网络预约出租车服务监管应避免政府反竞争行为——兼评《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》

文/汪改丽（华东政法大学，上海 200042）

网络预约出租车服务监管应避免政府反竞争行为
——兼评《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》

文/汪改丽（华东政法大学，上海 200042）

“滴滴专车”的出现开启了我国约租车引领出租车行业的新时代。此后的较短时间内，快的、神州等专车服务平台相继成长起来，产生于硅谷的优步专车也正式进军我国市场。对这一新兴业态进行监管，应该全面贯彻十八届三中全会的精神，使市场在资源配置中起决定性的作用和更好地发挥政府的作用。对经营者市场准入和价格进行恰当的监管，促进网络预约出租车市场公平竞争。

约租车 专车 市场监管 政府反竞争行为

近年来，网络预约出租车 （以下简称 “约租车”），又称为专车，依靠强大的资本，大量地对司机和乘客进行补贴，专车队伍及其乘客队伍都迅速壮大。第三方数据研究机构中国IT研究中心(CNIT-Research)近日发布的《2016年Q1中国专车市场研究报告》显示，超六成专车司机月收入过7000元，超三成专车司机月收入过1万元；滴滴专车占据市场85.3%的份额，Uber、易到用车分别占据7.8%和3.3%。［1］第三方研究机构易观国际预计2016年中国互联网专车市场已进入高速发展期，用户增长率将保持平稳，并在高速扩张的同时继续深化用户体验。［2］但同时专车运营中也出现的诸多问题，诸如对约租车经营者市场准入限制和价格管制等问题。有鉴于此，2015年10月10日，交通运输部起草了 《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“意见”）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“办法”）并向社会公开征求意见，以推进出租车行业健康发展，并对新兴的约租车服务进行规范。政府反竞争行为是政府在行使其职权的过程中，其行为损害了本应良好运行的竞争机制，并最终影响消费者利益的实现，［3］简言之，政府实施的限制市场竞争、扭曲市场秩序的行为都属于政府反竞争行为，并且这里的政府应当从广义上理解，不仅仅指行政机关，它包括了立法机关和司法机关在内的所有公权力机关。笔者认为，对约租车经营者准入资格和价格监管有其必要性，但又要注重在这两种情况下监管的界限、避免出现政府反竞争行为进而扭曲市场竞争机制。

一、约租车经营者准入的监管

对约租车经营者准入的监管是指主管机关对从事约租车服务的约租车经营者的经营资格的限制与管理，它决定着特定经营者是否可以进入约租车市场进行竞争，包括两个方面的问题：一是约租车互联网平台（以下简称“专车平台”）监管是否适用“本地化管理”原则；二是私家车是否可以接入专车平台。

（一）专车平台监管是否适用“本地化管理”原则

《办法》指出，网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。《意见》将专车区别于传统的出租车，即“巡游出租汽车”。巡游出租汽车可在道路上巡游揽客、站点候客，也可提供预约运营服务；约租车不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务。而专车平台是基于移动互联网技术为人们出行提供信息和撮合交易的平台，为租赁车企业和驾驶员劳务公司提供“实时”和“预约”的出行需求信息，并通过统一服务标准、服务规范和完善的服务保障体系保证交易的成功率，满足不同人群的出行需求。例如，滴滴专车对自己的定位是：为乘客提供租赁车辆及驾驶员的相关信息，而不是出租车和驾驶服务；服务车辆由租车服务供应商提供，驾驶服务由驾驶服务提供商提供。各家互联网约租车平台的经营模式也为这一点提供了依据。目前提供专车服务业务的各家互联网平台公司的经营模式大体上可分为两种：

第一种，专车平台与现有的汽车租赁企业和劳务派遣企业合作，当乘客向平台公司提出用车需要时，通过一份“四方协议”，由平台公司代乘客同时向汽车租赁企业承租车辆、向劳务派遣企业雇用代驾司机，由此实现乘客的出行需要。在这个模式中，法律上只发生了租车业务和代驾业务，而平台公司作为信息中介，只是起到了对这两项交易的撮合作用。乘客则以打包的形式，通过打车软件一次性向平台公司支付租车费、代驾费和信息中介费，平台公司再与另外两方进行结算。目前，滴滴快的专车和易到用车属于该模式。

第二种，私家车车主在网络平台进行注册，直接把本人及其车辆接入平台，然后开展互联网约车业务，费用由乘客通过打车软件支付给平台公司，公司再与车主及其他相关方结算。这种模式争取合法性的方式有两种：一是名义上先把私家车挂靠到某一个汽车租赁企业下面，车主则成为某劳务派遣企业的签约司机，然后再按照第一种模式下的“四方协议”来操作；二是强调自己属于民事法律关系的“合乘”行为，不属于商业性客运业务。优步进入中国之后，其推出的“人民优步”属于该模式下的第二类；而为了与优步展开竞争，滴滴公司推出的快车业务更多地属于该模式下的第一类情形。［4］

《办法》的规定将和滴滴一样提供信息整合业务的专车平台纳入约租车经营活动中，视他们为约租车经营者。因此，这些企业从事经营就应当符合《办法》第5条规定的条件，并按照《办法》第6条的规定申请经营许可证。《办法》第5条第2款规定，申请从事网络预约出租汽车经营的，应当符合“在服务所在地具有固定的营业场所和相应服务机构及服务能力”的条件，将其与《城市出租汽车管理办法》第8条第2款对出租汽车经营企业的要求条件“有符合规定要求的经营场所”相比照，我们发现，本条采取了和传统出租车类似的“本地化管理”原则。当乘客的合法利益受到出租车企业、司机或者他人侵害时，传统出租车行业中信息不对称给监管部门带来巨大障碍，实行“本地化管理”很容易理解。但是将提供交易信息的第三方平台与直接提供出租车和驾驶服务的企业均视为出租车经营者却与事实相悖。根据上述分析，专车平台仅整合并提供约租车信息，并不属于《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项所规定的“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”事项，也即行政审批不是专车平台提供服务的必要条件。《办法》对准入资格限制属于典型的政府抽象反竞争行为，因其将会使政府以审批的形式剥夺在本地没有营业场所的专车平台平等竞争的权利，排除了后者在当地的竞争，同时，获得准入资格的竞争很有可能因此而缺乏创新的动力，进而使消费者难以享受竞争所带来的低廉的价格、优质的服务。从长远来讲，这有损于地区经济的发展，也不利于建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。

（二）私家车是否可以接入专车平台

从世界范围来看，各类专车软件纷纷进军智能手机应用市场，在为司机增加收入、给乘客带来便捷的同时，其合法性和安全性也受到多方质疑和诟病。如何对其监管，虽然各国的做法并不相同，但是私家车通过专车平台从事营运活动遭到了传统出租车行业和官方不同程度的反对，原因只有一个——非法运营。荷兰检方宣布对优步发起调查，怀疑其违抗法院禁令继续从事非法运营。汉堡和柏林监管部门先后发布禁令，以司机没有合法执照、乘客安全无法得到保障为由，禁止优步提供营利性私家车载客服务。在柏林，每违反一次禁令，软件公司将面临2.5万欧元罚款，司机最高将被罚款2万欧元。法国最高行政法院做出裁决，通过了由传统出租车司机针对优步等私人打车服务引发的不公平竞争而提出三项限制性服务当中的两项。日本交通省叫停了试图闯入当地市场的优步，理由是其商业模式涉嫌无资质有偿载客，属于法律禁止之列。

在国内，广州市工商、交委和公安三部门联合行动，以“打击涉嫌组织黑车进行非法经营”的名义对优步广州分公司进行检查，现场收缴上千台苹果手机，之后广州市工商局表示，优步广州分公司涉嫌“无照经营”。北京市网信办、运输管理局、执法总队、工商局等8部门约谈滴滴快的、优步等专车平台，并指出专车平台利用私家车、租赁车辆从事运营服务涉嫌非法运营、逃漏税、违规发垃圾短信、垃圾广告等4大“罪状”

当然也有例外，2015年上半年美国加州长滩市议会宣布和黄色出租车公司展开合作：议会批准了一项取消出租车车费规定的实验性项目，允许黄色出租车在保证一定条件的情况下对车费进行打折，从而使出租车车费和搭车服务相对低廉的车费相当。这家公司也将开发一个订车应用，其运营车辆数量也将从175辆增加到199辆，且可在高峰时段增加额外运力。出租车和搭车服务之间的唯一区别就是只有出租车才能在长滩机场接送乘客。新加坡陆路交通管理局去年11月表示，为了保障乘客的利益和安全，计划在2015年第二季度对第三方打车软件服务进行规范管理，首要条件就是所有提供类似服务的司机须持有出租车驾照，且车辆已注册为出租车。

上海地区在这方面作出了积极探索。2015年6月1日上海市交通委、上海市四大出租汽车企业和滴滴打车三方共同参与的上海出租汽车信息服务平台正式上线运营，初步确定了专车的合法性。10月8日，上海市政府宣布向滴滴快的专车平台颁发经营许可证，这是中国乃至全球颁发给网络租约车平台的第一张许可证。上海市的这种对于网络约租车平台的相关配套政策，被称作是专车“上海模式”。通俗地讲，“上海模式”就是在平台获得上海网络约租车平台经营许可证，允许符合相应条件的车辆接入网络约租车平台，并且车辆通过平台审查后就能获取营运证，司机通过平台审查后就能获取从业资格上岗证。上海市交通委孙建平表示，按现有的法规，私家车肯定不能进来，但是私家车是否具有运营资格交由平台监管并负责，平台以外的车从事运营服务则属于黑车。可以说，网络租约车改革的“上海模式”创新了解决这一问题的路径，显示出了政府持续推进市场化改革的决心，有利于贯彻“市场在资源配置过程中的决定性作用”的理念，在交通运输，特别是出租车领域进一步增强竞争力度，如果能够顺利开展，对于其他各地甚至全国的出租车行业的发展都起到重大的示范效应。

就出租车行业而言，没有抽象化的特许经营的市场准入管理制度，就没有公司对出租车牌照的垄断，问题的关键还是在制度化的成因。［5］政府反竞争行为并不必然与国家法律相抵触，它可能在形式上并不违反法律规定，但在实质上却违背了法律设置该行政权的目的，违背了法律的原则精神。［6］就这方面来说，《办法》采取了与传统出租车相同的牌照管理制度，并且网络约租车第一张许可证颁发给了目前国内最大的专车平台——滴滴快的。若不改变监管思路，将很难摆脱监管经济学中的政府规制俘虏理论的厄运，即政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的，［7］因为在政府规制过程中确实存在着寻租与创租的情形。［8］

二、约租车运价的监管

由于在世界范围内约租车市场尚未形成行之有效的运价体系，我们只能从传统出租车行业中寻求参考。其中，中国香港、澳大利亚、日本东京、美国纽约、新加坡在出租车运价监管方面具有代表性。

中国香港对出租汽车运价实行政府监管，收费统一按照特区行政长官会同行政会议共同审定的收费标准严格执行，并建立了比较成熟的调价模式。每次出租汽车运价调整前，由出租汽车行业代表提出调价方案，交给香港政府运输及房屋局辖下的独立咨询机构、交通咨询委员会及立法会交通事务委员会分别审议。澳大利亚的大部分城市采取政府指导价的方式，即一般由政府确定出租汽车的最高运价标准，以避免费用过高。日本东京出租汽车费率的类型有基本运费（包括里程制运费、时间制运费和定额运费）、补贴运费和折扣运费。美国纽约市对出租汽车价格是实行监管模式，纽约市出租汽车和轿车委员会是纽约市出租汽车运价监管的主要机构。在我国《办法》第3条规定，网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，不享受出租汽车燃油补贴。由此可以看出，我国约租车行业运价的监管近似澳大利亚的政府指导价的方式和新加坡的市场确定的特点。结合上述几个国家和地区对出租车监管的方式以及《办法》的规定，笔者建议政府对约租车市场价格采取分段监管的方式，即在约租车市场尚未发育成熟的情况下制定政府指导最低限价，待其逐渐成熟之后，放开对价格的监管，实行市场调节价。同时在制定政府指导价过程中，应当保持高度的透明度。

（一）对约租车市场价格采取分段监管的方式

在约租车市场尚未发展成熟的情况下，实行政府指导最低限价可以防止经营者低于成本价恶性竞争抢占市场。为了抢占发展先机，经营者往往会采用以红包、优惠券等各种形式向消费者返利，同时对司机也进行各种补贴，甚至可能使收益低于成本。短期看似乎对消费者有利，但是一旦经营者获得较高市场份额，消费者对其形成依赖，便会将价格提高到正常价格之上，损害消费者利益。因此需要政府积极主动地予以适当规制，制定最低指导价格，确保该市场有足够多的竞争者开展竞争。

在约租车市场发展成熟的情况下，政府不宜对价格进行过多监管，应采取市场调节价。在我国当前乃至今后很长的经济发展阶段，人们最基本出行需求由公交车、地铁等提供，尚不能将约租车或者出租车纳入范围。换句话说，约租车或者出租车仍属于“奢侈消费”类型，不应当以公权力予以规制。因此，在这个阶段应采取市场调节价。

（二）制定政府指导价应保持高度的透明度

在制定政府指导价的过程中，应当保持高度的透明度和社会参与度，充分发挥市场评估、对话协商和听证制度，确保政府对网约车监管的行为在阳光下运行，以最大限度避免政府反竞争行为不当限制市场竞争。

1.每个会计年度，由交通运输局牵头，并联合其他相关部门起草一份报告，对现行票价进行评估并制定新一年度约租车最高限价。报告的主要内容包括：约租车行驶的时间和距离；所提供服务的性质；经营所得的总收入；经营所得的净收入；经营的费用，包括驾驶员和管理者的收入；盈利（基于实际花费的资本和为盈余、应急等而需储备的收入）；所载乘客的数量；票价对公众的影响以及与城市公共交通票价的关系；自上次票价调整以来出租汽车驾驶员经济情况的变化。此外，报告还要对是否调整票价提出具体建议。如果建议调整票价，那么应当根据上述因素和其他相关因素，提出合适的调价幅度。此报告必须向社会公布。同时各约租车经营者也根据市场经济发展程度和自身运营情况，就上述内容出具详细报告以确定新一年度本平台专车运价并报监管部门备案。

2.建立对话协商机制。市民社会通过政治参与表达诉求，以使其正当权益得到保障；同时国家权力在与市民权利的相互博弈中理性化地行使。这是一个重塑国家权力和重构市民社会的民主过程。具体到上述报告，当监管部门和约租车经营者报告中的关键信息或者结论出现重大分歧时，双方在平等民主的基础之上进行论证协调。借此，监管部门能够更进一步了解市场情况，同时约租车经营者可以更好地表达自身诉求，也可能会改变对监管部门限价的看法。［9］回顾2008年11月3日重庆出租车罢运事件，重庆市政府保持了最大限度的理智，在第一时间积极应对、启动紧急预案，改变了惯用的利用行政权对应危机的办法，重建对话协商机制，直播代表座谈会情况，畅通利益诉求渠道，问题处理更加透明化、人性化，赢得了社会各界的好评。［10］

3.完善听证会制度。约租车服务属于公用事业服务，因此应完善约租车运价听证会制度。在上述报告和协商的基础上，在票价调整实施以前，还需召开听证会。听证会有利于实现民主监督，平衡约租车行业各方的利益，让权利在阳光下运行，保证行政决策的公正公开性。通过听证，司机、出租车公司、乘客的利益通过博弈取得一个平衡点，让运价制定得更加合理。但是，目前我国的听证制度还不是很完善，在听证代表的选择、听证程序和听证结果的法律效力等方面仍存在缺陷，甚至出现“逢听必涨”的现象。

2015年10月12日，中共中央国务院发布《关于推进价格机制改革的若干意见》，《意见》明确指出，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，建立公平、开放、透明的市场价格监管规则，大力推进市场价格监管和反垄断执法，反对垄断和不正当竞争。加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。因此，监管部门在约租车领域执行政府指导价时，应在充分尊重市场规律的基础上合理定价。在市场发展成熟之际适时放开价格实施市场调节价。

三、结语

专车平台以“分享经济”为理论基础，创造出由互联网、智能手机和传统出租车行业相结合的约租车新业态，不得不说是一次巨大的创新。它以全新的方式整合资源，在为人们提供个性化出行需求的同时，提高了服务质量，也提高了整个社会的效率，其在推动社会进步方面的作用是有目共睹的。针对在具体实践中的各种问题，《办法》提出了很多建设性的原则和方案可圈可点。但是在资格准入限制和运价监管方面，监管部门需要进一步改变行政化的手段：一方面，在充分尊重市场规律的基础上，积极引导规范约租车市场的发展；另一方面，则要坚决破除行政审批垄断造成的封闭和低效。实践也表明，在除重要行业和关键领域如军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行之外的竞争性领域放松市场监管、让市场在资源配置中起决定性作用是对发展市场经济、活跃市场氛围有利的，也是打破特许经营、克服行政垄断和打破垄断利益格局所必需的。加强约租车行业服务质量的管制，放松对约租车行业的准入和价格管制，逐步进行帕累托改进，增进全社会的福祉利益，始终是服务型政府所应追求的目标。

［1］2016年 Q1专车市场研究报告［EB/OL］.http：//www. cnit-research.com/content/201604/5093.html，2016年 5月 3日访问.

［2］易观智库.中国专车市场趋势预测2016-2018［EB/OL］. http：//weibo.com/p/1001603948174896143818，2016年5月3日访问.

［3］徐士英.竞争政策研究——国际比较与中国选择［M］.法律出版社，20013：167.

［4］黄少卿.专车兴起背景下出租车监管改革的思路与建议［N］.东方早报，2015-06-23.

［5］彭晓娟.出租车行业经济性垄断背后的行政性垄断分析［J］.湖北社会科学，2010（04）.

［6］王晓晔.企业合并中的反垄断问题［M］.法律出版社，1996：275-278.

［7］施蒂格勒.产业组织和政府监管［M］.上海三联书店出版社，1989：210-211.

［8］廖进球，陈富良.政府规制俘虏理论与对规制者的规制［J］.江西财经大学报，2001（05）.

［9］刘晶，张冉.公共对话式政策执行及其支持性维度分析［J］.北京行政学院报，2011（05）.

［10］张紧跟.从维权抗争到协商对话——当代中国民主建设新思路［J］.华中师范大学学报，2011（02）.

［11］章志远.价格听证困境的解决之道［J］.法商研究，2005（02）.

［12］魏建新.论我国行政决策听证制度的完善［J］.云南行政学院学报，2005（03）.

［13］宋扬，邹玮.我国价格听证制度的缺陷及其完善［J］.中国物价，2007（08）.

责任编辑：庆 玲

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：1008-6323（2016）04-0023-04

汪改丽，华东政法大学经济法学院硕士研究生。

2016-06-28