充分发挥乡镇人大制度的作用是进一步实现基层民主和法制的基础

文/庆玲（四川行政学院法学部，四川成都610072）

充分发挥乡镇人大制度的作用是进一步实现基层民主和法制的基础

文/庆玲（四川行政学院法学部，四川成都610072）

内容提要：乡镇人民代表大会是我国基层国家权力机关，是我国根本政治制度的基础环节，如何发挥乡镇人民代表大会的作用，推进基层民主和法制建设这是关系到加强基层政权建设的大问题。加强人大宣传工作，增强全社会对人大工作重要性的认识；明确职责，实现代表依法履职全覆盖；完善工作机制，促进乡镇人大工作制度化；丰富代表活动，推动乡镇人大代表活动经常化；注重落实，提高代表建议、批评和意见办理的实效；突出重点，强化乡镇人大监督职能是充分发挥乡镇人大作用的改革思路。通过改革，以促使乡镇人大权力回归，为实现人大制度的整体权威和全面崛起奠定最坚实的基础。

乡镇人大制度民主法制基础

乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，是乡镇人民行使管理国家和社会事务权力的基本形式。乡镇是我国政权框架中最基本的细胞，但在人大五个层级中，乡镇人大权力最薄弱，角色最尴尬。2004年3月修宪，把乡镇人大每届任期由3年改为5年，但并未触及乡镇人大的体制内核，乡镇人大仍无法摆脱开会难、运转难、履职难的“三难”境地。［1］尽管《地方组织法》对乡镇人大行使的职权作了明确规定，但是，在实践中，乡镇人大往往处于一种尴尬境地，制约和影响着监督职能的充分发挥。如何从体制上进行变革，使宪法赋予乡镇人大的权力真正回归？虽然实践中对复原乡镇人大权力作出了一定的探索，但由于影响有限等因素，并未从整体上改变乡镇人大的体制性矛盾。

一、乡镇人大工作的现状

根据宪法规定，乡镇人大是地方国家权力机关，地方组织法赋予它决定、监督、选举三权，具体行使保证宪法和法律在本行政区域执行，决定公共事业建设，撤销本级政府不适当的决定和命令，保障公民的人身、民主权利等职权。这些职权靠每年仅一次的乡镇人代会来行使，而会期一般不超过一两天，有的乡镇甚至在一两个小时内就把人代会开完。闭会期间，主席团不是乡镇人大的常设机关，而是一个没有实体性权力的工作机构。这种制度设计，使乡镇人大的权力犹如“沙滩流水不到田”，很难期望乡镇人大的宪法地位真正落实到位。通俗而言，宪法和法律以良好的初衷给乡镇人大开了一张“支票”，但到基层却难以兑现。当前，乡镇人大的主要功能是为人事安排、政府和财政等工作报告加盖“法律图章”。乡镇人大在决定、监督、选举方面，尤其是在制约监督政府工作、保障农民合法权益方面，难有作为。有些地方工作绕开乡镇人大，缺乏乡镇人大应有的声音和决策。如果仍然把召开乡镇人代会作为完成宪法纸面规定的一项任务，而不考虑实际效果，那么就无法激活乡镇人大的活力，乡镇人大代表履行责职也将大打折扣，乡镇人大终将难以摆脱尴尬。［2］

二、充分发挥乡镇人大制度作用

乡镇人大工作是基层民主法制建设的前沿阵地，是人大制度优越性在基层的具体体现，也是全面密切党群干群关系的重要桥梁和纽带。为更好的规范和推进乡镇人大的工作，准确把握乡镇人大的职能定位，更好地发挥乡镇人大的作用，在此笔者谈点粗浅的思考以期能对现实中的矛盾和问题提供一点解决的思路。

（一）加强人大工作宣传，增强全社会对人大工作重要性的认识。

乡镇人大工作有什么样的认识，就有相应什么样的组织设置、力量配备和保障措施。认识是行动的先导，对加强乡镇人大工作和建设，首先要提高全社会对乡镇人大性质和地位的认识，因此，要充分利用各种媒介宣传人民代表大会制度，宣传《宪法》及《地方组织法》中对乡镇人大地位及职权的规定，使人民群众真正了解乡镇人大的地位和职权是法定的，自觉地维护乡镇人大的权威。［3］

（二）明确职责，实现代表依法履职全覆盖

1.确保乡镇人大工作定位准确。乡镇人大工作与乡党委、政府的工作是密不可分的一个整体，是乡镇工作的重要组成部分。从事乡镇人大工作时要正确定位人大工作在全乡工作中的位置，做到有为与有位的有机结合，做好人大工作与做好全乡工作的有机结合，不孤立地做工作，不简单地寻求位置。在定准工作位置的同时还要正确处理好与乡镇党委、政府的关系，要牢固树立党领导的观念，在人大职权范围内选择重大事项、重大问题开展工作监督，帮助政府更好地开展工作。［4］

2.确保乡镇人大工作以法律为准绳。宪法和法律赋予了地方各级人大及其常委会各项职权，人大工作要依法开展，决议、决定要依法作出。人大行使职权、开展工作，要处处讲程序，事事讲法律。人大监督政府依法行政、司法机关公正司法，既是工作，也是依法监督的范畴；

3.确保乡镇人大代表的主体作用。制定合乎乡镇人大代表特点的履职细则，使人大代表的履职行为从更多地依靠代表自身的职业背景、个人能力和履职热情向规范化、制度化的方向转变。

（三）完善工作机制，促进乡镇人大工作制度化

1.依靠乡镇党委、政府依法促进和加强人大工作。

一是乡镇人大工作要坚持党委领导，重大事项主动、及时给乡镇党委汇报，工作中争取得到乡镇党委的更多关心和支持;二是乡镇党委要加强对人大工作的关心、领导，同时，对人大的主体地位要有正确的认识，真正把人大工作摆在重要位置，营造良好的工作环境;三是主动向上级组织推荐德才兼备、德高望重、爱岗敬业的干部担任人大主席，注重选配综合素质较高的干部进入人大工作。上级组织部门在选拔用人上，要把人大主席与书记、乡镇长同等对待;四是在布署全局工作时，人大工作也要同部署、同考核、同奖惩。

2.加强人大工作指导，建立上下两级人大联动。

现行法律明确规定，上下级人大之间属法律监督和工作指导关系，这决定了上下级人大之间应加强纵向联系和工作联系。因此，建议建立县乡两级人大常态化工作联系制度。

3.建立完善工作机构，保障人大工作经费。

强化乡镇人大自身建设，健全和完善工作机制，要切实解决乡镇人大有地方办公、有人办事、有制度规范运行，充分发挥基层代表作用，使乡镇人大工作科学化、规范化、制度化，全面提升乡镇人大工作整体水平。一是建立完善工作机构；二是建立完善“四项”工作制度，提高乡镇人大工作质量和工作水平；三是保障工作经费，必须将每年乡镇人代会的会议经费和闭会期间的工作经费、代表活动经费一并纳入区县财政预算，县人大每年审查并通过县级财政预算时要充分考虑乡镇人大的工作经费，确保乡镇人大经费落到实处。

4.调整优化代表结构，提高代表履职能力。

乡镇人大代表素质的高低对乡镇人大正确履行职权有着极为重要的影响，为此，必须不断提高乡镇人大代表的素质。一是把好代表的“入口”关。在新一届县乡人大换届中明确人大代表应该具备的政治、品德和能力条件注重年龄结构、文化程度及履职积极性等因素，既具有参政议政之能，又具有参政议政之德，才能胜任代表人民行使权力的重任。二是加大对代表的培训力度。要强化代表主体意识，注重培训实效，创新培训方法，完善培训制度，强化培训效果，提升代表素养，做心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒的“四有”干部。三是畅通代表与选民的联系沟通渠道。要充分发挥“人大代表之家”、代表工作站、民情联络站的作用，乡镇人大应定期组织代表视察、座谈、听取政府工作汇报等方式，为人大代表履好职，提供信息，让代表知政情诉民意，这是代表执行职务的必备条件，也是尊重代表参政议政民主权利的体现。

5.依法实现人大会议的规范化

确保乡镇人代会规范化召开乡镇人民代表大会，是乡镇人大行权履职的主要形式。乡镇人代会质量不高是普遍存在的问题，为使乡镇人代会取得实实在在的效果，必须做到三点：首先会议时间要保证；乡镇人代会每年至少举行一次，会期不少于一天，换届选举时不少于两天。其次会前准备要充分。在召开人代会前，乡镇人大主席团要认真研究和制订会议筹备方案，按照法定程序作好会议的各项准备工作，围绕会议议题，组织代表开展视察调查活动，广泛听取选民的意见和建议，为代表在人代会上审议各项工作报告提供可靠依据。其三，会议组织要严密。会议议程一经确定，要严格按程序进行，不能随意更改。人大主席团要为代表积极建言献策创造条件，引导代表积极发言，提出有针对性的建议、批评和意见，真正让代表将报告议深议透。真正把代表和群众的民主权利落实到位。

6.加强工作力度，实现人大主席团的常态化、常设化

乡镇人大主席团虽然没有常设机关的法律地位，但有常态化运作的组织功效，基于这样的考虑，加强乡镇人大主席团建设，可采取“两步走”策略。第一步，将主席团常态化，即建立主席团在闭会期间带有议事机构性质的常态化、规范化的组织运行机制。通过“打包”对地方组织法、选举法、代表法等相关法律个别条款进行相应修改，明确乡镇人大主席团在闭会期间的工作职责，把乡镇人大工作做实，切实解决乡镇人大“弱化”“虚化”的问题。第二步，将主席团常设化，即扩大乡镇人大主席团职能，赋予主席团作为常设机关的法律地位。随着经济社会的发展，民主法治的推进，等各方面条件成熟后，再对地方组织法、选举法、代表法等相关法律作出修改，适当扩大乡镇人大主席团在闭会期间的职能，比如：检查宪法、法律、法规以及上级人大及其常委会和本级人大决议决定在本行政区域内的执行情况；督促办理代表议案和建议；主持本级人大代表的补选；接受乡镇人大主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，以及本级人大代表的辞职；决定临时召集本级人民代表大会会议等，赋予主席团作为常设机关的法律地位。只有这样，乡镇人大主席团才是名副其实的常设化。在乡镇人大主席团建设的“两步走”中，只有把第一步走好、走稳，才能为迈向第二步奠定坚实的基础。否则，会欲速则不达，画虎不成反类犬。［5］

（四）丰富代表活动，推动乡镇人大代表活动经常化。

选举人大代表既是人民代表大会制度的基础，也是人民当家作主的主要体现，第一位的是要把代表选好。把好代表“入口关”，优化代表结构，真正把那些热爱人大工作、群众基础好、综合素质高和履职能力强的先进分子选为人大代表。要从权利保障、物质支持、网络运用、平台搭建等各个方面，为代表执行职务提供必要条件，强化服务保障，支持和保障代表依法履职，唱响议政督政的“好声音”，当好人民群众的“代言人”，凝聚推动发展的“正能量”。二是加强代表联络机构建设，让代表联系群众有平台。推进代表联络站（室）建设和运行，切实发挥好代表联络站（室）反映民情的“直通车”作用、为民服务的“连心桥”作用、改进工作的“助推器”作用和化解矛盾的“减压阀”作用，真正把基层联络站（室）建设成为收集民意、汇聚民智、化解民忧、温暖民心的前沿阵地，打通代表联系服务群众的“最后一公里”，推动代表联系群众的制度化、规范化。利用网络优势，建设网上代表联络站，实现网上网下全天候、便捷化联系。三是完善代表接受选民监督机制，让代表履职有压力。完善代表履职登记制度，健全代表辞职制度，增强代表执行职务意识。通过多种方式组织代表向选民报告履职情况，接受选民的询问和监督。一届内每位代表应向本选区选民报告履职情况一次以上。让选民清清楚楚地知道自己选举出来的代表在任期内为他们做了哪些事情，是否“代表”了他们，从而也倒逼代表认真履职。［6］

（五）注重落实，提高代表建议、批评和意见办理的实效。

代表在人民代表大会会议期间和闭会期问提出议案和建议、批评、意见，是代表人民行使管理国家事务权力的具体体现，是人民代表大会发挥职能作用的重要组成部分，乡镇人大要高度重视代表议案和建议、批评、意见的提出和办理工作。一是规范提出议案和建议、批评、意见的格式。二是积极组织代表开展提出议案和建议、批评、意见工作。三是切实加强对代表议案和建议、批评、意见办理情况的督办工作。把代表建议督办工作纳入重要议事日程，通过完善督办工作制度，提高办理工作实效。

（六）突出重点，强化乡镇人大监督职能。

监督工作是人大工作的重点，也是难点和弱点。乡镇人大要不断探索和改进监督方式，完善监督措施，开展重点监督，增强监督实效。乡镇人民代表大会与乡镇人民政府，是决定与执行、监督与被监督的关系，其根本目标是一致的，都是为人民谋利益。因此，乡镇人大在开展监督工作中，首先要坚持党的领导不动摇，把各项监督工作自觉地置于党委的领导之下，争取党委的重视和支持。其次要突出重点抓大事。乡镇人大要结合实际，突出监督工作的重点，切实抓出成效。再次要攻坚克难抓热点，乡镇人大要紧紧围绕群众反映强烈的热点难点问题开展监督，要敢于监督、善于监督。第四要认真督办代表议案建议，乡镇人大要把督办代表议案建议作为联系代表的重要渠道，加大代表议案建议督办力度，提高办理质量，着力增强代表履职热情。

乡镇人民代表大会是我国基层国家权力机关，是我国根本政治制度的基础环节，承载着保障宪法在基层实施和推进的重任。如果乡镇人大“聋子耳朵”的现状任其发展，不仅乡镇人大存在的合理性会大打折扣，而且容易异化成基层政府扩张行政权力、过度提取农村资源的“表决机器”。从本质而言，通过体制改革，促使乡镇人大权力回归，将为人大制度的整体权威和全面崛起奠定最坚实的基础。

［1］田必耀.乡镇人大的权力何时才能回归?［J］.民主与法制，2004（20）.

［2］提高对乡镇人大重要性的认识［J］.http://www.nxrd.gov.cn/ rdzt/sxrdxj/dcyj/201604/t20160426_4029915.htm l.最后访问时间：2016-04-26.

［3］http://wenda.so.com/q/1447002285724893.2016.最后访问时间：2016-07-05.

［4］［5］［6］阮重晖.方永红.关于加强乡镇人大工作和建设的若干建议［J］.人大研究，2015（06）.

责任编辑：曹丽娟

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1008-6323（2016）05-0051-03

庆玲，四川行政学院法学教研部副教授。

2016-08-20