河南生态文明建设现状、困境及路径创新

郑邦山

[摘 要] 对河南省生态文明建设现状、关键因素及趋势进行系统诊断基础上，构建基于市场-政府与社会多元参与的生态文明建设逻辑框架，克服市场主体短期利益取向导致的产业粗放型增长、政府条块分割引起的碎片化管理与和多元社会力量参与缺失带来的生态文明建设困境。为此，构建基于“市场-政府-社会”框架的生态文明建设网络结构和协同行动体系，通过责任、组织协同和资源整合优化生态文明建设路径。

[关键词] 生态文明；环境污染；市场-政府-社会；路径创新

[中图分类号] X321 [文献标识码] A 文章编号：1671-0037（2016）01-17-5

The Present Situation，Predicament and Path Innovation of Ecological Civilization Construction in Henan Province

Zheng Bangshan

（Henan Normal University，Xinxiang Henan 453007）

Abstract：Based on the diagnosis of the present situation， key factors and trend of the ecological civilization construction in Henan Province，a logical framework about the construction of ecological civilization is constructed based on the multi-participation of market，government and society. The extensive growth ofindustries led by short-term interest orientation of market subjects，the fragmentation management induced by government compartmentalization segmentation and ecological civilization construction difficulties due to the lack of multi-participation of social forces are overcome. Thus，we should construct a network structure and collaborative action system of ecological civilization based on the framework of market-government- society，and optimize the path of ecological civilization construction through the responsibility，organization coordination and resources integration.

Keywords：ecological civilization； environmental pollution； market-government-society； path innovation

党的十八大将生态文明建设与政治建设、经济建设、文化建设、社会建设一起列为五大战略之一，这标志着我国生态文明建设迈向了新的历史时期。生态文明是继工业文明之后人类文明发展的新阶段，强调人与自然、人与社会、人与人的和谐共生、良性循环，遵循人、自然、社会的全面发展、和谐发展、持续繁荣的客观规律而实现的物质与精神成果的综合。按照党的十八大对生态文明建设的部署，生态文明是人类社会为了保护生态环境和建设美丽家园而取得的物质、精神和制度成果的总和，贯穿于经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的全方位、全过程，反映了社会文明进步形态。党的十八大对我国的生态文明建设进行了部署，提出要坚持预防为主和综合治理，以解决群众关心的和损害群众健康的生态环境问题为重点，重点对大气、水源和土壤污染等进行治理。为了深入贯彻和落实党的十八大报告提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，河南省在2013年提出了富强河南、文明河南、平安河南和美丽河南的“四个河南”建设目标。美丽河南建设契合了生态文明建设的重大部署，强调到2020年，河南省生态文明建设要实现生态环境质量明显改善，建设一批国家级生态市、县，全省可持续发展能力显著提高。

为此，本文将对河南省工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展中的生态文明建设现状、关键因素及趋势进行系统诊断，为河南省生态文明建设路径选择提供科学依据。

1 河南省生态环境现状分析

河南省地处我国中部地区，四季分明，气候适宜，丰富多样的自然资源和生态环境能够支撑区域自然生态系统的可持续发展。然而，近年来，随着工业化和城镇化的快速推进，河南省在社会经济得到快速发展的同时，也面临着资源约束加大、生态环境压力严峻的挑战。河南省经济快速发展与生态环境承载力之间的矛盾日渐突出。现阶段，河南省生态环境问题突出表现在大气、水资源和土壤污染恶化等方面。

1.1 空气污染严重

河南省是全国重要的能源基地之一，长期的矿产资源开发与重化工业的粗放型生产模式导致了资源高消耗、废气高排放和环境高污染的状况，其突出表现是空气污染严重，遭受酸雨和雾霾带来的生态环境恶化日益加深。根据近三年的《河南省环境质量状况公告》显示，在全省18个省辖市中，2012年雾霾天气数超过90天的有郑州、安阳等12个城市；与上年相比，2013年全省18个省辖市的可吸入颗粒物、二氧化氮和二氧化硫的年均浓度分别上升了36.6%、24.2%和4.4%；到了2014年，全省18个省辖市中除了信阳、商丘、开封、濮阳4个城市空气质量为良，14个城市空气质量存在不同程度的污染。2014年全省的雾霾日数依然在增加，平均雾日数是19.5天，较上一年增加1.9天，平均霾日数是41.3天，比上一年减少4.8天，但较常年多9.6天[1]。

1.2 水资源失衡且污染严重

河南省人均水资源拥有量仅为全国平均水平的1/8，更远低于全球平均水平，全国人均水资源拥有量是2 100立方米，而河南省人均水资源拥有量仅为252.5立方米。河南省2012年年均降水量仅为605.2毫米，且时间和空间分布极为不均衡，旱涝灾害多发，地表径流量的年际、年内变化都非常大。另外，由于对重工业和粗放型经济增长方式的依赖，工业废水排放量长期居高不下。而近年来，随着化肥、农药使用量的增加，农业生产污染和生活废水污染也显著增加，水环境污染持续恶化。

根据2014年《河南省环境状况报告》，2014年河南省全省废水排放量达42.28亿吨。化学需氧量排放量达131.9万吨，其中工业源15.9万吨，城镇生活源38.6万吨，农业源76.7万吨；氨氮排放量达13.9万吨，其中工业源1.11万吨，城镇生活源6.77万吨，农业源5.94万吨。2015年上半年，河南省全省河流监测断面中的21项评价因子中超标因子竟达11项，其中，化学需氧量、五日生化需氧量和总磷超标情况分别为46.3%、42.0%和39.0%。过度的污水排放导致海河等河流水污染程度持续上升，全省地表水为中度污染，其中，省辖范围的海河流域属于重度污染，海河属于中度污染，黄河流域属于轻度污染。严重的水资源污染既影响了民众的生活质量，也制约了区域经济的可持续发展。

1.3 水土流失问题严重，土地资源供给压力增大

河南省地处中原，气候适宜，土地肥沃，是中国最古老的农业生产发源地之一，土地开发利用程度高，是国家重要的粮食主产区，但后备耕地资源严重不足。

河南省粮食产量占全国总产量的1/9，而耕地面积仅为全国耕地总面积的6.24%，人均不到1.22亩。在追求经济快速增长过程中，存在着未征先占、乱占滥用、耕地过度浪费等现象，随着城镇化的加速推进，土地资源供应更为紧张。河南省涉及黄河、淮河、海河、长江等四大流域，长期以来的洪涝灾害等自然因素和毁林开荒、乱砍滥伐、过度放牧、掠夺性开发使用等人为因素造成严重的地表破坏和水土流失，加剧了耕地面积锐减和人地矛盾的加剧。

1.4 生态环境脆弱

河南省在工业化、城镇化和农业现代化过程中面临着生态环境不断加剧的困扰。工业废弃物方面，2014年全省工业固体废物产生量1.59亿吨；农业生态环境方面，作为农业大省，滥用化肥、农药、农膜导致土壤板结、生态破坏，河南省化肥有效利用率目前仅为1/3，化肥残留在土壤中的分量高达2/3，通过渗透到地下或随地表径流造成池塘、河流等严重的水污染。难以降解的农膜大量、残留农药对土壤和生态环境造成严重危害。生态环境恶化降低了居民生活质量，亟待推进生态文明建设。

总之，现阶段，尤其是在工业化和城镇化推进过程中，河南全省生态环境问题依然严峻。长期以来形成的粗放型经济增长方式造成严重的生态环境问题，一方面是社会经济发展对生态环境要素需求持续增加，另一方面是大气、水和固体废弃物污染造成的环境问题已经超过环境承载能力，生态环境需求旺盛与环境承载容量不足的矛盾更加突出。

基于上述分析，本文通过历年《河南省统计年鉴》《河南省环境状况公报》《河南省水资源公报》《中国经济与社会发展统计数据库》以及河南省环保厅、国土资源厅等网站公布的生态环境相关数据等统计资料，经过适当处理部分数据，借鉴刘建华、姬俊昌等人的方法测算了新世纪以来河南省的生态足迹和生态环境承载力指标[2]，并运用EXCEL软件绘制出了河南省人均生态足迹和人均生态承载力的变动趋势图，见图1。

根据2000年以来的各项生活消费、环境污染和各类土地、水资源供给数据，测算出了历年生态足迹和生态环境承载力。由图1可见，新世纪以来，河南省的人均生态环境承载力相对平稳，增长缓慢，而人均生态足迹则呈现出相对较快的增长速度。人均生态环境承载力的增长速度显著慢于人均生态足迹的增速，这种变动态势导致河南省的生态盈余（生态环境承载力与生态足迹之差）逐渐缩小，且在2006年，河南省的生态盈余开始变成生态赤字，且这种生态赤字并未呈现变小的趋势。这说明，着力推进资源节约、生态环境保护，实现生态文明建设目标更加迫切。

2 产业、政府与价值缺失：河南生态文明建设障碍分析

现阶段，河南省尚存在资源节约与生态环境保护机制不健全、环境监测监控方面的执法能力薄弱，生态环境遭到破坏的违法违规现象普遍，保护环境与治理污染的技术与产业投入不足。系统分析环境污染现状与存在问题，是在新的历史条件下减少环境污染，实现生态文明建设的关键。在“市场-政府-社会”的理论框架下，从利益驱动、碎片化管理和参与缺失系统分析河南省生态文明建设的关键点，能够为生态文明建设提供政策依据。

2.1 技术与产业是影响生态文明建设的核心因素

基于利益取向的技术与市场选择是企业参与环境污染治理决策的基本因素。企业等经济主体对环境污染进行防范与治理是基于环境污染治理边际收益（效用）的大小，而社会成员及代表公民长期利益的政府对环境污染治理的需求除了是经济发展过程中的产品产量与质量的需求之外，更多的是对生态环境的改善和社会和谐稳定等社会效益的需求。

市场交易主体对环境污染治理只考虑其私人边际效益而不考虑社会边际外部效益问题，其结果必然导致环境污染治理投入不足和积极性不高的现实问题。

现阶段，河南省产业结构不合理，产业层次低，工业内部资源能源密集型产业比重大，服务业比重低。经济增长方式粗放，能源强度、水耗强度远远高于世界平均水平，能源利用效率低于国内平均水平。在面临能源、土地、环境承载力等日益稀缺和劳动力成本持续上升，河南承接转移过来的主要是化工、装备、电子、食品等一些高物耗、高能耗和低盈利的传统产业。

我省产业层次较低、结构不合理，服务业比重明显偏低，工业内部资源能源型加工业比重较大。经济发展方式比较粗放，万元生产总值能耗、水耗远超过世界平均水平能源利用效率低于国内平均水平，一些长期积累的资源环境问题尚未从根本上解决。经济发展亟待摆脱高能耗、高投入、低产出的粗放型增长模式，通过转型升级来适应新常态。科技创新能力是制约河南省生态文明建设的一个重要障碍。对生态科技创新投入偏低，资源与环境方面的研发、创新成果较少；科技转化率不高，导致环境污染防治和生态环境综合治理能力相对较低[3]。随着我省工业化、城镇化进程的加快和经济总量的不断增加，能源资源消耗和污染物排放还会刚性增加，资源支撑能力和环境承载能力面临严峻挑战。

2.2 “条块分割”及“碎片化管理”带来政府环境规制低效

造成地方政府在环境污染治理过程中出现低效率的主要原因包括碎片化管理及其引发的协调困难、权力寻租等问题。地方政府条块分割的管理格局造成政府过程被不同利益取向的“条块”部门割裂开来，部门分割的“碎片化管理”导致环境治理效率下降[4]。在政府过程中，“条块分割”的官僚制模式必然造成“碎片化管理”现象：

第一，“条块”部门在发展规划、政策制定、行政执法过程中可能产生权责模糊、本位主义。

第二，“碎片化管理”在具有复杂性特征的社会经济转型期难以覆盖环境污染问题的结构范围，从而导致环境治理中存在“漏洞”。

第三，“条块分割”使地方政府的跨部门信息沟通与资源整合难度加大，加剧了环境污染治理中的权力寻租和效率低下问题。

由于缺乏“从源头上治理”和“协同理念”，地方政府在治理过程中经常采取“疾风骤雨”式的短期压制措施，而难以建立长效机制。

近年来，随着信息时代和移动互联网技术的飞速发展，经济粗放式增长造成的环境污染的多发性和复杂性特征要求改革“条块分割”的官僚制体制，摒弃“碎片化管理”；完善绿色GDP指标体系和考核导向，引导企业走环境友好型发展道路；在“协同合作”中改进环境污染治理机制，唤起社会民众对环境保护和环境权益的重视及追求，通过采取文明执法方式，推动环境污染治理的持续改进。

2.3 生态文明意识淡薄，缺乏正确的生态价值导向，多元治理主体缺席困境

生态环境保护意识薄弱是现阶段河南省生态文明建设中存在的突出问题。环境污染治理涉及市场主体、政府机构和民间组织、新闻媒体、社会大众等社主体。在经济利益多元化时期，环境污染治理过程中政府部门、企业组织、民间组织、新闻舆论和社会大众都应该拥有相应的责任和权力，形成环境污染治理体系。

然而，为了改变河南省经济发展长期以来相对落后的局面，各级政府过分强调以GDP增长为核心目标，实施粗放型经济增长道路。依靠河南省丰富的自然资源和劳动力资源，发展劳动密集型产业和资源密集型产业，追求物质财富增加，而对生态环境和社会全面进步关注相对较少。这种落后的发展观导致在追求经济利益的同时，对自然界进行盲目的掠夺性开发，忽视自然界自身运行规律，导致资源短缺、环境破坏和生态问题恶化，严重威胁到了可持续发展能力。另一方面，民间团体、社会公众对生态环境保护的重要性和紧迫性认知水平较低，资源节约与环境保护意识淡薄，消费异化现象严重，导致过度消费盛行，以资源节约与环境保护为基础的绿色消费观念尚未渗透到社会公众的日常生活和消费行为中去。

上述生态环境保护观念落后导致一些地方政府过度强调在环境治理中的一元化管理，忽视社会与市场力量加入，导致环境污染治理机制失灵。在环境治理过程中，政府部门、市场主体和社会力量相互作用、相互促进、相互制约，众多治理主体基于利益纽带而形成了类似生物系统中的“共生网络”体系特征。现有的环境污染治理模式过分强调政府的主体地位，而对市场主体、社会力量的作用相对忽略。尚未构建完善的多元主体参与的环境污染治理体系，难以形成科学的治理责任追究制度。已有生态环境治理体系在制度设计上仍然存在着评价方式简单、责任主体单一等问题，市场主体和社会力量参与生态环境污染治理缺乏科学的制度保障。

3 责任、组织与资源整合：生态文明建设新路径

根据《2014年河南省环境状况公报》，河南省生态文明建设取得了显著成效，河南省实施的“蓝天、碧水、乡村清洁”三大工程取得了有效进展。河南省持续强化“控污”“控尘”“控煤”“控车”“控油”“五控”等措施实施“蓝天”工程；全面贯彻实施国家《水污染防治行动计划》，积极推进《河南省城市河流清洁行动计划》、加强重点河流流域污染综合治理、水污染治理项目建设、有效推动饮用水源地环境保护，有效实施“碧水”工程；加强土壤环境保护、农村环境污染治理、生态文明建设，积极实施“乡村清洁”工程。

重点领域的环境污染治理取得积极进展，化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等排放量均实现了一定程度的下降，完成了年度总量减排目标和任务。然而，河南省的环境污染防治和生态文明建设任务依然紧迫，需要采取系统措施从根本上进行综合治理。

环境污染治理与生态文明建设要求多元主体形成协同治理合力，构建由市场主体、政府部门、社会力量（非政府部门和公民个人）等三方同时着力，构建环境污染冲突合作共治的网络结构和行动体系。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，创新和提升市场主体、政府部门和社会力量的协同合力，将通过品牌责任、组织协同和资源整合三条路径得以实现。

3.1 培育环境责任，通过推动产业转型升级减少环境污染，从根本上铲除环境污染的土壤，推进河南生态文明建设

造成环境污染的主要原因在于粗放型生产方式和环境外部性造成特定群体的利益损失。因此，防止环境污染的根本途径在于推动产业转型升级。

河南省在经济发展中要注重以市场潜力大、资源与环境消耗小为标准优化产业体系。健全公共资源交易市场、排污许可证拍卖市场、产权交易市场和技术等生产要素市场体系；强化对生态环境有偿使用机制，推动产业结构优化和转型升级。

为此，一是要培育企业环境责任意识，加强环境污染防范与治理需要技术升级、设备改进等，有效地利用原材料和回收废物，积极发展循环经济，降低生产过程中的环境破坏程度。二是科学实施环境规制，落实环境污染治理的主体责任。健全环境污染隐患排查和建档监控等制度，逐级落实环境污染隐患排查治理和监控责任体系和问责机制，引导企业采取措施防范环境污染隐患。三是实施激励性优惠政策导向，鼓励企业进行环境治理技术改造，实施绿色生产。公共经济学中政府对于环境进行管制的思路中除了对污染企业进行征税增加其成本以外，还有一种思路就是对环保企业采取补贴和鼓励。对进行技术创新、绿色生产和环境治理效果好的企业给予政策和资金支持。

3.2 推进生态文明建设组织创新，打造“整体性政府”

生态环境保护属于公共产品，政府部门在生态文明建设过程中树立协同治理理念，将经济、环保、执法等部门纳入环境污染防范及治理结构体系中；完善政府各部门的生态文明建设权责关系。健全地方政府问责制，健全地方政府的环境污染治理绩效考评与责任追究机制，以督促其科学履行绿色发展与生态文明建设理念；健全政府生态环境保护监督体系，完善上级机关的同体监督和人大、社会团体、新闻舆论和社会大众的异体监督体系。

为此，在政府过程中要积极整合政策资源和社会力量，构建“整体型政府”[5]。通过整合环境污染治理中政府各部门的业务流程，深化大部门制改革，提升多部门生态文明建设协同效能，克服“碎片化管理”弊端。

为此，在推进环境污染治理及生态文明建设过程中构建“整体型政府”：一是整合地方政府各部门政策、人力和物力资源，以大部制改革和协同治理目标为导向，围绕环境治理与生态文明建设推进政府流程再造。二是在建设政府生态文明建设协同机制，克服“条款分割”造成的“碎片化管理”的同时，构建“市场+政府+社会”联动的生态文明建设协同机制，整合地方政府与环境污染治理多元主体的公共服务供给与信息联络机制，优化地方政府与多元治理主体在环境治理与生态文明建设中的互动机制，提升组织联动效能。

3.3 整合环境治理的多元主体资源，提升多元主体生态文明建设效能

实现多元社会力量参与环境污染治理创新需要整合两大资源，即制度资源和组织资源。通过科学的制度引导环境污染利益相关方有效参与环境监督与治理，是减少环境污染和进行生态文明建设的重要途径。构建完善的多元社会主体参与的环境污染治理机制是工业化、城镇化、信息化与农业现代化进程中的生态文明建设内在要求。要加强环境污染治理中的多元社会主体参与水平，事实上，环境污染治理事前的多元社会主体参与比事后的多元社会主体参与更能有效提升生态文明建设效果。

为此，一是要通过制度与政策明确公众参与治理的途径和程序。二是建立有效的多元主体信息沟通机制。促进政府和多元社会主体建立信任机制并形成良性的信息互动，以合作、互信的方式共同探讨环境污染治理问题[6]。三是健全生态文明建设信息公开机制。只有政府和企业保证社会公众的环境污染知情权，才能使多元社会主体参与生态文明建设，积极整合新闻媒体、非政府组织等社会资源，形成合理的生态文明建设分工与合作机制，提高生态文明建设的效能与质量。

参考文献：

[1]河南省环境保护厅.2014年河南省环境状况公报[R].河南省环境保护厅网站，2015.

[2]刘建华，姬俊昌.河南省生态变化动态分析与预测[J].地域研究与开发，2015（5）：133-137.

[3]高波，陈健，邹琳华.区域房价差异、劳动力流动与产业升级[J].经济研究，2012（1）：76-79.

[4]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主：试论治理的革命[M].高凌瀚译.上海：三联书店，2005.

[5]刘英基.地方政府的社会冲突协同治理模式构建与政策建议[J].暨南学报（哲学社会科学版），2015（3）：34-40.

[6]涂晓芳，魏葱葱.结构功能主义视角下地方政府治理创新路径研究[J].国家行政学院学报，2013（1）：95-99.