美国水电项目审批程序

[美国]　M. 斯威格 等



运行与管理

美国水电项目审批程序

[美国]M. 斯威格 等

摘要：预计未来15 a，美国联邦能源管理委员会将会收到超过400份申请，以便为超过16 000 MW的水电装机许可证进行更新，其中许多装机10 MW或以下的小项目是首次申请。为充分了解许可证更新的相关情况，概述了美国水电项目审批程序及存在的问题，并在介绍相关法案的基础上，提出了具体的改革措施及值得思考的多方面议题。

关键词：水电项目；审批程序；改革措施；美国

1审批程序及存在问题

在美国，通常情况下，水电装机许可证更新耗时长、费用高，可能导致某些项目存在一定风险。较太阳能、风能等其他能源项目而言，水电项目审批程序耗时更长且更为繁琐。此外，《联邦电力法》(FPA)的核心原则是将审批权集中在美国联邦能源管理委员会(FERC)，但随着时间推移，由于和其他联邦机构的权力存在交叉重复，这一原则逐渐被淡化。

如今，该国政府已启动项目审批程序改革，早在2003年，FERC就创建了综合审批程序(ILP)，对于有明确程序、最后期限严格以及委员会批准的研究计划的单个项目，将其预申请程序的开发申请和资料收集阶段结合起来，以减少延误。根据ILP，FERC减少了项目提交许可证申请后的其他信息要求，然而由于不能及时依据《净水法案》开展水质基准(WQC)的申请，因此这一程序的减少尚不能解决审批延误的问题。自应用ILP以来，尚不能证明在许可证申请过程中WQC申请反复提交及被撤回的现象得到改善。ILP是一个相对“前紧后松“的程序，在程序开始时，具备条件的申请人和其他申请方需要耗费大量资源。通常对需要灵活计划的小项目和新项目具有挑战性。

FERC还与一些联邦或州机构签订了谅解备忘录(MOUs)，以促进多个机构在委员会颁证与豁免项目管理上的协调和合作。这些MOUs可能达到了增强项目开发申请合作的效果，但并未解决核心问题。FERC颁证项目的监管权力仍属于几个联邦或州管理机构，这些机构关注范围通常很小，但却可以无视FERC关注的综合公众利益，比如涉及鱼道或濒危物种等。此外，这些机构还不能及时作为而出现延误审批的状况。

2相关法案

美国国会已采取一些措施，以提高水利项目的审批效率。在2005年的《能源政策法案》中规定，当重要事实与联邦土地管理及渔业机构规定的强制性条文存在争议时，应尽快举行听证会，同时制定强制性条文的机构必须接受申请人满足一定标准的替代方案。然而FERC于2012年在国会前申明，由于其工作已受到FPA及其他影响审批程序的各种法律的制约，其中包括《清洁水法案》、《海岸线管理法案》《濒危物种保护法案》和《国家历史保护法案》等，导致在项目审批过程中无法设定具体时间表，所以尚不确定FERC能否在其现有权力下缩短项目审批周期。在2013年的《水电监管效率法案》(HREA)中规定：①授权FERC为初步许可证授予一次性延期2 a，以便为许可证申请留有更多时间；②增加了符合豁免申请的合规项目数量，对联邦土地上符合豁免申请的水电项目最大装机增至40 MW(无论是否归市政所有)；③将符合豁免申请的小型水电项目的装机容量由5 MW提高至10 MW；④为非联邦土地上装机小于5 MW的水电项目创建了新的分类方法。

该法案为符合豁免申请条件的管道项目、非管辖区内的小管道项目及小型项目的扩展提供了便利。然而，FERC似乎并未对初步许可证从3 a延长到5 a的规定起到积极作用，他们一致认为这一新规定是国会的意图，因为国会认为5 a应足以完成一个项目的许可证申请。

3审批改革及措施

目前，国会已了解到水电项目审批存在的问题，可能会进一步改革水电项目的审批程序。目前众议院和参议院已向国会提出了改革议案。议案包括以下内容：①授予FERC对水电项目审批的专有管理权；②授权许可证延期，以吸引开发商投资新的基础设施和环保项目；③增加小型项目审批的豁免申请范围；④完善强制性条文和鱼道审批条文的管理制度；⑤协助FERC建立所需的联邦授权，并制定计划表；⑥设定新许可证期限时，要求FERC考虑当前许可证有效期内的基础设施和环境投资；⑦为FERC提供最新的强制性条文和鱼道规定的建议；⑧根据FPA第4(e)条的规定，界定联邦土地上项目审批强制性条文；⑨关注保护鱼类而非保护个别鱼的鱼道规定。

尽管政府对监管改革十分尽力，但对许可证需更新的公司来说仍应考虑以下问题。

(1) 各审批机构是否想设置鱼类和/或美国鳗鱼通道？结构或操作上会有哪些变化？成本是多少？

(2) 项目是否满足国家水质标准？需要怎么做才能达到国家水质标准？

(3) 是否存在可能影响项目环境方面的规定或建议？

(4) 项目扩展的土地是否开展过考古和人文调查？

(5) 当前许可证有效期内，是否有沿海岸线或邻近土地的休闲用途开发需求？了解这些需求可以在新许可证批准后更加积极地管理项目资源。

(6) 如果水电项目占用了联邦土地，预计项目可能会遇到哪些强制性条件？

了解信息收集、研究成本也至关重要。选择值得开展的新研究，并预测其成本。对于一个首次许可证更新的小型项目来说，如果控制不好，仅研究成本一项就会使其陷入困境。同时，项目的经济效益还可能受到其他因素的影响，比如项目能否获得可再生能源政策优惠；能否获得地区性电力批发市场的长期售电协议；如果将一个调峰项目改成径流式项目，是否还具有一定效益等。

在正式申请许可证更新之前，可通过《意向通知》充分了解以上注意事项，并评估选定方案。例如，在预期的电力市场调节下，如果项目的经济性不明确，则需要将潜在成本及新许可证批准后的效益与项目的拆撤成本进行对比。各州项目的拆撤成本差别可能很大，主要取决于各州管理机构是否有权力拆除大坝，或这些机构给非发电用大坝持续运行强加何种条件等。如果项目为多目标开发，则将其分成单独的审批项或豁免项会更为有益，也可采用将同一河流上的多个类似项目纳入单一许可证申请。

FERC有3个审批程序，选择一个最适合项目的审批程序同样重要。默认的ILP前期环节与计划步骤多，且在许可证申请期间需要包括委员会人员在内的所有相关方的积极参与。传统审批程序(TLP)的最后期限较短，在提出许可证申请后才会涉及委员会人员，TLP更适合无争议或问题不多的项目。

FERC还允许持证人采用备选审批程序(ALP)，其中申请人和所有相关机构及公务人员努力妥善解决分歧，并在合作的基础上制定一份国家环境政策法(NEPA)草案。申请人必须获得委员会授权才能使用TLP或ALP，程序选择对研究成本和决策时机具有重要影响。

总之，即使当前的改革工作可能对FERC许可证更新体制产生积极影响，但更重要的是持证人能提前发现问题，并评估项目的潜在成本和经济利益，以便能够对下一步做出明智决策。

邹瑜译

(编辑：唐湘茜)

中图法分类号：F407.9

文献标志码：A

文章编号：1006-0081(2016)02-0023-02

收稿日期：2015-12-06