尼泊尔水资源综合管理实践综述

[老挝]　D.苏哈迪曼 等



水文水资源

尼泊尔水资源综合管理实践综述

[老挝]D.苏哈迪曼 等

摘要：近几十年，全世界与水相关的许多政策文献都详细阐述了水资源综合管理(IWRM)。侧重于IWRM在尼泊尔的应用，着重介绍了标准化IWRM政策的制定方法、阻碍IWRM实施的现有体制，以及国际资助者推动IWRM实施的原因。在现有研究中强调了将IWRM从国家政策制定层面转向地区适应性、方法可操作性层面的必要性。此外，推广地区水资源管理方法是IWRM发展嵌套型体制设置的重要切入点。

关键词：水资源管理；管理政策；管理方法；政策实施；尼泊尔

1概述

在过去的几十年中，水资源综合管理(IWRM)概念一直是水利学科相关学者重点研究的课题。这一概念是水资源管理的综合体现，以“提高用水效率(经济原则)、促进用水公平(社会发展原则)和实现可持续发展(环境原则)”为目标，简称为“3E”。协调是IWRM的核心要素，除3E外，IWRM还包括综合、参与、权力下放、根据水文边界进行水资源管理等原则。

过去20 a中，国际发展机构提出的IWRM模式一直是发展中国家水资源管理的准则。而主要的国际资助者如世界银行、亚洲发展银行(ADB)以及国际组织如全球水伙伴(GWP)等共同努力，已使IWRM成为了全世界水资源管理的先驱。由于决策部门分散、水资源紧缺，人们对协调水资源管理的需求更为迫切，IWRM被公认为是一个美好目标或愿景。随着国际资助者的大力宣传和资金支持，IWRM成为了描述水问题和决策复杂性的概念框架，并成为了世界水资源规划管理的主流做法。拉丁美洲、非洲、亚洲的许多发展中国家已将IWRM作为国家水政策、水资源开发利用方式的指导原则，并开始将其应用于国内及跨境流域规划。

但是，越来越多的学者开始批判IWRM的基本概念及其实施方式，认为同“治理、可持续性”等概念一样，IWRM太过理想化。对于这一概念，人们有可能充满希望，也有可能心存恐惧，准确地说就是这一概念太宏观、太模糊。同时，IWRM被定位为一种更好的水资源管理规范，也受到了质疑。一般认为IWRM能实现提高效率、促进公平、可持续发展这三大目标，然而在现实当中，总是存在各种权衡与妥协。有学者还批判IWRM忽略了水务部门内外机构的设置及办事流程。对于如何划分流域边界、如何确定各方参与管理的方式、流域内决策者应对谁负责、怎样负责等根本问题，流域划分还不能有效解决。实质上，边界的划定十分复杂，它确定了管理范围，决定了重要影响因素。还有学者指出流域边界和机构设置是各种选择决策和争议的焦点。由此可以看出，水资源管理的相关决策具有相当复杂性，决策者要重新讨论并评估各种概念，并努力将不切实际的机构设置蓝图转化为具有适应性、灵活性、包容性的管理方法，如多中心体制。

在实施方面，IWRM的支持者在一些基础性问题上难以达成一致，如应该整合哪些方面、怎么整合、谁来整合，以及这些整合能否实现、甚至整合是否有必要等。这揭示了IWRM实施中可能遇到的阻碍，也进一步表明，实施IWRM一定要考虑当地的实际情况。鉴于流域层面利益相关者的参与原则，如何操作以体现对参与各方的包容性和代表性仍是一个重要问题，因此问责制十分关键。总的来说，协调、参与、权力下放需要政策、经济和人力层面的多方投入，而许多尝试施行IWRM的国家无法做到这一点。

本文以尼泊尔为研究区域，以当前不同利益相关者对IWRM的理解及“实施”方式为重点，通过介绍主要政府部门对IWRM的看法，来反映在时机不成熟地区推进IWRM的情况。重点分析了IWRM作为一套理想概念是如何被纳入国家政策文件的。分析中未考虑IWRM被纳入国家政策的相关性、适应性和必需性，主要是由于在国家政策制定过程中资助者参与程度高，而且政府代表关于IWRM意见不一。由于IWRM上升到国家政策层面，并不能有效改变机构设置实际情况，大部分资助者开始以项目为基础来推进IWRM，但很难影响水资源管理的政府部门。由于IWRM的整合概念与尼泊尔主要部门的决策体系及行政关系不匹配，本文阐述了在资助项目框架下，尼泊尔在国家和地区层面实施IWRM的过程。尼泊尔出现了两种资助模式：①自下而上的、以部门为基础的流域级别规划方法，以水资源高效利用和大规模基础建设为重点；②地方参与规划的方法，强调公平和利益共享。本文认为将IWRM在地方的具体实施措施与国家水资源规划联系起来，有利于作出具有包容性且负责任的决策，实现可持续水资源管理，但首先需要国内关键利益相关者对水管理问题的理解和愿景达成一致。本文指出了现阶段推广IWRM面临的挑战及应对措施。

本文以2014年6～10月的实例研究结果为依据。研究内容包括IWRM文献综述，以及对17名尼泊尔组织代表进行的深入半结构化访谈。访谈对象为政府机构(能源部、灌溉部、水资源与能源委员会秘书处(WECS)、城市建设部、联邦事务与地方发展部、立法议会秘书处)和民间社会组织及非政府组织(国际山地综合发展中心(ICIMOD)、尼泊尔水资源保护基金会、世界自然基金会)以及国际资助者(世界银行、亚洲开发银行、芬兰政府、日本国际合作署)。访谈集中于关键利益相关者对实施IWRM所面临的挑战与机遇的看法及其与工作职责的关系。受访者介绍了国家水计划的核心地位和WECS对IWRM的促进作用，以及其与在地区层面IWRM实施的关系。

2地方层面IWRM的实施及推广

如何尽快从国家、流域层面的政策、机构改革转向地区性、可实施性、可适应性的水资源管理，以保证用水公平，是IWRM相关研究的重点。例如，从一个具有适应性和地方特性的IWRM方法得到一个适合进行流域管理的多中心方法。类似地，有学者提出了“弱化”IWRM的思路，侧重于在埃及开发地区层面上的规划模型，建立相应的思维方式并培养相关技能。本文重点关注IWRM在实际中、地区内的实施情况，与政策改革、流域机构设置互补。

有学者认为，IWRM的实施转向以服务于民为中心，而不再直接以水资源综合规划和管理本身为目标，可使IWRM方法更具有适应性。考虑跨部门推进IWRM的实施，是应对用水需求日益多样化的思路之一，如对于小规模生产性用水户。这种思路体现在多用途水服务概念中。从2002年起，国际发展企业和芬兰大使馆开始在尼泊尔广泛采用这一思路。该思路不仅使IWRM实施重点更有实际意义，而且考虑了当地居民的发展需求和愿望，尤其是其用水需求。

GWP和自然保护国际联盟等国际组织也在积极推动更具地区适应性的IWRM实施方法，以替代将其纳入国家政策议程的“实施方法”，这主要是由于国家层面上缺乏对实施IWRM的响应。

本文认为，尽管考虑地方特性、实用性、适应性的水资源管理方法，是流域层面实施IWRM的切入点，然而，为了保证决策的有效性、包容性与责任性，仍需从横向维(跨部门)、纵向维(由上而下的行政管理层级)的宏观机构框架提供支撑。明确推广具有地方特性、可操作性、适应性的水管理方法切入点，对于发展嵌套式水资源管理机构设置，以作出高效、包容、负责任的决策至关重要。

然而在尼泊尔，这样“推广”是否合理可行仍存在疑问。需要从规划角度考虑，并将水管理共识，协调工作的需要、利益相关者的代表性、对贫困和边缘化群体的包容性等方面纳入决策的范畴。

3尼泊尔水资源综合管理

3.1尼泊尔水资源管理

尼泊尔是世界上水量最充沛的国家之一，境内有6 000条河流，年平均总径流量224 km3，人均可利用水资源量9 000 m3。但是，尼泊尔水文气象主要受季风影响，约85%的降水发生在6～9月。因此，降水、径流随时间变化较大，季风期水量偏多、旱季水少，从各方面影响着该国人民的生活。

尼泊尔80%以上的人口以自给自足的农业为生，但仅24%的耕地实施了灌溉，农作物产量比南亚其他地区低很多，过度依赖从印度进口粮食。尽管德赖(Terai)地下水丰富，但是管井开发和利用程度仍十分有限，地下水的取用尤为困难。这就导致了大片土地在冬季、夏季旱期休耕。因此，改善水资源开发及管理事关国家未来发展。

水电开发成为尼泊尔水资源开发的重点。主要有两方面的原因，一是当地居民电网覆盖率较低，二是政府将电力出口视为潜在收入。尼泊尔大部分用电来自水力发电。据20世纪60年代某博士研究估计，尼泊尔总水电开发潜力为83 000 MW，技术上可行的水电开发潜力为42 133～45 000 MW。一项最新的研究采用了更准确的水文、气象、地形数据及水文模型进行估计。结果表明，当取水量为流量的40%(流量阈值)、效率为80%时，水电储藏总量为53 836 MW。但实际上，2013年该国使用的790 MW电力中，只有650 MW来自本国水力发电，其他大部分依靠进口。

尼泊尔有8个不同的部门管理涉水事务：①能源部，负责发电及其他电力部门发展；②灌溉部，负责灌溉；③城市建设部，负责饮用水供应和水卫生设施；④农业合作社，负责农作物生产；⑤森林和水土保持部；⑥科学技术环境部；⑦物资设施与运输部；⑧联邦事务与地区发展部，负责偏远地区基础设施建设。

3.2将IWRM纳入国家水计划

尼泊尔政府在2002年公布了水资源战略(WRS)，2005年公布了国家水资源计划(NWP)。在加拿大国际发展机构、联合国开发计划署、世界银行的大力支持和资助下，WECS在咨询相关部门后制定了NWP。该计划由全球各相关机构组织共同推进，但主要是由国际开发资助机构推动，并通过了内阁审议。该计划强调了 IWRM原则和流域管理概念对确保水资源有效、可持续开发的重要性。

最初，水利部(MoWR)和WECS是负责推进IWRM实施的主要政府机构。可是，2009年水利部拆分成灌溉部(MoI)和能源部(MoE)2个部门。尽管其他部门也与水资源管理有关，但是前水利部和后来的灌溉部和能源部仍是水资源管理中最重要的政府部门。因此，WECS隶属于能源部。

WECS是水与能源委员会(WEC)的常设秘书处，WEC是1975年尼泊尔国王政府成立的，以“综合、快速的方式开发水能资源”为目标。为更好地与印度协商跨界水能问题，还建立了“一个综合的、集中的与水资源开发管理有关的环境数据库系统”。WECS成立于1981年，从成立之初，加拿大国际开发署一直提供支持，直到2014年6月撤回大量援助。WECS成立初期，其职能是为其他政府部门提供部门发展规划、设计指导性文件和技术支持。随着WRS、NWP的发展，WECS的职能开始向促进IWRM的政策和法律框架制定及跨部门协作转变。

然而，从访谈结果来看，人们对WECS的作用和权限产生混淆，对其职能的认定也存在分歧。资助机构代表认为WECS的作用在于协调水规划，但是一些部门认为WECS只需要给他们提供专业技术知识，而民间社会组织则认为WECS作为政府机构应负责IWRM的实施，无需定义实际上IWRM的实施内容。

2005年NWP公布后，WECS起草了促进IWRM实施的机构框架草案。但是由于能源部反对，该草案没有通过。该草案主要是为了给WECS进行部委发展规划的审批工作提供法律支持。能源部之所以反对该法案，是因为这将从技术审核上形成一个凌驾于部委决策权威之上的新管控机构，还会威胁到能源部的权力和预算分配。此外，同草案声明的一样，WECS建议WEC成员，主要是代表各部委的高级官员，从直接委任向全职招聘转变。WEC有11个部委代表，应该定期会面。然而，实际上这些部委代表很少会面。WECS的功能主要由担任WEC主席这一要职的能源部决定。早期NWP曾提议：“WECS将转变成WEC，常设一个专职办公室，并设置主任委员和委员担任专职职务”。一旦WECS起草的草案实施，这一建议将间接导致所有WEC成员(代表部委)被替换，部委失去对WECS的控制。该草案主张给予WECS进行部门规划审批的决策权，且要给WEC成员“换血”，这就为能源部阻止其实施提供了充足的理由。能源部(WEC现任管理者)认为，通过该草案就相当于让能源部失去对WEC的实际控制权。

能源部反对该草案颁布，揭示了尼泊尔在实施IWRM过程中遇到的制度方面的阻碍。不能仅仅为了实施IWRM而改变现有政府结构，IWRM实施主要是受部门决策权驱动。由于存在制度方面的障碍，WECS不能实现跨部门协作，不能发挥NWP中设想的作用。由于WECS缺乏保障部委遵循IWRM原则的法律支撑，WECS必须继续努力寻找可以增加各部委利益的机构设置。在各国际资助者的支持下，WECS在因德拉瓦蒂(Indrawati)和都得科西(Dudh Koshi)子流域进行IWRM实施的试点研究。但试点地区获得的经验还未得以推广，主要是由于预算不足，以及缺乏国家层面强有力的机构来对新成立的流域组织进行统一协调。

2010年WECS编制科西(Koshi)河流域管理战略计划。该计划与世界自然基金会共同起草，未与各部委合作，而仅将各部委作为“利益相关者”向其咨询。该计划未得到政府部门的支持，也未经内阁通过，不能作为一份合法政策。

2012年尼泊尔政府起草了国家水资源政策。国家规划委员会是负责制定各行业发展规划和政策的政府主体，其在2009年委托WECS拟定相关政策，以实现NWP中的目标。该政策的制定获得了尼泊尔GWP和JVS的支持，但是议会还未签署。同NWP类似，该政策强调采用一种综合方式开发管理全国水资源，即强调跨部门协作的必要性。然而，鉴于当前秘书处机构失调、不同政府机构对WECS职能的认识未达成一致，该政策仍未明确提出如何发挥WECS对IWRM的推进作用。

2014年9月18日尼泊尔政府与印度政府签署了电力贸易协定，与GMR集团签署了项目发展协定，拟在卡纳利(Karnali)河上游修建装机容量900 MW的水电站。尼泊尔水资源管理需要关键利益相关者积极而持续的参与，以充分顾及当地居民的发展需求。

3.3IWRM及当前各部委决策

关于IWRM的实施，各种不同意见均缺乏科学依据的支持，掌握实权的公共机构又与IWRM无明显利益关系，在此情况下，部委决策占据了主导地位。能源部、灌溉部认为，只要水资源能够满足规划活动的需要或者规划活动不影响其他类型用水(如农业、发电、饮水)，那么其发展规划就没有必要咨询其他部委或WECS的意见。

尽管已经开始讨论水力发电和灌溉相结合等多目标项目，但对实施IWRM的必要性仍持怀疑态度。理论上，WECS的职责是审查各部委的发展规划和项目，实现不同部委间的跨部门协作。而实际上，部委认为无法从与WECS共享发展规划中获益，因而从未共享。部委制定的发展规划和项目只需通过国家规划委员会批准，就能获得财政部的预算分配，因此各部委间没有必要进行协作或信息共享。机制存在的障碍即在NWP和WSS中纳入IWRM概念仅仅是出于政策方面的原因，而不是让政府机构参与水资源管理。反过来，WECS未能履行WRS和NWP中提到的促进跨部门协作的职责，从某种程度上导致了自身功能存在障碍。此外，自从加拿大国际开发署撤出技术援助后，WECS机构职员的能力和积极性均有所下降，导致履行其职责的人力更加不足。

而其他部委(如联邦事务与地方发展部下属的地方基础设施发展与农业道路部(DoLIDAR)、灌溉部下属的水灾防治部)确实认识到实施IWRM的必要性，特别是在地方和地区层面上，但是他们缺少在国家和流域层面启动和推广IWRM的权力。此外，DoLIDAR正在开展小规模灌溉项目(面积小于25 hm2)，他们可能会觉得在地方和地区层面上更需要协调合作。若仅在地区层面工作，加强与本地NGOs的组织协作是一个切入点。

3.4关键利益相关者对IWRM的看法

本节重点介绍了关键利益相关者对IWRM的看法，以揭示尼泊尔现行水资源管理中部门决策作主导的原因。鉴于对尼泊尔水资源管理存在严重分歧，应联系背景情况讨论IWRM，将关键利益相关者看法与IWRM的相关性及适用性的关系作为重点，才有可能形成尼泊尔水资源管理的共同愿景。

20世纪90年代以来，主要的国际资助组织如世界银行、亚洲开发银行一直在推进尼泊尔的IWRM向着更全面、更可持续的水资源管理方向发展，特别是对WRS和NWP的制定提供支持。国家资助者和国际组织将IWRM看作国家层面水资源优化利用、高效管理与规划的有用工具，与其类似，受访的民间社会组织和NGOs也将IWRM看作能推进公平的、自下而上的决策，并能够考虑当地居民发展需求和愿望的有效手段。

然而，政府机构对于能否从IWRM中获益或如何获益存在分歧(如表1所示)，认为IWRM主要与流域规划管理相关，局限于大规模基础设施的建设以及与印度水能管理协商方面。这主要是由于基础设施建设、尤其是相关水电站及灌溉设施的建设，是NWP的核心要素，同时，尼泊尔的大规模水电开发取决于与印度方的合作。

大型基础设施项目建设成为了实施IWRM的前提条件。利益相关者受访信息显示，能源部和灌溉部支持WECS发展NWP以及其计划中与IWRM相关的原则，因为这将促进资助者对尼泊尔基础设施建设的投入。但是，当设想的大规模基础设施建设未实现时(部分是由于国内政局不稳)，他们就对跨部门协作不感兴趣，现在他们已经认为IWRM并不能有效解决尼泊尔水资源管理问题。

能源部和灌溉部质疑是否必须实施IWRM，才能实现水资源优化利用、利益共享、公共参与、解决冲突等总体目标？他们认为尼泊尔不需要IWRM，因为不同地区、不同管理范围的部门互不干扰。各个部门仍可以发展自己的规划，不必为了优化水资源利用或防止冲突而与其他部门协调。有趣的是，IWRM中跨部门协作思路，主要是鉴于能源部和灌溉部两大主要用水户的关系提出的，然而实际中这两大用水户与其他部门联系甚少。例如，尽管两大部门表面上职责划分明确(灌溉部工作集中在平原地区，能源部集中在丘陵区)，能确保水资源有效管理，但加德满都的灌溉和城市中心用水矛盾突出，表明两大部门职责仍不明晰。

3.5资助项目是实施IWRM的手段

一方面，受国际资助者发展议程推动；另一方面，受现行机构设置的阻碍，IWRM在很大程度上是以资助项目方式推进，该方法已成为推进IWRM、保证其在某种程度上“落实”的一种制度上的补救措施。

这方面的实例包括：ADB资助的巴格马蒂(Bagmati)河供水改造工程、日本国际合作署资助的尼泊尔水电开发总体规划研究、世界银行资助的灌溉与水资源管理项目。当前，ADB正在支持灌溉部更新国家灌溉总体规划，世界银行正帮助WECS制定以水电开发为重点的流域规划。美国国际开发署(USAID)正与科学、技术、环境部下属的水文气象司合作，在科西河、纳拉亚尼(Narayãni)河和卡纳利河流域建立流域机构。资助者如何推进IWRM实施仍不明确，主要是因为资助组织本身在运行和资金分配时各自独立。在尼泊尔水务管理中，资助者更愿意独立工作，而不是共同协作。尽管有资助平台定期举办会议讨论水务问题，但是平台共享信息有时不能有效促进资助者间的协调合作。对于日本国际合作署资助的总体规划研究和世界银行资助的项目，资助者分别与单一政府机构合作(WECS、能源部、灌溉部或DoLIDAR中的某一个)，这也间接加剧了部门间的分歧。受访资助者代表表示，未来将对不同举措组织进行协调，特别是对世界银行和亚洲开发银行的流域规划项目。然而，这些措施仅偶尔实施或通过个人实施，而得不到体制机制上的保障。尽管资助者努力与各种政府机构、部委合作，但是各部委和政府机构仍倾向于单独管理项目中的一部分。

通过资助项目，一些国际NGOs已经试图在地方一级实施IWRM。世界自然基金会已在科西河流域管理项目中设立了11个河流综合管理委员会，旨在试验NWP中的IWRM原则是否可行。这些综合委员会是基层组织，构想在流域层面为不同涉水社区组织和用水群体提供实施平台。委员会成员通过地方选举组成，执行委员会涵盖了所有用水户代表。可是，现阶段其仍处于“试验阶段”，其作用仅限于起草流域规划、进行项目资助的小规模基础设施建设或改造。这些措施能否长期持续仍不得而知，特别是在资助者支持力度削弱的情况下。

同样，一个名为Helvetas的瑞士国际合作组织与DoLIDAR合作实施了地方用水总体规划。与科西河流域管理项目相反，Helvetas采取以行政区划为基础的方法。在实施用水总体规划过程中，用水户和社区组织代表通过参与规划过程，优先考虑村发展委员会的水资源开发措施。村发展委员会是尼泊尔最小的行政单位，可管理10～25个村庄。尼泊尔德赖村发展委员会居民不超过10 000户，丘陵区更少，山区最少。每个村发展委员会由9个区组成，区之间常常竞争公共资源的分配。每个区有20到几百户村庄或居民点。这与现在、未来用水需求以及不同用水户现在的供水情况评价有关。一旦当地居民确定了发展需求的优先次序，Helvetas通常最多支持2个供水基础设施或技术方案建设项目(如太阳能水泵或雨水收集)。接下来，将节约用水原则引入用水总体规划概念中，进行生活、小规模农业供水。

综合流域管理委员会的设立有利有弊。在大多数情况下，未达到IWRM设想的实施效果，委员会是经注册和认证的法人，但要处理多用途涉水问题，仍缺乏机制上的支撑和认可。由于不能直接从中获益，其他组织(如用水户协会)通常会拒绝加入委员会。用水总体规划项目就可持续性而言是较成功的，但是芬兰大使馆还未成功将其推广到其他地区。据一些调查者称，失败的根源在于，地区发展委员会实施的规划工作未抓住地区层面的发展重点，而仅仅是在重复村发展委员会规划工作。由于每个村委员会只关注自身发展重点，无法在地区层面形成共同发展策略。在这种情况下，村发展委员会收集到的大量数据集，对地区发展重点没有帮助。这说明在地区推广IWRM时，代表性和责任性问题通常使情况更为复杂。

无论用水总体规划还是河流综合管理委员会，都与国家总体规划无关，与更宏观的机制设置无关。参与总体规划(水电、灌溉、流域规划)制定的资助机构，还未开始地区层面的工作。

4经验教训

尼泊尔虽将IWRM纳入了政府政策，但具体实施时仅仅将其作为资助项目(试点)“实施”，说明机制上的障碍和激烈的政治竞争是最大阻碍。

在尼泊尔关于IWRM政策制定和实施过程中，有以下4个重要发现。

(1) 通过将IWRM原则纳入国家政策以推进IWRM的实施，缺乏标准化的方法。尽管将IWRM原则纳入NWP是推进IWRM实施的切入点，但是尼泊尔的研究表明，要保证IWRM的有效实施，必须使其与现有的政府机构设置和体制结构相匹配，或可融入其中。关键利益相关者对与现状相关的原则进行思考和对话也同样重要。特别重要的是要考虑当前水务部门公共机构之间的关系，尤其是反对IWRM实施的各部门。换言之，现在的政府结构和机制设置仍更倾向于保持决策的权威性而不是进行必要的整合，因此IWRM实施工作仍将面临体制上的挑战。例如，WECS很难达到NWP中设想的目标，特别是在能源部反对这一愿景的情况下。

(2) 认识关键利益相关者对IWRM的看法对其有效落实很重要。各部委对IWRM原则的看法以及他们可从中获得的利益，对认同NWP的实际意义至关重要。关键利益相关者对IWRM的看法、跨部门合作与IWRM的实施如何能让现有决策部门从中受益，是IWRM能顺利实施的基础。同时还应注意，跨部门协作是否真的需要，要实现哪些目标、谁来实施、在什么层面实施，关键政府利益相关者如何从IWRM政策设置和实施中获利。WECS的职责可能需要重新修改和界定，并获得部委同意，以确定尼泊尔水资源管理的共同愿景。在尼泊尔2014年7月的财政预算案中，政府决定将WECS改为国家水资源委员会，以更高效协调跨部门水资源管理为职责。

(3) 在地区内实施IWRM举措具有局限性，例如制定用水总体规划和河流综合管理委员会等新机制。要想更高效、更可持续地管理水资源、实现跨区合作，将地方性举措作为IWRM的实施重点可能是一个切入点。尽管如此，本文认为确定推广地方性举措这一潜在切入点，并将其与更广泛的水资源管理决策系统相结合，才能保障决策具有洞察力、包容性和责任感。现如今，IWRM地方性举措还未成功推广，因为一旦与区域层级规划系统联系起来，就濒临“崩溃”。村发展委员会和区发展委员会中成员都不是选举代表，实际上村发展委员会的功能、工作人员和财政下放等还未形成，现行部委代表拥有地区层级的预算权，对选择和实施具有决定权，这都反映了体制对水资源管理中形成有效、包容、负责任的决策造成了阻碍。自从2002年以来，村或区发展委员会代表开始出现非选举成员，实际上是由联邦事务与地方发展部任命、由“各党派机构”支持的公务员担任，因此，地方机构既不是代表，也不向下负责。在目前的分权框架下，下放到区级和村级的资金、职责十分有限。这说明了解宏观的体制结构十分重要，也有助于确定IWRM实施过程中可能存在的障碍。针对是否通过水文或行政区边界推广地方性举措的探讨，对于IWRM发展嵌套型体制设置提出了结构性和体制性的挑战，同时，还在很大程度上取决于尼泊尔宪法(仍在准备阶段)将如何指导各联邦的重组。

(4) 从体制障碍上可以看出，本文将IWRM与行政制度改革问题相联系。目前，国际资助者和组织认为，只有提出正确的机制设置和实施方法，部委才会同意实施IWRM。将行政制度改革作为IWRM研究的一部分，是改变IWRM实施方式的重要一步，如通过资助者和政府机构共同决定的资助发展方式。各部委和国际资助者进行IWRM政策制定和实施时，如果能按“正常”模式运行，双方就会共同获益，而项目往往表现为资助者资助的“IWRM项目”，因此，行政改革问题一直未被触及。

(郭唯李慧编译)

中图法分类号：TV213

文献标志码：A

文章编号：1006-0081(2016)03-0011-06

收稿日期：2015-12-12