媒介发挥了重要作用。瑞典实行新闻自由，电视、报刊等大众传媒都可报道警察腐败、案件内幕等情况，只要报道不泄露国家机密、情况内容属实即为合法。一方面新闻媒体报道的公正性以及公开性可以震慑警员不贪污受贿，而另一方面还可以增强公众对警察廉政执法建设的信任支持，弘扬正气，打击腐败。新闻媒体能引导社会大众重视和关注：第一应坚持公平公正，实事求是；第二要依法行事，不采用违法手段。这个前提下，大众传播媒介作为一支独特的力量参与到警察廉政建设之中来。瑞典警方支持和鼓励传播媒介参与，积极利用传播媒介来对警务人员执法进行监督。

（2）健全的廉政监督网络为警察廉政执法建设做好监督保障。廉政执法建设中，监督是关键。列宁曾指出，“让所有人都来监督和监察，能让所有人暂时变成‘官僚’”。而实际上是“监督”能够使任何人都不能成为“官僚”，这句话的意思就是通过监督，实现以权力制约权力，解决外部监督问题。为确保廉政执法建设的有序进行，瑞典警方积极建立纵横协调、内外结合的立体监督体系。这样通过有效的立体监督，能提高公众的参与性，使全社会共同关心警察廉政执法建设。

（3）健全的监督制约机制，为防止警察执法腐败、滥用职权提供了制度保证。经过长期实践和发展，瑞典警方形成了一个健全的执法权力制约监督的机制。这个机制包括：第一，议会监督。瑞典议会有立法权、财政预算权和重大政策审批权等，议会对警察行政进行有效的控制。第二，司法监督。瑞典司法独立，不受行政干预，能真正起到监督作用。第三，监察官监督。监察官制度是瑞典的独创。监察官制度在监督政府和警察的行政与执法方面发挥了积极的促进作用，为世界各国所称道。第四，审计监督。警察机关内部的监督，即审计监督是瑞典的监督支柱，警察机关内的规范运作能够体现内部廉政执法建设的效果，能够保证执法工作公正、有序、规范地进行。第五，公众和传媒的监督。

4．社会诚信与良好的舆论氛围是预防警察腐败的重要基础。社会文化意识形态决定和影响警察廉政执法建设。在瑞典人的意识形态里，他们重视社会秩序的公平、诚信，坚持社会责任重于个人自由。瑞典良好的社会秩序，和善、诚信、正义的社会文化要求是警察廉政执法建设和开展的基础。诚信、健康的道德理念，为警察廉政执法建设提供了文化基础。西方法律思想熏陶下的瑞典社会民主党奉行社会民主主义，追求诚信、健康的社会道德理念。瑞典坚持社会秩序重于个人自由，稳定的社会和良好的秩序被瑞典人所重视，社会生活处处强调诚实守信。这种以廉洁为荣、以贪污为耻的道德文化传统，对警察廉政执法建设的影响和规范意义重大。瑞典警务人员克己奉公和廉洁执法的职业道德源于诚信、健康的社会道德，瑞典大众重视诚信的贯彻和实现，人们都希望诚实以对，若通过行贿受贿得到好处，就意味着对他人的不公。瑞典社会这种诚信、健康的道德文化，规范了瑞典的民主政制，而警务人员的职业道德反过来又影响着社会道德，两者相辅相成、共促廉政执法建设的发展。这种诚信、健康的社会道德理念，同样有力地支撑着瑞典警察廉政执法的建设。所以，瑞典这种和谐、良性的民族文化传统道德理念影响着瑞典警察的廉政执法建设的良性运转，瑞典警察廉政执法建设过程符合“法治”而非“人治”，瑞典的警务人员和社会大众所具有的优秀的民族文化传统观念，会更好地促进瑞典警察的廉政执法建设。

在瑞典给大家印象最深的是，不管是政府官员还是普通公民，都很害怕有污点记录。一旦有污点记录，就很难在瑞典社会乃至欧洲地区立足。这对于预防警察腐败无疑是非常重要的社会环境因素。警察因为受荣辱观念历史和社会文化的影响，强调“诚信、公平、正义”，政府首脑、警务人员都不能搞特权。瑞典社会认为，公平、诚实、守信是必须遵守的社会准则，警察廉政执法的价值观就是公平诚信的价值观。

5．反腐败法律法规的健全和严厉的惩处是防止警察腐败发生的重要措施。瑞典的法律思想完善、法制健全，政府行政和警察执法都必须符合法律规范。瑞典的法律思想体现在制度中，法律制度是法律思想的载体，瑞典警察机构之所以拥有一支廉洁的队伍，在于它对腐败的严格监督管理、依法严厉惩处。

瑞典为完善政府廉洁从政和预防腐败，制定了一系列法律规范。从 20世纪初开始，瑞典就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。比如瑞典政府分别在1919年、1962年、1978年制定和完善了《反行贿受贿法》、《出版自由法》、《表达自由法》，还有规范行政管理机关和官员渎职的《议会督查专员法案》以及1986年修订完善的《行政诉讼法》。可以说，瑞典政府制定的这一系列的有关廉政、监督的法规和条例对警察的廉政执法建设起了积极的促进和规范作用，对警务人员职权等都作了规范，“该不该做、能不能做”等都有严格的规定。在这样的社会环境下瑞典警务人员腐败的空间就很小。这些都为防范、遏制和惩处警务人员的腐败行为提供了有力的法律依据。

瑞典政府使反腐倡廉法制化，归纳起来涉及廉政执法内容的法律有几个方面：第一，行政管理法规。瑞典专门在法律中对廉政执法问题作了规定，针对规范警务人员行为而制定法律。第二，宪法。瑞典宪法对任期内的总统、总理不能经商受贿，禁止职务犯罪等做了明确规定。第三，刑事法律。瑞典刑法制定了与警务人员有关的犯罪的章节。瑞典还针对腐败制定了贪污犯罪专门法，瑞典各项专门法的针对性较强，其在保障和惩戒腐败方面发挥了重要作用。

五、结语

腐败现象不可能根除，但是瑞典警察的廉政执法建设经验表明：消除腐败不可能，但能把腐败程度减小。瑞典对警察廉政执法的教育表现出很强的实用主义色彩。瑞典警察廉政执法建设是由思想教育、制度建设、氛围营建等构成的综合体，教育、制度、氛围是三个关键环节，这三个关键环节相互促进，不可或缺。

瑞典现行立法以明确的方式保障了执法的公正性，把原本敏感的话题以立法和监督的形式加以约束，让警察在执法过程中始终保证公正与廉洁。这其中有许多经验值得我们学习与借鉴：主要是应建立完善的警察执法制约机制，大力提倡公民对执法的监督，使警察在整个执法过程中始终受到严密的监督，以约束警察权力的无限扩张。

笔者认为，警察权力的配置需要考虑各方面的因素，从瑞典警察廉政执法的发展趋势亦可看出，对警察机关权力的扩大和限制必须同步进行，限制是为了使警察机关“大幅度提升廉政效能”，扩大是为了使警察机关具备“大幅度提升工作效能”的能力。总之，政府应从现实需要出发，把权力交由最合适的机关行使，并采取措施保障其能有效地行使权力。

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The Incorrupt Government and Policing Mechanism in Sweden

Xu Xiongxin， Wang Chenyao
（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）

In Sweden， it has setup a set of perfect management mechanism. It has a perfect policing management mechanism under of which the police law enforcement agencies enjoy ef cient and noncorrupt work style. It could establish a safe comfortable and harmonious social environment. Sweden carried out both centralized and local police administration system. The Ministry of Just ice is in charge of the police authorities. Only with organically combined close relationship among people with the strict work aim， it can ef ectively improve the level and enhance the authority of police law enforcement.

Sweden； Incorrupt Government； Ef ciency； Policing Mechanism

D035.3

A

1008-5750(2016)03-0089-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.03.015

2016-02-18责任编辑：孙树峰

许雄鑫（1974—），男，上海公安高等专科学校业务二分部初级教官；王晨耀（1969—），男，上海公安高等专科学校业务二分部中级教官。