我国法治行政文化建设的现实困境与解决路径

文/张端（中国民航飞行学院空中乘务学院，四川广汉618307）

我国法治行政文化建设的现实困境与解决路径

文/张端（中国民航飞行学院空中乘务学院，四川广汉618307）

内容提要：法治行政文化建设有利于发展社会主义法治理念，推动整个社会的法治化进程，是建设法治国家的重要组成部分。当前，我国的法治行政文化建设刚刚起步，还存在着权力失范、法治思想淡薄、监督乏力等种种缺失。深入了解我国法制行政文化建设的内涵与意义，厘清当前法治行政文化建设中的现实困境，进一步完善和创新我国法治行政文化，就必须培养法治思维、坚持依法行政、吸收优秀的行政文化成果。

法治行政文化内涵缺失实现路径

一、我国法治行政文化的内涵与意义

（一）我国法治行政文化的内涵

行政活动基础上产生的文化，就是行政文化。行政文化其实就是在行政领域与之相关的文化，它包含人们在该领域的观念、意识、态度、信仰、思想、感情、心理、原则、道德和价值观等等。行政文化通过行政活动中人的习惯、信仰、观念来实现的，而行政文化一旦形成则会通过外部环境反作用于行政活动中的人，使行政活动中的人打上该行业的文化烙印，并在具体的行政活动和一定的行政体系内中形成特定的思想观念。同文化的形成一样，在一个行政领域要形成一种文化并得到认可与弘扬，却非一日之功。

法治行政文化是伴随党的十八届四中全会建设法治国家总目标和依法治国重大任务全面推进而提出来的。法治行政文化并非是不同版本的行政文化，作为行政文化的基本形态，法治行政文化的建构目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽视法治、违背法治的因素，使行政文化适应和促进依法治国的需要。［1］因此，法治行政文化的基本内涵应是行政活动中的人在渗透着法治的精神、要求、行为、信仰等要素的行政活动中形成的价值理念、思维模式、道德观念、行为规范以及这些物质载体的综合。它包含了社会主义法制的基本要旨，是依法行政的依据，同时也体现了社会主义的行政精神而是突出了法治化的行政文化。

（二）我国法治行政文化建设的意义

法治行政文化强调依法管理、依法治理下的行政文化，将法治的重要作用凸显出来，突出了法治的迫切性、关键性、必要性和重要性。进行法治行政文化建设要改变过去行政文化中人治大于法治的错误观点，剔除行政文化中违背和忽视法治的成份，对我国公共行政的基本认知、价值取向和具体操作的直接反映，体现了在制度安排中应当遵循的基本原则和行为底线。［2］

依法治国必先法治行政。行政人员能否真正依法行政对整个国家的法治化进程有着至关重要的影响。习近平总书记指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”［3］只有行政工作人员具备了“规矩”意识，让行政权力得到有效监督、行使在法律和制度的框架内，才能杜绝任何逾越法律和制度的“越轨行为”，杜绝出现行政权力的缺失和滥用。只有一切行政管理活动在法律范围内进行，所有行政人员依照法律办事，不断提高自身素质，带头守法执法，才有利于发展社会主义法治理念，从而推动整个社会的法治化进程。其意义主要体现在：

1.法治文化建设是构建社会主义和谐社会的有力保障

和谐社会的物质基础是丰厚的物质财富，而社会和谐的精神保障则是内容完备的文化食粮。维护社会和谐的重要条件即法治文化，而法治文化的核心价值取向即是公平正义。确立社会主义民主法治意识、公平正义意识、自由平等意识，需要大力推进社会主义法治文化建设，教育引导全体公民普遍养成崇尚法治权威、严格依法办事的习惯，有助于诚信友爱、公平正义的氛围形成，有助于生机蓬勃、和谐有序的社会秩序建立。

2.法治文化建设是社会主义先进文化的重要组成

社会主义法治文化是社会主义法治建设与文化建设相结合的产物，是社会主义先进文化的重要组成。建设与社会主义法治相符合和适应的法治文化，可以夯实国家法治建设的文化支撑，营造文化大繁荣、大发展的外部环境，体现当代法治建设方向的社会主义文化，实现法治建设和文化建设的良性互动、共同发展。现阶段，我国迫切需要政府自觉地重视和加强法治文化建设，解决法治文化建设滞后与人民对法治文化急剧需求之间的矛盾，各级地方人大应以法治文化建设为抓手，积极建设先进社会主义法治文化，努力满足人民群众日益增长的文化需求。

二、我国法治行政文化建设的现实困境

在我国，儒家的伦理文化一直深深影响着国人的行为方式和心理习惯，造成了我国社会千百年来“官本位”与“人治”的历史背景。而在这亘古不变的传统中，“公平与正义”的精神内涵从未在法律中得到过体现，法律成为统治者“布之于民”的命令。这种工具思维忽略了法治的根本意义是通过法律限制政府权力的滥用，维护公正和公共利益，而强调政府借势施威和公民守法。［4］需要指出的是，“观念引领文化，文化影响态度和行为”。阻碍法治行政实现的因素正是这些普遍存在于民众头脑中的法律观念，除非使正确的法治观念深入人心，否则真正健康的法治对我们来说仍然遥不可及。

行政部门既是推进法治国家建设的重要力量，也是法治国家建设的重要组成部分。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。［5］因为权力本身具有的扩张性和腐蚀性，我们就能理解为什么拥有权势的行政人员不会自觉地屈居于法律之下规规矩矩了。

改革开放以来，我国社会经济得到飞速发展，但法治行政文化建设却依然滞后，腐败问题屡禁不止。透过干部腐败、作风浮夸、急功近利、公共社会安全、群体性事件等诸多社会问题的表象，都能寻觅到权力失规、失范、法治思想淡薄的影子，从某种意义上讲都是“权大于法”的实例，个别手握权力的领导干部过于迷信“权力”，少了一丝对法纪的敬畏，导致一手遮天、呼风唤雨，甚至主宰他人前程，用“家法”取代了国法。［6］

必须承认，当前我国的法治行政文化在统一性、协调性、完备性和严密性等多方面仍然存在缺陷，仍然没有足够完备的法治体系与架构。行政管理中多头共管、利益行政、推诿扯皮以及不作为、滥作为等现象依然存在。行政监督中徒有形式、走过场、名存实亡等问题依然严重。种种弊端的禁而不绝、治而不止均让构建法治行政文化成为当务之急。

三、我国法治行政文化建设的实现路径

（一）培养法治思维

法治行政文化要求法治思维理念确立法律具有至高无上的权威，不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法，法治行政可以保证行政自由裁量权不被滥用，使行政行为既合法又合理。党的十八届四中全会提出要“善于运用法治思维和法治方式推动工作”。习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”

法治思维是指以法治价值和法治精神为导向，运用法律原则、法律规则、法律方法思考和处理问题的思维模式。法治思维对立的是人治思维。一切有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为之所以发生，就是因为当事人没有法治思维。所以，实现依法执政、依法治国，首先依赖于一切行政管理者养成法治思维。法治思维的内涵丰富，一般来讲，包括法律至上、权力制约、公平正义、人权保障、正当程序等内容。其中权力制约要求国家机关的权力必须受到法律的规制和约束，就是要把权力关进制度的笼子里。在我国，国家权力是人民的，是为人民服务的。因此，只有依法对权力的配置和运行进行有效的制约和监督，才能防止权力私用、权力滥用和权力腐败。国家机关的职权必须来自法律明确的授予，严格依照法律规定的权限范围内行使职权，而不得行使法律未授予的权力。国家机关在获得国家权力的同时必须承担相应的职责和责任，当发生了属于其职权范围内的事项时，国家机关必须履行相应的管理职责。同时，国家权力的运行和行使必须接受各种形式的监督，让权力在阳光下运行。如果国家机关工作人员违法行使权力必须受到法律的追究和制裁。

（二）坚持依法行政

法治行政文化必须是在法律授权的前提下，以法治精神和法律原则为基础，遵循法治理念，依法行政管理，避免损害公民合法权益的情况发生。同时，依法行政要求行政人员应当带头遵法、守法、依法行使行政职能，杜绝越权和违法。坚决执行法定职能、法定权力、越权无效和违法无效的法治原则。

早在2004年国务院就发布实施了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是进一步推进我国社会主义政治文明法治建设的重要政策文件。习近平总书记多次强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督，为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程。依法行政是全面推进依法治国的重要组成部分，是建设法治政府的关键。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

1.懂法是依法行政的前提。作为依法行政的前提条件，了解并掌握基本的法律法规，并做到融会贯通、了如指掌、学以致用，这是依法行政的基本前提条件。处理任何事物都要以法律为依据，想一想符不符合法律要求，有没有按法律规定程序办理。特别是机关工作人员要做学法懂法的带头人，营造起良好的社会氛围。

2.依法是依法行政的关键。依法行政就是要坚持公开、公平、公正处事，以法律为标准，在办事的时候认真对照相关法律法规，符合规定要求就立即办、按规定办，不符合的坚决不办；依照法律程序或制度规定做好重大问题的决策，确保决策的科学性、民主性、合法性；牢固树立为民理念，将法治与德治有效结合起来，维护好人民群众的根本利益；依法行政就是要解决矛盾纠纷，维护好社会和谐，人与人之间的和谐；依法行政就是要排除各种违法干扰，确保依法到位。

（三）优化行政组织

一般而言，行政组织由制度、结构、员工、作风、策略、共有的价值观、技能等七要素组成，而其中可构成预防的要素则是制度、结构、员工、作风、共有的价值观等五个要素。但凡出现贪腐的地方，往往正常的组织结构序被打乱，制度缺失、功能弱化，作风一团和气，共有的价值观丧失。

法治行政文化建设在我国刚刚起步，既受到传统文化熏陶和影响，也被外来文化所浸润和冲击。社会主义法治行政文化建设是一项复杂的系统工程，在多元共融的社会变迁中，我国行政组织在现实中所暴露出来的问题，迫切需要对现有行政组织进行优化。比如：充分利用各种宣传工具或公众平台对行政文化的基本内容和具体规范进行宣传；权责一致，明确责任、适度授权，在明确领导职责权限的同时，给普通员工适度授权,，明确各自相应的责任，切实做到有权必有责、用权受监督。一般说来，行政权力应当与行政责任成正比，职位、职权、职责应当相一致。

（四）吸收优秀法治文化

我国的法治行政文化建设刚刚起步，一方面深受传统文化熏陶和影响，一方面受到外来文化的浸润和冲击。在多元共融的社会变迁中，我国的法治行政文化建设要发展，需要守正出新、兼蓄并融，在扬弃中吸收优秀的行政文化。就传统行政文化而言，以民为根本的民本主义、理情一统的思想、德法相结合的思想都是值得吸收和借鉴的；而西方行政文化中“廉洁行政”、“民主”、“弱行政权力”、“法治”等为核心思想的“小政府、大社会”行政模式，也同样有许多大有裨益的元素值得我们参考和借鉴。

四、结语

加强法治文化建设，是全面落实依法治国基本方略的客观需要，是建设社会主义文化强国的内在要求，是构建社会主义和谐社会的有力保障。法治行政文化建设有利于发展社会主义法治理念，推动整个社会的法治化进程，是建设法治国家的重要组成部分。当前，我国的法治行政文化建设刚刚起步，还存在着权力失范、法治思想淡薄、监督乏力等种种缺失。全面推进依法治国，为我国法治行政文化建设赋予了新的内涵与意义，在建设社会主义法治文化的进程中，正确认识当前法治行政文化建设中的各种不足和困难，进一步完善和创新我国法治行政文化，就必须培养法治思维、坚持依法行政、吸收优秀的行政文化成果。

［1］周文彰.用行政文化创新推动行政体制改革［J］.北京联合大学学报，2013（02）.

［2］秦勃.社会主义法治行政文化：内涵、理据及路径［J］.行政与法，2016（04）.

［3］习近平.行政机关要带头严格执法维护人民权益［N］新浪网.http://news.sina.com.cn/o/2013-02-24/214526345691.shtm l.最后访问时间：2016-06-11.

［4］薛冰.论依法治国方略下法治行政文化的价值重构和理论创新［J］.四川行政学院学报，2015（06）.

［5］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.张雁深译.北京:商务印书馆，1961：154.

［6］郝玲玲.论法治行政与行政权力的有效制约［J］.社会科学战线，2014（06）.

责任编辑：庆玲

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1008-6323（2016）05-0048-03

张端，中国民航飞行学院副教授。

2016-08-24