完善四川科技创新创业人才政策体系研究

文/冯小波

（四川核物理研究院，四川成都 610010）

完善四川科技创新创业人才政策体系研究

文/冯小波

（四川核物理研究院，四川成都 610010）

科技创新创业人才政策是促进科技创新创业工作发展的重要支撑条件。四川科技创新创业人才政策促进了四川科技创新创业的发展，同时也存在一些问题，这些问题既有与其他地区相似的共性问题也有自身特有的某些问题。为完善四川科技创新创业人才政策体系，有必需针对现存问题，在完善政府职能、政策内容、政策过程、政策质量、政策绩效评估等方面综合施策。

四川 创新创业 人才政策

一、完善四川科技创新创业人才政策体系的重大意义

科技创新创业人才政策，一般是指各级党政机关或相关部门制定的涉及科技创新创业人才的培养、引进、使用和管理等活动的一系列法令、措施、制度的总称。经过改革开放30多年来的不断发展和完善，我国已初步建立起与社会主义市场经济体制以及国家总体发展战略基本一致的科技人才政策体系。进入新世纪后，我国提出建设创新型国家的重大战略，2015年3月，中共中央和国务院发布 《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》指出，要加快实施创新驱动发展战略，营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境。2015年6月，国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》进一步指出，推进大众创业、万众创新，对于推动经济结构调整、打造发展新引擎、增强发展新动力、走创新驱动发展道路具有重要意义。近年来国家出台的一系列关于创新创业的重大政策举措表明，建设一支国家科技创新创业人才大军已上升为国家意志，是实现创新驱动发展战略，全面建成小康社会的重大现实需要。

随着我国资源环境约束日益加大，要素的规模驱动力逐步减弱，传统的高投入、高消耗、粗放式发展方式已难以为继，在经济发展进入新常态背景下，需要从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。推进大众创业、万众创新，正是要通过结构性改革、体制机制创新，以消除不利于创业创新发展的各种制度性约束。完善四川科技创新创业人才政策体系，不仅是落实国家实施创新创业战略部署的需要，而且也是四川省转变发展方式的内在现实需要。目前，四川省仍属于经济欠发达、发展欠平衡地区，与全国相比发展差距仍然较大，如四川省人均生产总值只相当于全国的75%，城乡居民收入分别为全国的84%、89.7%，还有380多万人口没有脱贫。发展质量和效益还不够高，长期积累的结构性矛盾比较突出，服务业发展总体滞后，投资结构仍不合理，资源利用率较低，全要素生产率有待提高，新的增长动力尚处于培育阶段。［1］

面对如此严峻的形势和挑战，四川要在2020年实现全面建成小康社会的目标，必须转向坚持五大发展理念，深入实施创新驱动发展战略，走科技兴川强川富川之路。而人才作为科技创新驱动的第一资源要素，其地位和作用日益彰显。四川要推进创新驱动发展，实现经济社会的持续健康发展，迫切需要一批能够突破关键技术、发展高新技术产业、提高自主创新能力水平的高素质创新创业人才。

没有好的人才政策，人才难以快速健康成长，难以有效发挥作用。因此，完善科技创新创业人才政策体系，是促进四川科技创新创业人才队伍成长，激发人才积极性的重要前提与根本保障。近年来，四川省以创新驱动为发展模式，立足四川经济社会发展实情，制订颁发了一系列加强科技人才工作的政策法规，实施了一系列科技人才战略工程。特别是在推进大众创业万众创新战略的实施，消除不利于创业创新发展的各种制度束缚方面取得明显的成效。但是，随着国际国内新一轮高层次科技人才竞争的加剧，随着四川实现创新驱动战略的不断推进，四川科技创新创业人才的数量和质量都难以适应现实要求。因此，四川应积极完善科技创新创业人才政策体系，造就一支量足质高、结构合理的科技创新创业人才队伍。

四川现行科技创新创业人才政策是否存在短板和不适应性？与国内东部发达省市相比是否存在差距？都是亟待深入研究的课题。目前国内学术界对科技创新创业人才政策的研究虽有不少成果，但总体上仍不完善，主要表现在：其一，偏重于理论性、宏观性、规范性研究，对某一具体政策及其实施效果的实证研究偏少；其二，对人才政策的某一具体环节尤其是海外人才引进政策的研究较多，基于人才管理开发的全过程政策研究较少；其三，对某一区域如长三角地区、西部地区科技人才政策及其比较研究较多，具体对某一省市科技人才政策的研究较少，特别是针对四川省科技人才政策包括创新创业人才政策的研究更为少见。鉴于此，从实践需要和学术研究现状来看，开展四川科技创新创业人才政策研究都极为必要和迫切。

二、四川现行科技创新创业人才政策的局限性分析

科技创新创业人才政策是一个涵盖多层面、多部门的政策体系，是一个需要不断发现问题、发展完善的过程。经过新世纪以来的不断发展，四川科技创新创业人才政策体系已基本确立，但面对新形势、新需求，其局限性和不足之处也是明显的。

1.科技创新创业人才政策的趋同性。目前，我国各地高层次创新创业人才政策体系同构现象比较普遍，人才政策大多包括基本物质待遇、住房资助、户籍政策、亲属社会福利政策、科研资金和税收政策优惠、鼓励柔性流动、精神奖励政策等。这些政策的趋同包括政策种类、政策范围、优惠条件等方面的趋同。四川科技创新创业人才政策的趋同性表现在内外两个方面，一是四川的科技人才政策与国内其他省市存在相似性，二是四川各市州（县）科技人才政策也有相似性。人才政策趋同的原因是多方面的，一是因为下级党政部门出台的政策要以上级部门政策为依据，有的地方不从实际情况出发而简单照搬复制上级文件，以致上下趋同；二是因为政策的示范效应，当先进发达地区出台的政策被认可后，往往成为政策标杆被其他地方纷纷学习效仿，以致横向趋同。

2.科技创新创业人才政策内容偏重“物质化”。同全国的情况相似，四川为了提高人才引进的竞争力，在物质待遇上慷慨出手，大打优惠政策牌，推出一些颇具吸引力的人才引进政策，包括在住房和安家费、办公条件、科研平台和科研启动费等方面一味提高标准，甚至竞相加码，互相攀高，形成优惠条件上的“人无我有，人有我高”的局面。这种不顾实际情况的相互攀比，导致人才恶性竞争，既不利于引进真正的科技创新创业人才，也给国家和地方造成人才成本的不必要升高。

3.科技创新创业人才政策重人才引进轻管理和服务。一些地方通过优厚的物质条件引进高层次科技人才后，往往忽视后期的配套政策跟进，忽视为他们提供进一步的管理和周全服务。如在调查中发现，一些从海外引进的高层次人才，不太适应国内的科研管理体制和科研文化，在项目申报、经费管理、科研评价、团队建设等方面遇到不少困难后得不到及时指导和帮助。甚至一些地方和单位管理机制和措施不到位，不能完全履行聘用合同内容或在履行合同过程中新增不合理条件，导致引进人才的失望和不满。人才合理有序流动是必要的，正常的，但近年来一些地方出现人才快速流失和频繁跳槽现象，这证明引进人才也许不是最困难的，而能使人才长期安居乐业并有效发挥作用，这才最为困难，需要持续不断的努力，管理和服务没有最好，只有更好，优质的管理和服务才是最终赢得人才的决定性因素。

4.科技创新创业人才政策之间协调性不足。科技创新创业人才政策涉及的部门、行业和领域广泛，存在政策制定主体多元的情况。如在一个省级行政区域内，人才政策的制定主体，省级层面除有省委和省政府外，还有若干省级党政部门，常见的包括省委组织部门以及省政府人力资源部门、科技部门和教育部门。省级以下包括各市州（县）政策制定主体。如此复杂多元的人才政策制定主体并存，如果主体间缺乏沟通协调，就可能导致政策衔接性差，甚至相互冲突，使政策执行者难以适从。在实际调查中发现的较为突出的问题，一是新旧政策缺乏衔接，政策朝令夕改；二是横向不同部门之间的政策差异较大，甚至相互矛盾；三是上下级之间的政策不尽一致，下级政策变味和走样。凡此种种情况都会使人才政策效能大打折扣。

5.科技创新创业人才政策效应评估薄弱。政策具有生命周期，有一个产生、更新甚至终止的过程，对科技创新创业人才政策需要进行动态闭环管理，建立政策效果反馈机制，这就离不开政策评估工作。但一些地方政府部门比较注重政策制定和出台政策的数量，忽视政策质量及其执行情况，对政策执行效果不作评估或评估流于形式。正如有研究者所指出：建立指标体系、从较大范围对我国各省市自治区引进海外科技人才政策的总体实施情况进行比较和分析，则显得比较欠缺。［2］政策效果评估的薄弱致使政策的制定、完善和废止带有较大的盲目性。

三、完善四川科技创新创业人才政策体系的对策

四川科技创新创业人才政策体系的完善是一项系统工程，需要从四川实施科技创新驱动的战略对科技创新创业人才的需求入手，找准四川科技创新创业人才政策体系的问题及其成因，精准综合施策。

1.充分发挥政府在科技创新创业人才政策中的统筹协调作用。首先，制定四川省中长期科技创新创业人才资源发展规划。根据规划制定科技创新创业人才政策体系，实施人才引进与本土人才培养协同推进政策；其次，制定科技创新创业人才的供给与需求平衡发展政策，实现人尽其才，人才与岗位匹配。科技创新创业人才存在不同类别和层次之分，要根据行业、工作岗位对人才类型和层次的实际需要，制定完善合理的人才供给政策，避免人才引进和使用中不切实际的攀比导致人才浪费；第三，做好人才政策制定的协调和监管工作，防止政出多门引发互相冲突情况发生。为此，建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制，建立政策审查和评价机制，建立政策制定的用人单位和社会公众参与机制。

2.完善促进科技创新创业人才成长发展的全过程政策体系。人才政策与人才的成长发展过程密切相关，是一个由若干方面政策构成的政策体系，从大的阶段来看，包括人才的进、管、出所涉及的系列政策，只有形成完整的人才培养成长链，构建一个内容完整、相互支撑的政策体系，才能发挥人才政策的综合效能，促进人才积极性、创造性的全面持续发挥。四川各级地方政府要改变目前存在的重人才引进而轻人才培养和管理服务的倾向，要制定系统化、科学化的人才政策体系，重视科技人才开发使用、完善科技人才培养机制、健全科技人才激励和保障制度。［3］

3.健全物质与精神激励并重的科技创新创业人才政策。欧美同学会公布的《中国海归创业发展报告》对海归人才回国可能的障碍进行的调查显示，社会文化类障碍是海归人才回国最重要的障碍，约占79.6%。［4］另一项对目前在上海工作的海外高层次创业创新人才的调查表明，他们对知识产权保护、产学研结合、安居、户籍（居住证）及居留出入境、对外联络和宣传、创业服务、成果产业化等具有较高的期待和诉求。［5］可见，科技创新创业人才的需求是多方面的，甚至对非物质性需求更为迫切。因此，需要全面了解和把握他们的真正关切，从过去单纯注重为他们提供良好的工作生活条件，转向更加注重提供精神文化方面的需求服务。具体来说，就是要营造有利于科技人才施展才能的社会舆论环境，培育鼓励创新、宽容失败的创新文化氛围，为科技人才提供健康咨询、心理咨询、健身运动、旅游等福利项目，完善科技人才创新创业的法治环境，细化落实对科技人才的服务和管理配套政策。总之，制定有助于实现其物质与精神需求兼顾平衡的政策。

4.提高科技创新创业人才政策质量。政策质量是政策的生命，提高政策质量对于激发科技创新创业人才活力，提高政策效果具有重要意义。衡量科技创新创业人才政策质量的高低至少有三个标准：能否引进需要的合适人才、能否留得住人才、能否使人才作用充分发挥。符合这三个标准的政策应该就是质量高的政策。科技创新创业人才政策的质量是由多种因素影响和决定的，提高科技创新创业人才政策质量是当前完善四川科技创新创业人才政策体系中的重要任务。为此，应该抓好以下工作：第一，坚持规划优先，实现供需均衡。四川各地区要根据自身的产业发展优势，以及重点发展的关键性、战略性产业来预测对科技创新创业人才的需求，做好人才引进和本土人才培养工作。第二，了解人才的关切，提高政策内容的针对性。要深入开展调查研究，全面了解科技创新创业人才的思想、情感，面临的困难以及他们的诉求，以制定全面而适用的政策体系。第三，拓宽政策制定的参与主体。政策制定要反映各利益相关方的意愿，吸纳各方智慧和意见，在政策拟定阶段应尽可能让有关部门代表都参与，以此保证政策的科学性、公平性和合理性；在政策执行中还应充分征求各方意见，以便得到更完善的修订。

5.加强科技创新创业人才政策绩效评估工作。加强科技创新创业人才政策绩效评估。第一，把政策绩效评估纳入科技人才政策管理的整体工作中，有计划、有制度、有专人负责。第二，明确政策绩效评估的内容，一是要对一定时期本行政区域出台的全部科技创新创业人才政策进行整体宏观评估，二是要对某一具体科技创新创业人才政策进行专项评估。第三，健全政策绩效评估主体。既要有官方评估机构，也要有民间评估机构，要保障评估组织的独立性和专业性。第四，健全政策评估制度。评估制度要体现客观、公平、公正、系统、全面的理念。第五，政策绩效评估结果要与对有关部门的奖惩和问责相结合。

［1］《四川省政府工作报告》（2016），http://www.ce.cn/culture/ whcyk/136795/qywhdt/201602/16/.

［2］顾承卫.新时期我国地方引进海外科技人才政策分析［J］.科研管理，2015（36）.

［3］吴华刚.国外科技人才政策与制度研究［J］.发展研究，2015（09）.

［4］刘耘.关于佛山海归人才创新创业政策及环境的思考［J］.佛山科学技术学院学报（社会科学版），2014，5（32）.

［5］市委组织部人才处课题组.海外高层次创业创新人才的诉求及突破性综合政策专项调研报告［N］.组织人事报，2013-1-29.

责任编辑：唐 琼

C96

：A

：1008-6323（2016）04-0031-03

冯小波，四川核物理研究院党委办公室干部。

2016-06-20

四川省科技厅软科学项目。