协商民主视域下基层政府治理研究

王　岩，潘友星



协商民主视域下基层政府治理研究

王岩，潘友星①

摘要：伴随着社会主义现代化建设进程的加快，我国社会改革也进入到深水区，各种社会矛盾不断涌现，各种社会问题日益凸显，使得我国基层政府治理面临诸多困境。协商民主蕴含了平等、宽容、理性、法治等内在特质，在化解政府治理的现实困境中发挥着重要的作用。协商民主必将作为一种重要的政治选择和有效的治理路径应用于我国基层政府治理的实践当中，并进而成为一种具有中国特色的治理形式。这对于进一步加强基层政府治理的“法治”“共治”和“善治”具有重要的现实意义。

关键词：协商民主；基层政府治理；治理目标

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标,这一方面宣告了中国社会改革和发展的愿景，另一方面也昭示着中央对未来政府治理蓝图的规划和设计。在我国的现实情况下，基层政府治理水平的高低将直接关系到国家治理战略能否顺利实现。只有找到一条凸显“法治”“共治”和“善治”目标的治理路径，才能有效地走出基层政府治理的现实困境。协商民主因其蕴含着平等、宽容、理性、法治等内在特质，可以作为一种有效的民主治理选择应用于我国基层政府治理的实践当中。

一、协商民主及其内在特质

民主走向协商是民主理论的新创造和社会发展的新趋势。如何在协商的视域下探究民主的深刻内涵，并努力找到协商与民主的契合点，曾经是中外政治学界广泛关注的焦点问题，“协商民主”理论的诞生，使关乎协商与民主的反思和讨论暂时告一段落，协商民主开始作为一种新近兴起的民主理论广泛传播开来。与西方语境中的协商民主有所不同的是，它在中国的兴起和发展有其独特的社会背景和前进路径。在我国，协商民主之所以广为接受，既是对公共政策合法性以及多元复杂的治理难题的积极回应，又我国民主政治建设与发展的现实需要，也是完善国家治理体系的迫切需求。当前，我国正处于深度的社会转型与快速的现代化进程中，多元化的社会利益主体必将产生不同的利益分歧和利益冲突，影响着我国公共政策的制定和执行。与此同时，由政治系统内部权力主导的治理模式带来的弊端也初露端倪，很难适应治理主体多元化发展的要求，也不符合民主治理、科学治理的内在精神。在公共政策制定过程中，协商民主呼唤更多决策主体的加入以及理性公民的参与和监督，以此保证决策过程更加自由、平等、公开。更为重要的是，协商民主不仅是一种民主的决策理论，还是一种调解分歧、化解矛盾和解决冲突的治理理论。以协商民主的逻辑来审视我国基层政府治理，可以给我们更多启迪。多元主体治理下，公共决策不可能由政府单独形成，需要一个与其他基层治理主体的协商、对话和讨论的“酝酿”过程。协商民主在“政策酝酿”中的嵌入是十分必要的，在迅速发展的多元化社会背景中，“政策酝酿”尤其强调自我反思的能力和过程，这就潜移默化地影响着政府与其他治理主体进行“政策酝酿”时的立场以及对问题的认识。因此，中国语境下应着重发掘协商民主“治理”层面的特质和意义。

作为一种现代民主政治的实现形式，协商民主蕴含着一系列内在特质，彰显了当代社会治理对法治、共治、善治的价值诉求。

首先，平等是协商民主得以实现的逻辑前提。协商民主追求公共利益，实现公共利益的最大化是协商民主的价值旨归，在这个意义上，“民主”和“协商”契合了时代对平等价值的期待。平等是协商民主的前提，真正的民主意味着公民权利的平等，没有平等的地位和权利，民主便无从谈起。协商民主中的平等是具体的平等，主要包括协商机会的平等、获取资源的平等和参与能力的平等。这也就意味着，在公正的程序设计和合理的制度安排下，每个公民都享有平等参与政治决策和社会治理的机会，以此维护自身的正当权益。

其次，宽容是协商民主的内在价值诉求。只要我们承认分歧是社会生活的常态，多元是当今世界的特性，那么宽容就必然成为化解矛盾、维护社会和谐的基本价值原则，必然构成协商民主的内在价值诉求。就中国传统“和合”文化而言，宽容体现了中华民族“礼之用，和为贵”“和则相生”的传统伦理精神的精髓，体现为包纳兼容的品格，以及追求和谐、注重合作、提倡谦和、宽怀大度的精神。伴随着我国改革的深入，各种深层次的社会问题逐渐暴露：利益主体的多元性，利益客体的交互性，利益关系的复杂性，利益诉求的多重性，利益冲突的多样性等等，所有这些，都为协商民主得以存在与发展奠定了现实的基础。宽容作为协商民主的内在价值诉求，贯穿于协商主体表达诉求、陈述观点、转换偏好和达成共识的环节当中。包容也有助于打破多元价值主体、多元价值分歧和多元价值冲突的困局，成为多元协商主体间的粘合剂和化解利益矛盾的催化剂。

再次，理性是协商民主遵循的基本原则。协商民主语境里的理性，是指经过审慎思考、充分协商、公开辩论的精致合理的偏好，这种理性是务实的、根本的、注重全局的、关注他人的。理性使协商民主最大限度地兼容了更多价值。人们在理性辩论中将民主形式中盲目的、危险的因素减少到最低程度。在平等而广泛的协商对话中，每个公民都可以理性自由的表达自己及其所代表群体的利益诉求，倾听他人的各种观点，最终铸就公共利益的产生、聚合和实现。

最后，法治是协商民主得以实现的基本保障。作为现代民主的重要模式，协商民主自然也体现出对于法治文明的内在诉求。正如哈贝马斯所说：“任何民主形式存在的一个重要的必备条件都是非暴政的法治(no-tyrannous rule of law)，在这种情况下，交往和协商实践才是可能的。”*James S. Fishkin,Democracy and Deliberation ，New Haven: Yale University Press， 1991.借助于法治的力量来建构协商过程的规范化、确保协商程序的公正和合法、捍卫协商结果的公平与权威，从而强化协商民主的合法性与稳定性。同时，法治文明在一定意义上体现为制度正义。协商民主通过建构和完善其制度载体，将法治精神升华为制度正义，进而内化为社会和个体的一种价值理念，形成国家与社会、政府与人民、权力与权利、公共领域与私人领域的良性互动，从而达到社会整体结构的平衡与和谐。因此，只有完善的法律制度和文明的法治社会才能营造和谐的协商氛围，从这个意义上讲，法治构成了协商民主得以实现的基本保障。

二、我国基层政府治理存在的问题

基层政府治理不同于中央等其他层面的治理。

主要是指地方政府作为重要的政治行为者与其它不同的行为主体(包括社会组织、企事业单位、社区代表、公民个人等)，依法、民主、科学地对国家的经济、政治、社会文化等事务进行的一种规范性的管理活动，这一活动的终极目的是为了实现公共利益的最大化。*陈家刚:《从政府管理走向政府治理》，《信访与社会矛盾问题研究》2014年第1期。

经过多年的探索，我国基层政府治理表现出较强的决策实践性、广泛的治理区域性、有效的“央地”衔接性和相对的治理独立性等特点，具体表现在治理理念日益先进，治理行为日渐规范，治理能力显著提高，治理方式向着公开化、民主化和多元化的道路不断发展。但伴随着社会主义现代化建设的加快，我国社会改革也进入到攻坚克难的深水区，各种社会矛盾不断涌现，各种社会问题日益凸显。问题和矛盾的交织、权力与权利的对抗给基层政府治理造成了一定的阻碍，使得我国基层政府治理面临着现实的困境。

首先，相关法制建设的滞后、法治意识的薄弱在一定程度上影响了法治化进程，成为基层政府治理面临的主要困境。法治是现代政府治理不可或缺的要素，从基层政府治理的法治化建设来看，国家颁布的法律、中央政府制定的行政法规以及各地方政府根据现实需要拟定的行政性规章，无疑成为评判和约束基层政府治理行为的制度标尺。但是，从我国现行的法律条文和规章制度中，却很难找到多元主体参与治理的直接相关表述。一方面，我国的宪法与基本法律制度虽然对于公民参与基层治理的范围和相关权利做出了相应规定，但对于参与行为、参与渠道以及参与实施保障方面的规定都较为模糊，这就造成了基层政府在治理过程中常常忽视公民参与的必要性，使公民参与在缺乏具体制度保障下，流于形式*苏振华:《公民参与地方治理的理论与实践机制》，《阴山学刊》2011年第1期。。另一方面，也使得基层政府的治理行为经常面临缺少执法基础的尴尬窘境，导致“违法乱治”现象的时有发生。特别是治理过程中自由裁量权的使用，由于缺乏明确的法律规定，使一些政府官员在行使自由裁量权时，出现了以权压法、徇私枉法、滥用职权等不良行为现象。再加上传统因素的制约和影响，当下仍有少量的基层政府官员及其公务人员法治意识淡薄，在基层治理中依然存在着“人治”代替“法治”的行为，遇事依赖口头指令和内部文件，由此形成的治理决策也带有一定的局限性，法治化的治理局面难以形成。

其次，传统管理理念和管理行为的根深蒂固，客观上影响了“多元共治”理念的践行，致使基层协商治理难以取得实效。随着现代社会事务的复杂性和多样性，单靠政府作为唯一的权力中心来实施有效的基层治理已难以胜任。这是因为市场经济的确立和深度的社会变革，已经不可避免地激发着、培育着公民意识。公民的主体意识和权利意识的确立，必然转换为对主体利益的维护，在此背景下进行的政府治理，必然要兼顾到不同的利益主体，必然需要以宽容的品性来包容不同主体的利益诉求。“多元共治”作为共治理念的新发展，它要求在基层治理过程中，多元主体在自身所具有的基本权利的基础上，同政府共同参与社会治理的实际运作。然而，长期以来受计划经济的影响，还有相当一部分基层政府习惯于“权威政府”或“全能政府”的角色，延续着“大政府小社会”或“强政府弱社会”的管控思维，在进行地方治理时，也较多采用行政干预的方式处理基层事务，“政治权利可以侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面，原则上不受法律、思想、道德的限制。”*张宏伟:《善治视域下社会组织参与地方治理探析》，《山东社会科学》2015年第1期。在这种理念的支配下，一些基层政府坚持传统的管理理念和管理行为，对公民、企业、社会组织等市场主体放权的力度远远跟不上时代要求，尤其在触碰到政府自身利益时，基层政府挑选治理主体的过程中就会严格“排他”，甚至把其他治理主体视为竞争对手。传统的治理方式已明显不能适应新形势下“多元共治”的治理需要，基层治理过程中政府单独决策，可能让城乡之间、行业之间、阶层之间的利益差异越拉越大，导致多元主体之间的民主协商、平等参与在形式与内容方面脱节，难以得到广大人民群众的认可。

再次，过于强化经济建设致使公共服务的职能弱化。政府作为公共产品和公共服务的主要供给者，其公共服务职能在一定程度上体现着治理效果的优劣。回顾30多年来我国经济与社会发展，在以经济建设为中心的基本思想指导下，各级政府更多地把发展经济作为首要职能，管理社会的过程更多地体现为发展经济的过程，其行为更加趋向经济化。在经济建设型政府职能的导向下，GDP为本逐渐成为某些政府官员惟一的绩效标准，使得许多基层政府误将发展狭隘地定位于经济建设，千方百计发展地区经济，并力图取得积极成效。但是，这种片面的发展观所带来的负面效果是非常明显的：出于对经济发展的强烈偏好，有些基层政府为了体现政绩，把财政预算几乎都用在了驱动地方经济发展上，对除此以外的其他事务却缺乏兴趣和意愿，甚至采取选择性策略来弱化非经济领域的公共服务职能。随之带来的问题就是地方公共产品和公共服务的有效供给不足，地方就业、医疗、义务教育、社会保障等基础设施建设滞后，政府的身份还没有从“划桨者”转向“掌舵者”，官民矛盾和社会冲突不断产生，继而成为地方政府治理的难题，加大了地方治理的难度。此外，基层政府治理决策的执行不到位，决策执行时的人、财、物资源不够充足，中央的治理决策难以在各地方得到有效的贯彻和落实等也容易造成基层政府治理“上有政策，下有对策”的治理乱象，难以保证基层政府公共服务落到实处。

三、我国基层政府治理的基本目标

近年来，协商民主应用于我国政府治理的实践已经逐步从宏观层面向微观层面扩展，从国家治理向地方治理扩展，从单纯的维稳向法治、共治、善治的优化目标扩展。挖掘协商民主的内在特质并服务于基层政府治理是一种政治艺术，运用协商民主的方法来解决基层政府治理困境是一种治理创新，透过协商民主的价值视域探寻基层政府治理的目标是一种新的思路和方向。协商民主作为一种全新的民主治理理念和手段，在帮助基层政府实现职能转型的过程中，借助于协商民主所固有的法治、宽容、平等、理性的内在特质，化解治理的困境，实现法治、共治和善治的目标。

其一，尊重协商民主的法治特质，引导基层治理走向法治。法治是协商民主得以实现的基本保障。如同民主决定了权力在来源意义上的正义性、法治决定了权力在运作意义上的正义性，协商民主中的法治特质奠定了政府治理的法治文明基础。法治的目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，更制约政府的行为。基层政府治理所要建构的法治文明，囊括了民主之治和科学之治的应有之义，主张通过文明、理性的协商过程和公开、透明的制度规则，保障参与治理的多元主体对公共事务的知情权、参与权和决策权。法治化背景下的基层政府治理，要接受参与治理的多元主体的监督、评价和反馈，受到法治的约束和规范，这就必然使基层政府担当起与权力相匹配的责任，避免在治理过程中出现越位、错位或不到位的状况，恪守法律底线，从而提高治理的合法性。这就是说，基层政府治理需要弘扬法治精神、践行法治理念，法治是治理现代化的逻辑起点和必由之路。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”*[美]伯尔曼:《法律与宗教》，梁治平译，上海：生活·读书·新知三联书店，1991年，第14页。。协商民主所蕴含的“法治”特质内化为基层政府所应有的法治精神和法治意识，转化为广大民众所应有的公民意识和守法意愿，升华为多元治理主体所应有的法治观念和法治品格，力求在弘扬法治、追求正义的过程中，逐步形成整个基层社会稳定有效的法治认知，为基层政府治理的法治目标的实现，提供稳固的法治价值观的支持。除了要将法治精神内化为公民的自觉、自律以外，协商民主对于基层政府“法治”逻辑的规范，还可以进一步加强社会主义民主政治建设，并且建立有效的法律监督和制约机制。正所谓有了民主，公民才能以不同的形式充分享有并切实行使当家作主的权利；有了监督和制约，才能把法治的威严震慑到基层政府治理的每一环节，通过严格遵守和规范执行法律来约束和规范基层政府的治理权力和治理行为，减少公共权力机关和部门违法乱治现象的发生，实现基层政府治理的“法治”愿景。

其二，秉承协商民主的宽容特质，促使基层治理走向共治。宽容体现在治理过程中就是包纳兼容和注重合作的精神品格。趋向于多元化发展的当今社会，客观上要求政府治理必须从“一元之治”走向“多元之治”，公正平等地对待不同利益群体的合理诉求与合法权益。鉴于此，基层政府治理的多元之治就是多元主体共同参与基层治理，通过沟通与协商搭建起来的、依靠集体行动达成的合作秩序。遵循协商民主的“宽容”特质进行基层政府治理，就是要在政府、公民与社会之间建立一个对话、交流、合作的平台，通过治理前的广泛协商和有序沟通，听取各方意见，获取事实真相；对存在的利益分歧，依托宽容、共存的价值理念，促进不同治理主体之间的意见整合，实现多元主体参与下政府与社会协同治理的无缝对接。可见，多元之治的逻辑前提就是要充分发扬协商民主的宽容特质，聚拢多元治理主体，倾听多种建议看法，表达不同利益诉求，实现共同价值追求。实际上，在共同价值导向和理性原则的规范下，参与表达建议看法、倾诉利益诉求的人数越多，所产生的“治理规则”就愈加公正，由此形成的治理决策也就更加科学。

随着全球化的发展和信息化时代的到来，当代社会始终处于快速发展和深度变迁之中。社会的各个系统要保持生机和活力，就必然要和外界的环境进行物质、能量和信息的交换。同理可言，基层政府治理作为治理系统下的子系统要保持效率和活力，也必须具备开放和宽容的心态，这既是对现代公民知情权和参与权的尊重，也是鼓励基层政府从“单边治理”走向“多元共治”的价值需求。“公民参与是民主的希望”*[美]文森特·奥斯特罗姆，罗伯特·比什，埃利诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》，井 敏等译，北京：北京大学出版社，2004年，第186页。，要提高基层政府治理的有效性就必须要有“宽容”的心态，包容兼纳多元主体参与到基层治理过程之中，建立健全公民同基层政府共同参与基层治理的运作机制，积极拓宽公民参政议政的渠道，提高基层政府治理中的民主参与程度。特别是在现代社会治理模式变革的新形势下，要求基层政府治理具备更高的效率性、灵活性和回应性。传统的基层政府权力集中，反应滞后的治理形势已无法满足现代社会的需求，引进开放、透明、互动及适度分权的制度安排，强化公民参与基层公共事务的自主管理，是政府与公民合作进行基层治理的应有之义。以“宽容”的心态促进基层政府治理，要求基层政府在治理过程中有所为、有所不为，科学定位政府的角色，简政放权，将部分治理权力逐级下放至公民、市场、社会或其它治理组织，变无所不能、无所不管的政府的一元之治为政府与其他主体的多元之治，实现基层政府治理的“共治”愿景。

其三，坚持协商民主的理性和平等特质，实现基层治理走向善治。协商民主中的理性和平等特质是基层政府治理善治目标实现的前提条件。“善治”即良好的治理，是治理内涵的理性衍生，其实质是一个还政于民的过程。俞可平曾经概括指出了善治的十个基本要素*俞可平:《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。，其本质特征就是通过一种温和、柔性的协商式治理方式，对公共生活中出现的问题进行广泛的讨论、争辩、妥协与协商，本着理性与平等的原则，秉承民主的精神，最终实现公共利益最大化的过程。公共利益作为善治的终极目的，它实质上是不同主体之间的共同利益进行对话协商的结果，而非个人利益的简单聚集。它意味着部分人甚至有时是多数人的偏好需要，在理性精神和平等诉求的作用下实现一定程度的转换。蕴含着理性特质和平等精神的协商民主，致力于在基层政府治理中，把理性与平等发挥到极致，它以公共利益为目标，以程序公正为原则，以合作共赢为导向，强调的是平等而非有差别的公民参与，理性而非情绪化的诉求表达；要求多元协商主体通过对话实现共识，通过宽容实现共融，通过合作实现共赢；厘清权利，明确责任，权衡利害，着眼未来。最终基于偏好聚合，做出得到普遍认同的决策，最大限度地实现公共利益。

善治目标的背后，涌动的是一场国家、社会、公民从以往的潜在对抗到当下的交互联动，再到致力于通过合作共赢实现和谐善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑。*江必新:《实现国际治理的现代化》，《人民日报》2013年12月3日。善治目标的实现以法治与共治的实现为前提，这是因为法治是善治的基础，共治是善治的应有之义。如前所述，协商民主中的“法治”特质让基层政府能够做到“法无授权不可为”，让公民可以“法无禁止即可为”，最大限度地保障了法治意义上普通公民参与基层政府治理的合法权益。而协商民主中的“宽容”特质则更进一步为基层政府治理的多元主体共同参与敞开了大门，促进着“共治”局面的形成。在法治与共治的基础上，再以理性和平等特质为核心，利用公共理性寻求公共利益最大化的善治目标就成为必然。协商民主追求的是理性民主，作为一种实践诉求，它最终的价值指向是实现基层政府治理的公共利益最大化。它要求基层政府在治理过程中要有公开的态度，不做沉默型政府，及时公开政府信息，“让权力在阳光下运行”；要有沟通的能力，不做命令型政府，主动与公民、社会和市场主体交流互动，提高公共服务化水平；要有包容的精神，不做权力主导型政府，有容纳不同意见的胸襟，做到“集权治理”向“分权共治”的转变，以最终实现基层政府治理的“善治”愿景。

在国家着力改进与完善治理体系的大背景下，基层政府治理的重要性日益凸显，其治理状况直接影响着国家治理体系现代化的实践，是推动国家治理现代化的必要前提。伴随着我国改革开放的深入进行，市场经济的深入发展，经济社会的深刻变革，基层人民群众的利益诉求更加多元化，潜在的社会矛盾和利益冲突也日益增多，人民群众的权利意识和民主素质也逐步增强，这就必然提高了对基层政府治理水平和质量的要求。鉴于此，基层政府面对当前治理过程中出现的困境、矛盾和挑战，要积极正视并理性应对，不断加强法治、共治和善治建设，提升其品味和层次，这是基层政府实现治理创新的必然走向，也是协商民主治理功用有效发挥的现实路径。作为民主治理形式的协商民主，在本质上以公共利益为取向，主张通过多元主体的协商对话、平等交流达成共识，让和谐善治、互利共赢成为基层政府治理的价值诉求，让宽容贵和、合作共治成为基层政府治理的基本通则，让理性参与、法治约束成为基层政府治理的合法保障,必将在基层政府治理过程中发挥出巨大的现实功用。

(责任编辑张健)

作者简介：王岩，上海交通大学特聘教授、博士生导师；潘友星，南京航空航天大学人文与社会科学学院研究生(江苏 南京，210042)。

基金项目：①国家社会科学基金重点项目“学术思想理论动态与意识形态建设方略研究”阶段性成果(15AKS014)；江苏省社会科学基金重大项目“社会主义协商民主理论与实践研究”阶段性成果(13A002)