论新一轮行政审批制度改革的现状与路径

文/江 渝 符芳馨

（1.2.中共四川省委党校，四川成都 610072）

论新一轮行政审批制度改革的现状与路径

文/江 渝1符芳馨2

（1.2.中共四川省委党校，四川成都 610072）

新一轮的行政审批制度改革自2013年开始以来，国务院把简政放权、放管结合、优化服务作为深化改革的“先手棋”，不断向纵深推进，极大地激发了市场的活力，行政审批改革取得了良好的成绩。但是，如何保证国家顶层设计的实施和完善，权力的“下放”与市场的“监管”之间如何衔接，如何将简政放权与市场监管更好地统一起来，使之真正为市场主体提供健康安全的环境等等，这些问题亟待解决。而系统的梳理和分析，旨在进一步明确行政审批制度的改革进路。

行政审批制度 改革现状 改革进路

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段，也是现代政府治理公共事物的一种重要形式。行政审批制度是指包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一系列的制度安排。［1］改革开放以来，行政审批制度的改革一直是我国社会转型的一个关键点，也行政体制改革的一个难点。新一轮的行政审批制度改革启动以来，国务院取消和下放的行政审批事项共计1583项 （注：笔者据2013-2016年国务院文件统计），各地结合中央政府的安排，并结合政府职能转变、简政放权的改革实践，取消大量行政审批事项，在制度改革和机制创新也进行了大量探索性尝试，一方面在多个环节或领域取得了较大进展，也形成了一些独具特色的创新经验和实践模式，取得了较为显著的成效；另一方面，各地的改革实践也普遍遇到了一些实际困难，出现了一系列需要引起注意的问题。在这些问题中，有一部分是个别的、具体的操作性或技术性问题，也有一部分是各地的改革进程中普遍遇到的全局性与结构性问题。这些全局性或结构性问题的破解，已非各地的基层探索能够独立承担或完成之任务，而是需要决策者们给予统一规划与部署。因此，我们认为当前急需在总结各级政府行政审批改革的经验的基础上，通过顶层统筹、体制改革、联动设计、机制创新、政策优化和流程再造等的综合创新，来解决行政审批体制改革的动力、能力和基础保障问题；破解基层接权能力不足、行政审批“体外梗阻”、事中事后监管虚位等瓶颈问题，进一步深化行政审批制度改革，服务于建设全面小康的大局。

一、新一轮行政审批制度改革的定位

行政审批制度改革是伴随着经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革，是政府行政方式适应社会经济发展要求而进行的一场变革，对于促进政府观念更新转变、建立适应社会主义市场经济要求的行政管理制度必将产生积极而深远的影响。总结改革经验，使我们认识到改革的长期性和艰巨性，对于全面审视行政管理观念和管理制度、促进行政观念更新转变、深化行政体制和行政权力运行机制改革和完善市场经济体制具有重要的意义和作用。

1.推进政府职能转变，有效提升政府治理能力。建设中国特色社会主义，必须坚持全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力的现代化从政府层面上讲，其实就是政府治理能力和治理水平的现代化。所以，从这个角度上看，行政审批制度改革实际上是给政府职能的重新定位提供了契机。行政审批制度改革，不是简单的取消下放多少审批事项，而是在于取消下放审批事项的同时，政府职能转变是否到位。行政审批制度改革，不仅需要政府取消下放一定的审批权力，更是需要政府能够合理合法地划定各个部门之间的权力界限与职责范围，在简政放权时能够真正做到 “放权放利”“放权放责”“责权一致”。简政放权，深化行政审批制度改革，改善政府行政审批方式，创新审批模式，由行政审批注重事前监管向事前监管、事中监管、事后监管并重，增强政府公信力和执行力。

2.深化行政体制改革，提升政府绩效水平。行政审批改革，不是简单地取消下放多少审批事项，而是在于行政审批的质量与后续监管工作，如何保证在取消下放审批权的同时做好政府的监管工作才是行政审批制度改革的重点和难点所在。做好关于对行政审批权的监管工作，才能更好地深化行政体制改革，消除行政审批的制度机制障碍，才能保证改革的良好顺利进行，攻坚克难，通过加强后行政审批时代的政府监管为总体改革增添活力。

3.完善市场经济体制、激发企业社会化创新活力。十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场之间的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府的作用。这一重大判断，是未来重构政府与市场关系的基础，也是我们推动转变职能必须遵循的原则。深化行政体制改革的关键是处理好政府与社会之间的关系，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。市场决定作用下的行政审批制度改革是对改革开放过程中一些问题的调整，从观念上褪去计划经济的影子，使其真正成为政府干预经济，协助市场更好的发挥资源配置决定性作用的手段，是深化改革的必然手段。［2］建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，保证市场经济运行的良好有序发展，为政治、经济等各方面的改革奠定良好的基石。

4.促进社会治理主体朝着多元化的方向良好发展。社会治理的理念是全员参与，共同自治。随着社会公众的广泛参与，各类社会组织也积极参与到社会治理钟来，这就要平衡各类社会组织之间的关系，鼓励其在参与治理的同时也进行监督，强化各类组织的公共服务意识，形成相互监督的运行机制，有效配置社会资源，改变传统社会“强政府、弱社会”的社会格局，促进政府由管理型政府向服务型政府转型，由无限政府向有限政府转型，而这不仅是突破政府高度集权的重要一步，也是政府还政于民发挥公民和社会组织参与社会治理、引导各类利益主体合理表达诉求的的重要体现。

二、新一轮行政审批制度改革的启动点

2013年，十八届三中全会《决定》指出：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理；对市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。并结合《决定》的内容，中央多次召开会讨论我国的行政审批制度改革，到目前为止，行政审批制度改革已经进入了深化的阶段，并提出了“简政放权、放管结合、优化服务”的方向和具体实施路径：

1.按照应减必减、该放就放的原则，进一步缩减行政审批项目。凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。探索建立审批项目动态清理工作机制。

2.加快行政审批规范化建设的步伐。新设审批项目，必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据，任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。研究制定非行政许可审批项目设定和管理办法。

3.大力健全行政审批的服务体系。继续推进政务中心建设，健全省市县乡四级联动的政务服务体系，并逐步向村和社区延伸。加强行政审批绩效管理，推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等做法，不断提高行政审批服务水平。审批项目较多的部门要建立政务大厅或服务窗口。

4.强化政府监管的力度。对取消和调整的行政审批事项，要明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空。各地区、各有关部门要把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，加强日常动态监管，保证市场秩序，保障人民群众生命健康安全。

5.把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来。进一步理顺和规范政府与企业、与社会的关系，规范上下级政府的关系。进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。

6.促进事业单位改革和社会组织管理改革。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。

三、新一轮行政审批制度改革的特点

1.起点高。行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口和关键抓手，是本届政府各项工作和改革的重中之重，行政审批制度改革的成效，事关政府工作以及未来的发展方向。因此，为了做好行政审批制度改革工作，各级政府专门成立了政府职能转变与机构改革领导小组和行政审批制度改革小组，针对我国现阶段的行政审批状况进行系统的分析和讨论，并吸收相关转接学者的一家建议，形成行政行政审批制度改革的总体方案，颁布一系列的政府规章和文件，以为了实现以行政审批制度改革带动我国政治体制与经济体制的完善与优化。

2.理念新。我国正处于由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、管理型政府向服务型政府转变的国度阶段，多元社会和市场经济的发展对现阶段的行政审批提出了更进一步的要求，要求政府能够逐步放宽市场，实行“市场准入”的原则，重构政府与市场、政府与社会以及政府之间的关系，使政府更多的提供市场监管、公共服务和维护社会公平正义的职能上。因此，本轮行政审批制度改革在取消和下放行政审批事项的同时，将更多的关注焦点放在了如何做好政府的后续监管工作，实现放管结合、优化服务。

3.力度大。在十八届三中全会《决定》颁布之后，中央开始有序取消下放一批行政审批事项，并先后15次颁布有关取消和下放行政审批事项的具体规定。就以2015年2月24日国务院印发 《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》为例，这次决定取消和下放94项管理层级行政审批项目，取消67项职业资格和认定事项，取消10项评比达标表彰项目，将21项工商登记前置审批事项改为后置审批，保留34项工商登记前置审批事项。同时，建议取消和下放18项依据有关法律设立的行政审批和职业资格许可认定事项，将5项依据有关法律设立的工商登记前置审批事项改为后置审批。总体来看，取消和下放的行政审批事项具有三个特点：一是涉及投资创新创业、企业生产经营、促进就业的审批事项占大头，有68项，占63%，二是按“取消”处理的比重高，共87项，占81%，体现了“能取消尽量不下放、理由条件不充分不下放”的原则。三是取消的非行政许可审批事项数量较多，加大消除行政审批灰色地带，共48项，占44%。由此可见，政府本轮改革的决心之大，力度之猛。

4.执行力较强。行政审批制度改革是一项系统的工程，改革的实效如何同政府工作人员的理念、审批能力、审批模式、审批机制等内容都是密切相关的。对此，中央在推动审批制度改革的同时，将审批改革步骤和内容进一步细化，国务院率先晒出各部门的 “权力清单”，并要求地方政府逐步制定“权力清单”“责任清单”“负面清单”，严格界定各级政府以及各部门之间的权责边界，并及时向社会公示公开，及时社会的监督，确保审批信息透明公开，同时加强对行政审批事项的监管，保证行政审批制度改革落实到了实处。

四、行政审批制度改革的阶段性成效

简政放权之后，新增市场主体呈现“井喷式”增长，就业人数也逐步增加，政府的权力清单更加清晰，群众办事更加方便，部门作风更加改进，改革信心更加增强。据国家统计局社情民意调查中心抽样调查：93.5%的受访者对取消和下放行政审批事项改革表示“满意”和“基本满意”；91.5%的受访者对取消和减少资质资格改革表示“满意”和“基本满意”；91.1%的受访者对商事制度改革表示“满意”和“基本满意”；91.2%的受访者对两年来的改革表示“满意”和“基本满意”；74.5%的受访企业认为简政放权等改革“规范了政府行为，提高了政府效率”；62.8%的受访企业认为“与之前相比，审批事项少了，所需时间短了”。［3］简政放权、放管结合、优化服务等改革初见成效方面，具体表现在以下几个方面：

1.行政审批流程优化，审批效率提高，加强了政府和社会对行政审批事项的监管。简政放权之后，各级政府开始根据本部门的实际情况，探索行政审批改革的具体模式，比如天津滨海新区实行的“十个一”模式，以及内蒙古包头市打造的“43”模式，实行两集中两到位，将原来的审批权统一集中到行政审批局，并优化审批流程，实行网上审批办理与政务大厅协作办理，大大提高了审批效率，并且注重加强对审批项目的监管，将审批流程、审批标准、审批时限等审批内容公示公开，接受社会各界的监督和指导，随时对审批项目和审批人员的工作进行抽查，确保审批改革实效的发挥。

2.进一步激发了市场活力，成为促进经济发展的内生驱动力。行政审批制度改革，简政放权，取消下放大批的行政审批事项，其中屡次提到关于投资审批、商事制度改革，工商登记前置审批精简85%，全面实施三证合一、一照一码［4］，国务院制定“负面清单”，放宽对市场的限制，实行市场准入制度，鼓励企业创新，大众创业，社会就业人数也明显增长。江苏省实行行政审批试点改革后，试点地区的创业创新活力得到极大激发，制度性交易成本显著降低。南通市外商投资企业设立登记时限由20个工作日缩减到3——4个工作日，办营业执照最快立等可取，施工许可最快42天办结；地区生产总值实现同比大幅度增长，一般公共财政预算收入增幅均超过10%，南通市、苏州工业园、盱眙县、大丰区 2015年新注册企业分别增加 28.84%、65.2%、23.34%、28.2%，新增注册资金分别增长 60.09%、127.4%、63.63%、38%，经济速度和水平显著提升。［5］

3.政府部门提高了服务意识和法治意识，进一步规范了政府权力的合理合法运行。行政审批制度是政府运用行政权力，对社会经济、文化等方面进行事前控制的主要手段，其中有着很大的自由裁量权，从这点来讲，政府审批人员的思想道德素质和能力严重影响着审批结果和政府的公信力的高低。在对行政审批制度进行改革之后，社会基层队政府工作人员的满意度相较于以前具有明显的改善，审批人员在审批时也会更多的关注群众的切身感受，从而严格对自身的要求，一切以百姓的满意为标准，严格在职权范围内合理合法行使审批权。例如，滨海新区在改革过程中，创新研究制定了行政审批标准化操作规程(SOP)，对全部审批事项要件和要件审查办法进行梳理、规范和公示，实行依法依规审批。［6］成都市武侯区则分别制定了《武侯区行政审批新机制运行管理暂行办法》《武侯区涉及现场勘查的行政审批事项办理监督管理细则》《武侯区行政审批信息通报制度》《武侯区行政审批局内部监督管理办法》等政策文件，对审批流程、部门协调、信息共享和内部监管等实施精细化管理。［7］

4.行政审批制度改革在一定程度上也推动了行政体制的改革。本轮改革，把行政审批制度改革提到了一个前所未有的高度，把它作为转变政府职能的关键突破口和抓手，行政审批制度改革，其中涉及到相应的机构改革、人事考核制度和激励约束机制、行政问责制以及政府监管机制等一系列配套机制的改革与调整。基于此，政府机关，上到中央下到基层，对本级政府行政体制中存在的问题进行重点突破，在不同程度上对政府部门存在的“错位”、“越位”、“缺位”、“不到位”等问题解决有一定成效。如成都市武侯区行政审批局，经过整合三个科室仅25名工作人员就承担了原来21个职能部门70多名工作人员所承担的审批业务。在天津市滨海新区行政审批局，审批人员也由原来分散审批格局下的600人减少到了109人。［8］

5.地方政府积极探索实践，形成一系列具有创新价值的改革模式。从上海自贸区的“先证后照”登记制、货物入区“一次申报、一次查验、一次放行”到银川“一个窗口、一枚公章”模式；［9］从杭州大江东产业集聚区行政审批局挂牌成立，审批事项、审批职能、审批人员向行政审批局“三集中”，实现一个办事大厅、一支队伍服务、一个平台保障到无锡国土资源局“四全”（全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全节点效能监管）模式；［10］再从天津滨海新区“三个一”、“四个强化”到成都市武侯区新政务中心的“四中心一平台”，即统一受理中心、要件审查中心、“三并联”中心、现场踏勘中心和网上中介平台。［11］这些模式开始呈现“齿轮传动式高度啮合”的审批运行的新特征，为进一步深化行政审批改革，提供了可供借鉴的经验和可供选择的进路。

五、深化行政审批制度改革面临的主要问题

1.行政审批制度改革的顶层设计上存在的问题。第一，缺乏系统的制度设计，体制保障缺失；第二，中央下放审批有过快，地方能够有效承接的审批事项有限，且承接的方式和能力尚未达到改革的目标和要求。第三，行政审批制度改革的法律依据缺失，法律支持不足，法律配套工程跟不上，具体实施过程存在法律障碍。第四，行政审批改革主要内容和重点把握不清，有的地方政府和部门把行政审批制度改革看作同以往一样的形式化的改革，取消和下放的审批事项仅仅停留在表面，改革的方向没有把握清楚。

2.行政审批制度改革的动力方面。第一，队伍建设，专业人才缺失。行政审批取消下放到基层政府之后，需要发挥基层政府审批人员的能力，但事实上，基层政府严重缺乏专业的审批人才，对审批流程和审批内容不清楚，导致审批效率低下；第二，积极性不高，往往是为了完成改革任务而改革，政府部门之间权责划分不明确、容错纠错机制存在很大的漏洞、薪资待遇与审批工作之间矛盾冲突；第三，审批人员创新性不够，怕担责，不敢创新，只是简单按红头文件开展工作，脱离实际。

3.行政审批制度改革的理念缺失。观念的转变，是为了更好地为行政审批制度改革创造良好的文化氛围和改革的动力。但是，现阶段，政府部门及工作人员在很大程度上仍然延续着传统社会的管理模式，采用强制命令等集权性措施加强对社会的管理，善治理念、共治理念、法治理念尚未成熟，转变不到位，由此往往导致在审批时审批效率低下、审批程序复杂等一系列问题。

4.行政审批制度改革的具体实施政策方面存在的问题。一是上下级行政审批的协调。一些政府和部门表面上按照中央的要求下放了大量的审批事项，但是实际上仍然把最重要的审批程序牢牢地掌握在自己手里，却把审批的责任下放给了下级政府和部门，基层政府审批权限不够却要承担不匹配的审批责任，改革流于形式；二是对政务中心的职能定位不清晰。政务中心到底属不属于体制范围内的部门？它的具体运行模式是什么?它和政管办职能交叉如何协调？而对于这些问题，目前为止还没有一个明确的认知；三是系统性不强，上下级不一致，地区间不协调，部门条块分割，在放权时，部门之间下放不同步，此部门下放但彼部门未下放导致审批困难重重；权限下放之后，各部门针对行政审批设置标准不一的审批程序和审批条件，且各有说法和依据，没有依法办事；四是实施过程中力度层层衰减；五是各级责任边界问题，权责划分不明确，容易出现多头管理或管理缺位或者互相推诿责任的问题；六是改革不配套，各部门之间的协调联动性差。行政审批改革不是单纯的取消和下放几项审批事项就完事的，而是一项系统的涉及方方面面的改革工程，包括下放之后基层政府和部门的审批人员编制的设置、审批经费的安排。但实际操作中，审批权下放给基层政府和部门之后，相应的人员编制和审批经费却没有同步下放，基层政府的审批能力有限，导致审批改革出现“穿新鞋走老路”的现象；七是成功的模式不能及时推广，单方面依靠地方摸索导致地方财政浪费，负担加重，使改革有陷入“碎片化”境地的危险。

5.行政审批制度改革中的监管问题。简政放权，深化行政审批制度改革，不是简单的一放了之，而是如何在“放”的同时，做好政府的后续监管工作，这才是行政审批制度改革的重中之重。但是，回顾我国历次的行政审批制度改革，几乎没有提到监管问题，只有本轮改革注意到政府的监管问题。所以，导致政府在对取消和下放的行政审批事项进行监管时，缺乏相关的经验，导致监管不力，主要是：第一，重“审批”轻“监管”，监管的法律依据和规则缺失，监管责任不明，责权不配套。第二，监管手段和途径单一化，导致监管力不从心；第三，监管的主体单一，缺乏独立性、协调性和制约性；第四，监管程序标准信息不明，缺乏公开性和透明度；第五，监管队伍和监管人才缺乏，监管工作无从开展。

六、深化行政审批制度改革的主要路径

转变政府职能，实行简政放权，就是减少、下放政府直接管理经济社会的权力。这就意味着，政府这只看得见的手必须让位于市场，把权利还给市场，把权利还给社会，把权利还给能够自主决定自己行为的老百姓。因此，取消和下放行政审批权力，减少政府对经济生活干预，实现政府的“瘦身”，都是压缩政府活动的空间，为市场、社会、老百姓留出广阔天地。但简政放权的“放”，要求的是政府“瘦身”和职能转变，不是让政府“无身”和“无为”，而是治理的“有为”。这种职能转变的顺利完成和“有为”，需要通过顶层设计，制度改革、机制创新，责任完善，评估促效，社会建设等路径的组合拳来完成，借助于综合的行政体制改革和管理机制创新，才能推动整个政府职能体系的转变，到达深化行政审批体制改革的目的。

1.需要理清和把握行政审批制度改革的重点和关键，处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府之间的关系。就政府向社会放权来说，先要解决两个问题，一个是要培育和发展社会组织成为政府的合作伙伴，借助行业协会的自我约束和行业引领功能，充分发挥协会在规范行业行为、促进诚信经营、维护行业公平、强化行业自律等方面的优势，通过行业协会的教育和引导，实现市场主体对法律权威的内在认同和自觉遵守，形成市场秩序的内生性修复，对工商部门应对新形势挑战、解决监管难题、推动社会共同治理具有不可比拟的作用。另一个是建立政府购买服务的机制以作为社会参与的入口，比如PPP模式。通过公司企业合作伙伴关系的重构，提升社会组织和企业以及公民社会治理的能力。其次，就政府和政府的关系来讲，在取消下放审批事项的同时，也要关注在明确各级政府权力边界时如何构建上下级政府协调联动的审批机制，充分发挥各个政府部门行政作为的积极性和能动性。再次，就政府与市场的关系来看，怎么才能充分发挥市场在资源配置中的据诶你高兴作用，这才是此次改革的核心要义。鉴于此，就需要我们重新考虑怎么界定政府与市场的边界，政府管什么、怎么管，市场做什么、怎么做，放权于市场，为企业发展营造良好的氛围和环境。

2.加强顶层设计的布局和统等。国家层面体制机制的完善是行政审批制度改革是否取得良好结果的可靠性前提和基础。如果国家顶层设计缺失或者顶层设计不到位，都将导致改革的夭折。因此，深化行政审批制度改革，首先要起步高层，要从中央层面率先行动，立法机关加快制定符合现阶段的行政许可法，清理过时的不合理非科学的法律法规以及规章制度等，为审批制度改革奠定坚定的法律依据。其次，对于行政审批制度改革，加从整体上进行设计，综合考虑各个方面，点、线、面有机结合，确保改革的系统性、协调性和稳定性。再者，把握好改革的方向和原则，明确改革的内容和阶段，重点突破，逐步推进。

3.配套实施相应的政府行政体制机制的改革。改革是一项系统工程，只是简单地取消下放审批事项是远远不够的，还必须同步完善相关体制机制。

（1）建立干部考核和绩效评估机制。审批人员的审批行政行为是影响审批改革好坏的重要因素。审批人员越是积极主动作为，审批改革实效就发挥的越好；相反，若是政府工作人员不作为或者工作不到位，最终必然导致改革的失败。因此，必须针对审批人员的行政作为，将其纳入考核内容之中，作为考核的一个方面，根据自身的行政行为对其进行绩效考核，实行相应的激励机制，充分调动工作人员的积极性与主动性。

（2）实施政府责任追究制。有权必有责，违权必追究。所以，须建立行政问责体系，实行问责主体多元化，形成以行政问责为主、社会问责为辅的系统问责机制，使广大政府工作人员不敢腐、不想腐、不能腐。［12］

（3）创新监管机制，拓宽监管路径，实现监管主体多元化。监管是一个新的问题，也是我们必须重视的问题。做好监管工作，行政审批制度改革才是一项完整的改革。基于此，必须改变传统重审批轻监管的观念，实行事前事中事后监管相结合，构建各部门协调联动的监管机制，形成上下互动有序的监管体系，充分发挥公民监管、舆论监督、司法监督、立法监督等多元监督的作用，培养专业性的监管人才和队伍，实现监管到位，监管有力。

（4）创新审批方式，探索审批模式，提高审批效率，优化服务。实行网上审批和政务大厅审批相结合，实现“两集中、两到位”“一个印章管审批”，加大对审批人员业务能力的培训和行政素养的锻炼，实行统一的审批程序、审批标准、审批时限、审批材料，构建省、市、县三级并联审批运行机制，必要时可以将审批运行机制覆盖到基层社区，让数据多跑路群众少走路，彻底解决“最后一公里”的问题。对审批信息及时公开公示，确保审批公正公平。

4.更新审批理念，树立服务意识和法治意识。制度影响环境，环境反映制度。改革的推动，最终还是要以人为载体。对此，要想深化行政审批制度改革，必须在观念上进行转变。首先，培育善治理念，推动政府由全能政府向有限政府转变，由管制向干预转变，由管理向治理转变，由规章规定向规范转变。其次，引导共治理念的形成，注重发挥社会组织、行业协会、企业、公民的社会治理参与作用，形成多元治理的良好局面。最后，注重弘扬法治理念，以法律为基础和后盾，保证改革的有序实施。

⑸加快关于政府行政审批的权力清单、负面清单、责任清单的制定与落实。“三单”的制定与实施是行政审批制度改革的趋势，也是必然会形成的结果。“三单”明确界定了政府该做什么、市场该做什么、违权该怎么做，是对政府权力的规制，也是为了更好地发挥市场决定性作用的体现。因此，各地方政府要加快制定本政府本部门的权责清单，并及时向社会公开公示，接受群众的监督与检查，确保政府履职到位，以此推动行政审批制度改革的良好运行。

综上所述，行政审批制度改革是一项系统工程，其进路是多层次、多路径的。行政审批制度改革的成效，长期看依赖行政管理体制改革的整体设计；中期取决于简政放权、放管结合、优化服务等各种制度安排和进路；短期则取决于“放管结合”机制的作用，特别是监管机制的创新，这就是当前进一步深化行政审批制度改革一般进路。

［1］汤睿君.中国行政审批制度改革探析［M］.南京航空航天大学学报，2014（03）.

［2］韩康.市场在资源配置中起决定作用——执政党市场认识的新制高点［J］.上海行政学院学报，2014（03）.

［3］马建堂.简政放权 来自社会的评价与基层的声音［J］.行政管理改革，2015（07）.

［4］李克强.2016年政府工作报告 ［EB/OL］.新华网.http:// news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm

［5］江苏省大力推进相对集中小组许可权改革试点激发创业创新活力［Z］.国务院推进职能转变协调小组办公室简报（第54期），2016.04.06.

［6］滨海新区推动行政审批制度改革不断取得新成效［EB/OL］.滨海新区政务网，2015-05-22.

［7］划转职能归口办理群众办事更方便快捷［N］.成都日报，2014-9-30.

［8］贾义猛.优势与限度：“行政审批局”改革模式论析［N］.新视野，2015-09-10.

［9］魏礼群.行政改革蓝皮书——中国行政体制改革报告(2013) (NO.3)［M］.社会科学文献出版社，2014：3.

［10］无锡国土探索“四全”服务模式加快行政审批改革［EB/ OL］.新华网，2014-08-09.

［11］天津滨海新区深化行政审批制度改革创新服务模式显成效［EB/OL］.人民网，2011-12-16.

［12］黄娟.论我国行政问责制的完善［D］.西南财经大学，2007.11.07.

责任编辑：李 翔

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：1008-6323（2016）04-0009-06

1.江渝，中共四川省委党校公共管理教研部教授；2.符芳馨，中共四川省委党校政治学硕士研究生。

2016-06-26