当代中国地方治理中的协商民主、政府责任与公共精神

魏崇辉



当代中国地方治理中的协商民主、政府责任与公共精神

魏崇辉①

摘要：当代中国地方治理的考察需要基于协商民主展开。协商民主存在于基层民主自治的基本政治制度之中，同时以各地方经验得以展示。在体制内积极探索具体路径，是当下推进协商民主，实现地方治理成功的基本方式。地方治理的成功，需要对地方政府责任全面而正确的理解，并借由教育与回应使其得以践行。公共精神的理性塑造对于推动地方治理的有序进行是必需的。

关键词：当代中国；地方治理；协商民主；政府责任；公共精神

自洽并经得起实践检验的逻辑体系是一种科学理论的基本构成方式。但是，现有行政学研究脱离中国语境的情况较为普遍地存在。“用公共利益、公共价值的理想之国规范现实的国家治理，直接用一种研究的规范体系简单粗暴地要求政府应该是什么、应该做什么”，*李春成：《观念与治理》，上海：上海人民出版社，2010年，第189页。这种研究表现出一种非中国化倾向，缺乏对真实中国的了解。把各种新鲜时髦的词汇套用到“中国现实”，这一点尤其体现在地方治理研究中。此类研究既没有“政治风险”，又可以“紧跟”学术前沿，用西方“先进”的话语体系将简单问题复杂化是其惯用的手段。但是，提出问题比解决问题更重要。对当代中国地方治理相关问题的研究，应该拥有一个自洽的逻辑体系，并经得起实践检验。

一、当代中国地方治理的运行逻辑、基本状况与突出问题

中国共产党十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，这为我们开展治理相关问题研究指明了方向。以沿袭西方的语言获得其思维理路的方式适用西方理论，对于具有悠久历史传统且差异明显的超大社会来讲是不现实的。*转引自[美]格雷厄姆·艾利森，罗伯特·D.布莱克威尔，阿里·温尼：《李光耀论中国与世界》，蒋宗强译，北京：中信出版社，2013年。中国不能照搬西方理论，但仍可以借鉴其合理之处。作为一种理念，“治理”一词最早出现在世界银行1989年的研究报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中，其核心要义是多元主体在共同目标之下通过多种方式实现公共利益。

一般认为，地方治理主要是指介于民族国家和社区之间的治理。*曹剑光：《国内地方治理研究述评》，《东南学术》2008年第2期。当代中国地方治理是对全球化背景下的地方化(localization)趋势的呼应，但是又有自身运行的基本逻辑：其一，地方政府主导的多元主体共同推进地方治理。地方政府是地方治理中的主角，这在当代中国表现的尤为明显。同时，国有企业、民营企业等市场主体、社会组织以及公民等多元主体参与地方治理的意识日益增强，途径与策略不断多样。其二，地方政府在地方治理中的自主性与能动性增强。中央向地方下放相应的行政权、经济管理权、财权，极大激发了地方政府在治理中的自主性，也激发了地方政府的能动性。其三，地方治理所涉及的范围不断扩大。缘起于经济领域的地方治理，随着改革的深入，覆盖到社会生活的各个方面。当前，地方治理需要面对的基本状况是：社会总体稳定与公共事件频发并存、社会主义民主政治稳步前行与民主的影响因素并存、人民权利得到普遍保障与侵害人民权利现象时有发生并存、高压反腐下公务员职业正常化与庸政懒政并存、社会主义核心价值观总体上占据主导地位与多种社会思潮并存。

地方治理同时需要面对其本身存在的突出问题：其一，多元主体有效互动的协商民主机制不完善。协商与对话机制的不完善易导致群体性事件频发。这需要充分利用体制内的协商民主机制，而体制内协商民主机制的健全与完善，在当代中国很大程度上依靠的是主导地方治理的地方政府。地方政府秉持怎样的治理责任与理念并践行该理念，决定其能否加强协商民主，能否推进地方治理。其二，主导地方治理的地方政府责任理念错位。党的宗旨是全心全意为人民服务，各级政府在本质上是公共服务机构。但当前地方政府的服务意识和服务能力仍存在不足，责任政府与服务型政府建设仍需加强。其三，影响多元主体治理行为的公共精神缺失。当代中国地方治理的成功推进，需要依靠基于中国实际的公共精神。

二、协商民主：地方治理的基本场域

当前，人们在社会生活中的价值理念、认知方式及行为准则，较为缺乏底线性共识。新媒体的迅猛发展，使公共事件更为公开、透明，对于公共事件的评论也极易形成尖锐性分歧。

协商民主可以锻炼民众，推进民众对地方治理的理性认识。协商民主的有效加强有利于地方治理的成功推进，而地方治理的成功推进反过来又推进协商民主的进一步加强。从逻辑上讲，对地方治理中协商民主的探究回答了如下问题：我们需要在怎样的情势下展开有效的地方治理？构成地方治理基本场域的是什么？现有哪些路径可以推动这一场域的生成与完善？

第一，当代中国地方治理中的协商民主。协商民主研究的热潮肇始于20世纪80年代的西方。协商民主有政府形式、决策形式与治理形式。*陈家刚：《协商民主与国家治理：中国深化改革的新路向新解读》，北京：中央编译出版社，2014年，第13～14页。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：

推动协商民主广泛多层次制度化发展。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

当代中国地方治理中的协商民主，是基于对文化多元性的认同，立足中国实际的社会主义协商民主；是中国共产党领导的社会主义制度中，地方政府主导的多元主体之间的协商民主。

因此，当代中国的协商民主是不同于西方，并且具有鲜明中国特色的民主形式。其首要方面就是坚持中国共产党的领导，这是社会主义协商民主建设的根本保证。但同时也应防止协商民主成为空洞的口号，流于形式、落于口号的虚假协商民主，只能更加破坏民众对于构建良性治理的美好愿景。

第二，体制内的探索：当前协商民主生成的基本路径。地方治理的有效推进需要集思广益，需要发挥多元主体的作用。基于本原意涵，治理就是要实现政府、市场与社会之间的有效互动。而中国语境之下，这种有效互动的形成，需要体制内多元主体来完成。正如有学者指出的那样，公共行政学研究必须深深扎根于中国的土壤，研究和解决中国的问题，体现出中国特色与中国气派。*郭小聪等：《中国行政学学科建设：困境与出路》，《中国人民大学学报》2006年第6期。基于此，有学者将当代中国治理中的协商民主归纳总结为：政党之间的协商、人民政协层面的协商、政府与公民之间的协商以及自洽性协商。*王浦劬：《中国的协商治理与人权实现》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第6期。

虽然现实生活中的协商民主存在困境。比如，在很多地方治理中，协商民主往往成了装饰与陪衬。但事实上，各个地方治理中鲜活而生动的协商民主改革创新经验已然存在。这些经验应得到充分尊重与及时总结。“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。民主听证、民主恳谈会、民主理财会等有效的地方协商民主形式有力地推进了地方治理。同时需要注意的是，由于信息不对称与激励机制不健全，地方治理中协商民主的经验总结与推广一直很成问题，相关制度政策缺乏创新性和连续性。这需要我们在借鉴西方地方治理和协商民主理论的基础上，充分挖掘本土资源，进一步加强对当代中国地方治理中的协商民主实践的总结与升华。

三、地方政府在地方治理中的责任定位

中国自1978年改革开放以来保持了30多年的经济快递增长，堪称为"增长奇迹"。习近平总书记2014年首次提出中国经济进入"新常态"是对追求经济社会发展质量的强调。无论是高度增长，还是"新常态"，当代中国重要领域的改革与发展都是与地方政府密不可分的。中国地方政府在改革与发展中发挥重要作用，需要顶层设计与基层探索相结合的改革模式。但是，当代中国政府与西方国家政府具有明显的不同之处，对于地方政府在地方治理中的责任分析，要紧密联系中国社会的实际。

第一，权力与义务：当代中国地方政府治理责任诠释及其自然延伸。对西方理论的适用与本土化不能脱离当代中国的基本语境，对当代中国问题的考察，首先应基于中国共产党的领导这一基本现实，不能简单套用西方公共治理研究模式分析中国社会问题。词源学意义上，责任包含有三重：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，分内应做之事；其三，做不好分内之事因而应承担的过失。*李志平：《地方政府责任伦理研究》，长沙：湖南大学出版社，2010年，第26～27页。西方国家执政党的基本责任就是确保其执政地位。与西方国家执政党的责任与使命不同的是，中国共产党的责任是带领人民为实现中国梦而奋斗。

权力与义务应为当代中国地方政府治理责任意涵的自然延伸。政府及其公务人员首先应明确，是民众给予了地方政府及其工作人员担当起某种职务和职责的机会。政府及其公务人员所享有的权力是民众权利的一种委托或转让，其实质应该为民众服务。“水能载舟，亦能覆舟”是亘古不变的真理。历史与现实都证明，中国共产党所取得一点一滴成绩都是与最广大人民群众的支持和拥护密不可分。“共产党员谨小慎微不好，胆子太大了也不好。一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。谨慎总是好一些。”*《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第270～271页。如果没有对民意的敬畏，没有对权力与义务的正确理解，地方政府治理责任也不能说有成功体现。

第二，教育与回应：当代中国地方政府治理责任之践行。中华传统文化博大精深，是中华民族的重要精神家园。中国的现代化是一个传统文化与现代文化，本土文化与外来文化不断碰撞交融的过程。当代中国的现代化是建立在尊重历史，尊重传统文化的基础之上，但同时又要采取批判继承的态度，取其精华，去其糟粕。不断推进中华优秀传统文化传承体系的建设，加强对优秀传统文化的传承教育，同时又要警惕或改造传统文化中不适应现代国家治理的要素。这应成为地方政府治理责任教育的基本内容之一。例如社会主义核心价值观的提出，就是在此方面做出的努力。风险社会背景下，超大社会的有效治理对地方政府提出了严峻的考验和挑战，公共事件的频发和信息的网络化传播加剧了这种考验和挑战，使得我们应更加关注影响地方政治理府的因素。地方治理要走向成功，地方政府及其公务人员必须勇于承担治理责任，同时重视传统文化的教育。

积极有效且带有前瞻性的回应是当代中国地方政府治理责任践行的基本路径之一。是否能够担当带领人民实现中国梦的责任，是否忠实地履行权力与义务，直接表现在是否能够做到积极有效且带有前瞻性的回应上。在当代中国，法治化与制度化回应机制的构建，是推动主导地方治理的地方政府责任践行的另一途径。其一，回应可以分为事前回应与事后回应。前者是指在常态化的地方治理中，地方政府提供公共产品与服务以满足民众需求。而后者主要是指地方政府应对公共事件的效率。其二，无法有效回应，必须承担道德责任、法律责任和政治责任。对治理责任的认定，需要经由法治化与制度化机制完成，并能经受住舆论监督与时间考验。必须对地方政府形成有效的规约。规则制定者本身不能游离于规则之外，这是问题的核心。

四、公共精神：地方治理的社会基础

如果借用亚里士多德政治学理论中的“三分法”，可将中国政治分为“三层”，即中央政府、地方政府和民众。这三层之间互相制约，形成良性互动关系。*崔之元：《混合宪法与对中国政治的三层分析》，《战略与管理》1998年第3期。而对地方政府提出治理期望之后，自然需要寻求对社会治理基础的分析，无法回避的是公共精神的塑造。

第一，地方治理中公共精神的基本含义。一般意义上，将公共精神界定为参与公共事务，关心、帮助有需要的人。公共精神的塑造可以为构建富有生机的、互相支持的和赋予包容性的地方共同体带来愿景。

但是，当代中国的公共精神与其他语境下的公共精神是不一样的。有学者在1988年做“中国公民政治素质调查与研究”课题，对于问题“假如您认为政府的某项决策损害了自己的利益，您会不会想到自己可以做些事情影响政府的这项决策？如果会的话，会采取何种方式”？最经常被选择的回答是“向本单位领导或政府有关部门反映。”*张明澍：《中国“政治人”》，北京：中国社会科学出版社，1994年，第100页。而在2011年，第二次做同名课题时，对于同一问题，“向政府有关部门反映”仍然是高居首位的选择。*张明澍：《中国人想要什么样民主》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第5页。足见，当代中国地方治理中的公共精神，是一种基于依赖现行体制，关心、帮助有需要人的精神。这里实现了与上文的呼应，对政府承担责任提出了要求。

第二，参与与抗争：公共精神塑造的基本可能。当代中国，包括地方治理在内的各种治理，存在诸多悖论与冲突，如某种意义上“要发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”与“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”*田国强，陈旭东：《中国历史：历史、逻辑和未来——振兴中华变革论》，北京：中信出版社，2014年，第61页。、行政体制中“集权—分权”、*周黎安：《转型中的地方政府：官员激烈与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第201～202页。属地化的行政发包制和政治锦标赛模式与市场化进程中人们日益强烈的“公正公平”的诉求之间的内在冲突*周黎安：《转型中的地方政府：官员激烈与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第311页。等等。这些悖论与冲突的论证与化解极关涉到中国的未来走向，破解绝非一朝一夕的。因此注定了当代中国地方治理过程中公共精神塑造的长期性与艰巨性。

首先，有序参与是塑造公共精神的基本手段。塑造公共精神的基本手段是公民通过有序参与公共生活实践，在坚持党的领导的前提下，公民平等地参与到各个层面与各个方面的公共事务治理。通过这一过程，公民在公共生活实践中感受到自己与社会共同体休戚相关，从而塑造理性的公共精神。有序参与必须有法治的保障与规约。这里同时需要特别提出的是，对地方治理的考察无法脱离中央政府的视角，甚至某种意义上可以说，当代中国政治背景下，中央政府在很多时候可以发挥决定性作用。在很多突发公共危机事件的处置中，如果没有中央政府的及时介入是不行的。比如，李克强总理对2015年6月毕节4名儿童服农药死亡事件作出批示，“悲剧不能一再发生”。*http://news.sohu.com/20150613/n414949314.shtml，2015年6月11日。但问题是，对于具有重大差异的超大社会治理来讲，信息不对称与激励失效使得中央政府作用的发挥受到极大的限制。切实可行且可持续的办法是，塑造具有公共精神的公民参与地方治理，以形成对地方政府的有效监督与制约。这在根本上，需要法治的保障。

其次，抗争是塑造公共精神的边缘化方式。从类型出发，可以将抗争分为“文化取向的抗争”与“权利取向的抗争”；基于形式，可以将之分为“诉讼”与“信访”；立足途径，可以分为“依政策抗争”和“依法抗争”。而在策略上，有丰富的选择，如采取“闹事”“闹大”等手段，将自身困境转变为国家重视的社会秩序与社会稳定问题、直接将自身遭遇以政治语言置换为对社会秩序和社会稳定构成威胁的“问题化”等等。体制内话语的运用是抗争策略在表达方式上的重要体现。*转引自郭于华等《居住的政治：当代都市的业主维权和社区建设》，桂林：广西师范大学出版社，2014年，第86～96页。普遍意义上看，地方治理中所遭遇的问题，归根结底，都是政府、市场与社会之间关系的问题。良性的地方治理即为多元主体之间有效互动的治理。当代中国，由于法治化与制度化的不完善，公民抗争成为一种推动地方治理的方式。而抗争的过程可能是漫长的，可能会遭受到一系列阻挠，承受沉重的压力，他们所付出的精力在一定程度上超出了维护基本权利的范围。在此过程中，中国化的公共精神得以塑造。

从根本上讲，超大社会的有效地方治理需要的是成熟的制度体系。而制度体系的构建与执行归根结底还是要靠人在一定社会环境下来完成。当代中国，地方治理的多元主体之间是分工共治，不是竞争替代，只有形成多元主体间的良性互动与协调发展，才能提升治理体系与治理能力的现代化，推动当代中国地方治理的发展。

(责任编辑张健)

作者简介：魏崇辉，南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授、博士(江苏 南京，211106)。

基金项目：①国家社会科学基金重点项目“学术思想理论动态与意识形态建设方略研究”阶段性成果(15AKS014)；江苏省社会科学基金重大项目“社会主义协商民主理论与实践研究”阶段性成果(13A002)