中国动物福利立法困境探析

张式军，胡维潇

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)



中国动物福利立法困境探析

张式军，胡维潇

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

摘要：虐待动物的严峻现状，促使中国社会开始关注和思考动物保护问题，也推动了动物福利立法进程。2009年《中华人民共和国动物保护法》和2010年《中华人民共和国反虐待动物法》两个“专家建议稿”的出台曾在中国社会上引起很大的反响，此后中国的动物福利立法却并没有取得突破性进展。在新修订的《野生动物保护法》中，各界寄予厚望能写入“动物福利”条款，最终也未能如愿。其根源在于，动物福利的理念在中国并没有深入人心，公众担心推动动物福利立法会与“人的福利”“社会福利”冲突，认为在中国搞动物福利立法尚不具备条件，“动物福利”是“奢侈品”等。厘清以上问题，是进一步推动中国动物福利立法的关键所在。

关键词：动物福利；社会福利；立法；动物保护意识

一、问题的提出

自2002年，清华大学学生刘海洋硫酸伤熊事件使虐待动物与动物福利问题第一次受到中国公众的广泛关注以来，“动物福利”及其立法在中国就成为一个充满争议的议题。

在刘海洋事件中，人们惊讶于一个在中国最高学府受过高等教育的大学生仅仅因为自己的心情不好，就用硫酸去泼动物园的黑熊，导致黑熊严重受伤。在此后“网上虐猫”等一系列残酷虐待动物的事件随着网络传播，推动了中国社会开始关注和思考动物保护问题，“动物福利”“动物权利”“反虐待”等词语才逐步为广大的公众所熟知。在这样的社会舆论背景下，在动物保护组织和人士的推动下，中国部分研究动物福利的学者开始研究起草动物福利保护的专家建议稿，以促进和推动官方对动物福利进行立法。

2009年9月18日，在中国召开的“世界法哲学与世界哲学大会”环境法分论坛上，由多名中国学者共同研究起草的《中华人民共和国动物保护法(专家建议稿)》(以下简称《建议稿》)第一次向国内外学者和媒体公布，并向国内外公开征求对《建议稿》的修改、完善意见。[1]此后，中国的主要媒体对《建议稿》做了转载和介绍，在中国社会各界引起很大的反响与讨论。主导《建议稿》写作的中国社科院法学研究所和起草小组通过听取官方和民间意见，在《建议稿》的基础上又修改起草了《中华人民共和国反虐待动物法(专家建议稿)》，于2010年3月20日公布在“中国网”上。

两个建议稿在中国社会各界引起了较大的反响，中国社会各界即开展了对动物福利立法的关注、讨论与争辩。根据当时中国著名网站“搜狐网”“新浪网”的民意投票调查，有80%的投票网民赞成立法，有75%的网民赞成对虐待动物致死的行为追究刑事责任，民意非常高。[2]诸多关注动物保护的官方与民间人士，特别是动物保护团体，希望能够借此机会推动中国动物福利立法。然而，与五、六年前社会上对动物福利与反虐待动物问题的热烈关注相比，在立法层面上，并没有如动物保护NGO、热心推动动物福利立法的人们所热切期待的那样，在中国出台一部统一的《动物保护法》或《反虐待动物法》还是遥遥无期。2014年启动的《野生动物保护法》的修订工作，给关心和研究动物福利的学者和动物保护团体提供了一个在国家重要的法律中体现“动物福利”内容的机会。在早期的草案修订中，加入“动物福利”条款得到了有效回应，在2014年，甚至直到2015年底关于修法进展情况的报道，写入“动物福利”条款一直有较高的支持率。[3]在几次的草案版本中，也有动物福利的表述。然而，在2015年12月，经第十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议通过，并在网上公开征求意见的《中华人民共和国野生动物保护法(修订草案)》，最终还是去掉了动物福利的条款。

中国政府和立法者历来关注民意，倾听民意，为什么如此高的民意支持，却没能再进一步很好地推动动物福利立法呢？这值得我们深思。

尽管中国古代即有“天人合一”“道法自然”的理念，然而现代意义上的“动物福利”概念对于中国依然是个舶来品。这种来自西方发达国家的动物福利概念，不仅尚未被中国公众所普遍接受，即便是在中国的官方和学界对动物福利也存在误解，很多学者也认为动物福利在中国是很超前的，不符合中国国情。虽然网络民意调查对动物福利有80%的支持率，然而，涉及到具体的如何通过立法保障动物福利的问题，拥护和支持保障动物福利的比例并不那么乐观，有相当多的公众，包括官员、学者、法学专家对动物福利立法持反对意见。反对的观点表现为：“人的福利还有待改善，哪能顾得上动物。”[4]“动物福利很奢侈、(在中国搞动物福利立法研究)是吃饱了撑着没事干”。[5]“动物福利，只是看上去很美；将动物作为权利主体缺乏理性依据；动物福利立法是多数人对少数人的暴政；动物福利立法增加了社会成本。”[6]

高达80%的动物福利网络民意支持率掩盖了公众对动物福利并不甚了解的事实真相。有学者做的精确的社会调查印证了这个现象，调查从2012年1月1日开始至当年7月1日结束。通过对125个样本的调查分析，大部分民众对动物福利不了解(占77．6%)或不太了解(98．4%)，有的人根本就没有听说过这个词。[7]由南京农业大学、南京市社会科学院社会发展所数位专家、学者做的大规模的“中国公众对动物福利社会态度的调查研究”，更为详尽、客观。他们的调查研究设计了内容详尽的问卷，考虑了全国各地不同区域的人群、文化学历水平、性别等因素。其调研的主要结论之一是：在5982个回答者中，2187人(占36.6%)听说过“动物福利”，仅占三分之一强，这表明中国的大多数公众没有听说过动物福利这一概念。[8]101虽然在这个调查问卷中，对于中国政府应当制定动物福利法保持着81.6%的赞同率。然而，一旦将抽象的动物福利立法指向具体的动物和某类特定的人类行为，情况如何呢?调查问卷设置了“你是否赞同为动物福利立法，强迫生产者为猪鸡等提供良好的生长和生存条件?”在回答问题的5996人中，“完全赞同”的比例仅为20.8%(1249人)。[8]102从中国公众对动物福利立法在抽象的、宏观上的赞同，在具体的、微观上的不接受态度看，动物福利在中国还仅仅是流于形式，更多的是一种热情和口号。

在这轰轰烈烈的、对动物福利立法高支持率的表象下面，掩盖住的依然是公众对动物福利的误解与排斥，也就是说，这种为世界多数国家接受，并在一百多个国家通过立法所确认的动物福利理念，并没有在中国得到普遍接受和认可。尽管反对动物福利的声音在中国并不占主流，对于动物福利立法的反面影响却是巨大的，对于争议与分歧如此巨大的议题，中国的立法机关在纳入立法的考虑中，会采取更为谨慎的态度，动物福利立法因此也会遥遥无期。因此，有必要进一步厘清动物福利的含义，动物福利是否与与人的福利、社会福利是冲突的、对立的，动物福利立法是否在中国是“奢侈品”“不合时宜”，是否具有紧迫性，是否要等到中国经济发展到更高的水平才能考虑立法的问题，并让整个社会所接受，这是动物福利从理念到立法的关键一步。

在民间和官方，学界和实务界尚不能达成共识的情况下，通过统一的立法全面保障动物福利更是无从谈起了。若想让动物福利立法从表面的热烈的讨论，进入实质性的立法轨道，需要厘清以下几方面的问题。

二、正确认识动物福利的内涵

动物福利理念的提出已有100多年的历史。1976年，对于农场动物的福利，美国人休斯将其定义为“动物与它的环境协调一致的精神和生理完全健康的状态”。[8]264历经多年的发展，如今动物福利的观念已经被普遍理解为让动物1.Freedom from hunger and thirst；2.Freedom from discomfort；3.Freedom from pain, injury and disease；4.Freedom from fear and distress；5.Freedom to express normal behaviour这五个基本原则。[9]在此状态下，动物的基本需求得到满足，而痛苦被减至最少。这些原则在许多国家的动物福利法中得到体现。

动物福利首先是一个与“福利”相关的概念，在英文中，福利主要有“Health, happiness,and good fortune;well-being”等含义。[10]在汉语中，《现代汉语词典》对“福利”的解释是：(1)生活上的利益；(2)使生活上得到利益。[11]福利主要包括三方面的含义：(1)福利可以指一种生活状态，而并非仅指生存,福利要求不仅是生存，更重要的是生活得如何；(2)福利指一种良好的生活状态，惊慌恐惧是一种生活状态，病痛缠身是一种生活状态，流离失所是一种生活状态，幸福健康是一种生活状态。但只有健康幸福的生活状态才是福利；(3)福利也可以指一种行为，即帮助生活状态不太好而需要健康幸福的人们改善生活质量的援助行为。[12]与“福利”密切相关的词语有“人的福利”“社会福利”等。“福利”的确是个多义的、极富争议的概念。历史上的福利概念，曾经主要关注的是人的福利、社会福利，几乎与慈善事业和济贫服务是同一含义。中国学者在介绍福利概念的时候，容易出现将福利概念局限于狭义的“社会福利”的现象，如有学者认为：广义的福利泛指在支付工资、奖金之外的所有待遇，包括社会保险在内。[13]此处的福利表明的是一种“额外的待遇”。然而现代社会的福利概念，显然是广义的，“社会福利”并非“福利”的唯一内容，人也不是福利的唯一主体，也应当包括动物的福利。问题是，对于福利的这种认识在中国公众中有相当的市场，导致对于承认动物福利的忧虑和不满，集中表现为“人的福利还有待改善，哪能顾得上动物”“动物福利很奢侈”等观点，将动物福利与人的福利、社会福利对立起来，形成保障动物福利必然会影响或减少“人的福利”的错误认识。

如果我们认真分析西方国家的“动物福利”概念会发现，对于动物而言，这种所谓的“福利”并非是一种“额外的待遇”，也不是什么来自人类的慷慨的施舍，而是动物在自然界正常生存所需。动物福利的内涵与本意在于承认动物的自然属性，人类所谓的给予其福利，只是归还动物们应当享有的符合其动物本性与自然环境协调的本来面目罢了。这种动物福利又具体表现为五个基本原则，即“五大自由”。可是，就是在这“五大自由”的中文翻译上，又出现了歧义，导致了“五大自由”不为中国公众所普遍接受的情况。“五大自由”的Freedom from……在中文中译为“享有……的自由”，很多中国公众认为，在社会生活中，中国公民的某些自由权利尚不能得到充分保障，现在人的权利还顾不过来，哪有时间维护动物的权利？[14]在英文中没有多少歧义的Freedom from，在中文中其准确的含义却容易被误解，在动物福利中所提倡的Free from，实质上在中文中应表述为“免受”更为恰当，即免受饥饿……生活之不适……痛苦、伤害和疾病……恐惧和不安……恐惧与悲伤，以及自然、自由行为、表达天性的动物本性自由。而且这种“免受”与自由并非人类的恩赐，而是动物作为动物在自然状态下生存所必须的天然需求，人类所谓的给予，只不过是把人类施加于动物的不当待遇去掉罢了。“动物福利”的本意也并非是给动物多少权利、福利或自由，只是恢复动物本来应有的面目或状态。提倡动物福利的主要目的为：一是从以人为本的思想出发，改善动物福利可最大限度地发挥动物的作用，让动物更好地为人类服务；二是从人道主义出发，重视动物福利，改善动物的康乐程度，使动物尽可能免除不必要的痛苦。[15]事实上，对动物福利概念认识的本质，可以简述为：“善待活着的动物，减少死亡动物的痛苦”。[16]

三、动物福利在中国是奢侈品吗？

与对于动物福利的误解相关的另一个误解是认为动物福利对中国这样的发展中国家来说是奢侈品，在现阶段还不宜进行动物福利的立法，特别是在中国很多人的福利、社会福利尚未解决的时候，考虑动物福利过于超前。代表性的观点，如“中国作为一个发展中国家，虽然近些年来经济取得了长足发展，也还存在部分贫困人群、下岗职工等尚需政府的救济才能维持生活，住房、教育等社会福利有待解决。中国目前还是低福利国家，我们的政府，社会还没有富余的财富去从事与人类的福利无关的事宜。”[13]176有的人甚至提出，狮子吃羚羊是不是需要考虑羚羊是否恐惧和痛苦？中国有多少下岗工人？人的福利目前还不能保障，谈何动物福利？[17]这种将动物福利与人的福利、社会福利对立起来，认为彼此是互相矛盾、互相对立、非此即彼的，认为关注和促进动物福利必然会减损或影响人的福利、社会福利的观点，在国内还不在少数。

从理论上看，将人与动物对立起来，将动物福利与人的福利、社会福利绝对对立的认识，将动物视为仅有“工具”价值，是人类支配的对象的观点，从本质上看是“人类中心主义”在动物保护领域的体现。早在1892年，塞尔特(H.S.Salt)就对此作出了深刻的批判，他在《动物权利与社会进步》一书中说：动物和人类一样，也拥有天赋的生存权和自由权。“并非只有人的生命才是可爱和神圣的，每一个天真而美丽的生命也都同样神圣可爱！”因此，必须抛弃那种耸立在人和动物之间的过时的“道德鸿沟”观念，增强人类与动物之间的“亲属感”。[18]在《进化论伦理与动物心理学》中，伊文斯(E.P.Evans)也批评了基督教关于“人类高于动物”的人类中心主义的观点。他指出：“人和其他动物一样，的的确确只是大自然的一部分，是大自然的产物。那种试图把人从大自然中孤立出来的观点在哲学上是错误的，在道德上是荒谬的。”并预言：“我们的子孙总有一天会认识到，动物有着和人一样的不可剥夺的权利。”[19]摩尔(J.H.Moore)也批评了动物仅有“工具”价值的错误，他指出：“所有的动物都是目的，没有任何一个动物仅仅是工具。所有的存在物不仅拥有平等的权利，而且拥有所有的权利。”[20]

问题在于，把动物视为仅有“工具”价值，仅仅是利用的对象，在中国还有相当大的市场。在为什么要保护动物的问题上，不但是民间，即便是负有保护环境、自然资源的政府官员也在认识上存在误区。“江豚不好吃为什么要保护？”是中国某地方政府一官员，所表达的对保护江豚的不解。在这些官员心里，保护野生资源的目的是为了饱口福！[21]不好吃的动物不值得保护！

从现实来看，动物福利的本质是“善待活着的动物，减少死亡动物的痛苦”，反虐待动物就是不给动物以不必要的伤害和痛苦，而这种“善待”“减少痛苦”“不虐待”并非一定要人类多付出太多的社会代价。因此，这种经济性的社会福利，并不与以“反虐待”“善待”“减少痛苦”为要点的“动物福利”相冲突。给予动物福利，不虐待动物在逻辑上并不存在减少社会福利的结论，相反地，任何类型福利的增加，应当是促进总体福利水平的提高。

对于保障动物福利的错误认识还在于，保障动物福利会阻碍经济发展，目前中国还是一个发展中国家，还需要多年的发展，当中国进入发达国家之列，才能考虑动物福利的问题。这种认识也是缘于对动物福利概念的误解。因为动物福利是一个相对的而非绝对的概念。[9]266-267动物福利的核心理念是“反虐待”，至于各国的动物福利立法通过什么具体的手段，制定什么样的具体的福利标准来保障动物福利，取决于各国经济、科技与社会发展等多项因素之间复杂的互动关系，没有全世界完全统一的动物福利标准。在世界一百多个国家的动物福利立法中，除了欧盟国家在动物福利保障的诸多方面制定了统一的指令和标准外，其他各国的动物福利立法，既有相似之处，也各有其不同的内容和特点。

从经济发展水平考虑担忧中国制定动物福利法会阻碍经济发展，或者说目前的经济发展水平不适于制定法律保障动物福利也缺乏实证依据。

从纵向历史的角度看，大约200年前，1822年英国通过《马丁法案》的时候，其经济发展的绝对水平和今天的中国无法相比，然而，制定世界上最早的动物福利法案，并没有任何阻碍其经济发展的迹象。从中国国内来看，早在一百多年前经济极度衰退的清朝末期，也制定有有关动物福利的法律。如1908年，在京师外城巡警总厅颁布的《管理大车规则》中的第5条，就规定了“不准虐待牲口”的内容，这项规定把“虐待”的客体、对象、范围，由人扩展到了动物。另外，即便在政治经济处于内忧外患、战乱不断的中华民国时期，还制定了具有现代意义上的动物福利法。如1934年制定的《南京市禁止虐待动物施行细则》(以下简称“细则”)，在保护对象、范围方面，包括了牛、马、狗、羊、鸡、鸭以及其他禽兽类。这部法规虽然没有对“虐待”规定一个明确的概念，但是该《细则》从第6-10条，以列举的方式界定了对于牛、马、骡、狗、猫，以及其他供食用的家禽、兽类等动物的虐待及认定标准。例如，对于马的虐待的情形，《细则》第6条规定：“有下列情形之一者，认为虐待：一、冬季继续工作超过八小时以上，夏季继续工作超过六小时以上者。二、食料不足，瘦弱不堪者。三、任意鞭打者。四、病或受伤，不加医治，或仍令工作者。五、设备不全，仍令工作者……。”对于狗、猫的虐待的情形，《细则》第9条规定：“有下列情形之一者，认为虐待：一、食料不足者。二、任意鞭打或投以砖石重物者。三、伤残其肢体者。四、病或受伤，不加医治者。”即便从当时历史与社会发展状况来看，这部《细则》关于反虐待的规定与体现的立法精神，也是处于世界前列。其中的一些内容，如虐待行为的界定、举报制度、行政与民事责任制度等，在现在看来，仍然没有过时，仍然为一些发达国家的立法所用。[22]

横向对比来看，动物福利法也并非是发达国家的“专利”。早在上个世纪中叶，即有许多发展中国家开始了动物福利的立法，如，毛里求斯早在1957年就颁布实施了《防止虐待动物法》、泰国于1960年制定了《野生动物保存保护法》，南非于1962年制定了《动物保护法》、印度于1972年颁布了《野生生命(保护)法》、蒙古于1972年制定了《狩猎法》等等。目前已有包括菲律宾、马来西亚、泰国、印度在内的数十个发展中国家制定了动物福利的法律，而这些国家的经济发展水平并不比中国先进。

四、中国立法保障动物福利的现实必要性

在中国立法保障动物福利不但不是奢侈品，没有超前，相反地，中国动物福利立法已经落后于现实和时代的要求，已经具有紧迫性和必要性。“动物不能表达他们的要求，它们不能组织起来、不能抗议、不能游行、不能施加政治压力、它们也不能提高我们良知的水平——所有这些事实都不能消弱我们捍卫它们的利益的责任意识，相反，它们的孤弱无助使我们的责任更大了。”[23]生活于自然界中的动物，只需按照自然生态法则即可生存和发展，然而，人类的强大，几乎有能力利用所有的动物，其结果是所有动物受到的虐待都来自于人类对动物的不当和过度利用。“解铃还须系铃人”，动物福利的解决，动物自身是无能为力的，只有人类才是保障动物福利的责任者，通过立法保障动物福利在中国目前也有着现实必要性。

(一)制定动物福利法是改善中国动物生存环境的客观需要

客观而言，中国动物的生存现状比较糟糕，就动物的生存环境而言，我国目前许多的动物园、养殖场、屠宰场的禽类和兽类动物一般是挤在狭小透不过气的空间里繁殖。2002年10月，浙江省宁波东钱湖野生动物园就发生了6匹狼因无法忍受动物园内的恶劣生活条件而集体出逃的事件。[24]就动物的屠宰情况而言，目前残忍和野蛮屠宰动物的现象在中国还十分普遍。在中国某些地方，屠宰流程中让动物排着队走进宰杀场，动物能够听到同类的惨叫，能够看到它们怎样流血、怎样被分割。[25]甚至有些地方在动物屠宰过程中注水，这使得动物在极其痛苦的状态下被宰杀。值得指出的是，上述现象的产生与中国尚未制定关于规范动物的饲养、繁殖和人道屠宰等事项的动物福利法是不无关系的。有鉴于此，制定动物福利立法以改善中国动物的生存环境，并减少、杜绝不适当的屠宰行为已经是现实的基本要求使然。

(二)推动动物福利立法是促进公民动物保护意识提高的必然要求

由于公众动物保护意识不强，目前还存在着滥捕、滥杀、滥食野生动物，甚至故意虐待动物的现象。根据中国野生动物保护协会调查报告:在全国21个大中城市中,50%以上的餐厅经营野生动物的菜肴,46.2%的城市居民吃过野生动物,2.7%的居民经常吃野味；深圳平均每天吃掉野生动物20吨,多达30个种类；广州每天买卖交易蛇达10吨。[26]另据统计，上海地区的餐馆每年就吃掉1000吨蛇，广东、广西两省食用野生动物现象更为严重。[27]这些事例、现象与数据体现了国民动物福利意识缺失的现状。而公众的动物保护意识普遍不高，与我国没有动物福利的相关立法、动物保护缺乏法律依据，有着内在关联，有必要通过制定动物福利的法律，促进和提升公民的动物保护意识与法制观念。

(三)制定动物福利立法是提高公民道德素质的需要

“动物福利”理念建立的前提是，动物和人类具有生命的共同特质，有感知、痛苦、恐惧，也有情感需求。无论在什么性质的国家，什么文化与经济发展水平的社会,都应当把伤害、虐待动物视为野蛮行径,这些行径与现代文明格格不入。一个国家的国民对待动物态度如何,在某种程度上是衡量一个社会文明程度的重要标志。因为残酷地对待活着的动物,会使人道德堕落,一个国家没有健全的动物法律,也将面临危及自身和文明衰落的危险。[28]在某种意义上，动物福利水平的高低，可以视为衡量公民道德素质的重要标志。圣雄甘地曾说过：“一个国家的伟大和道德进步程度可依据其对待动物的方式来判断。”这一至理名言，在一定程度上反映了动物福利保护与提升国民道德素质之间的紧密关联性。因此，推动动物福利的立法，毫无疑问地是实现动物福利这一伦理与道德观念向实定法律规范转化的根本保障，也是促进和提升公民道德素养的客观需求。正如2004年第72届世界动物卫生组织(OIE)国际委员会大会所宣示的：“在当今社会，伦理已不仅仅存在于人类之间，与动物也有关系。只有重视人与所有生命的关系，人类社会才会变得文明起来。”

五、结语

尽管在中国动物福利立法有其现实必要性，然而综合考虑到社会、文化、经济发展水平诸方面对立法的影响，短期内就“动物福利”或“反虐待动物”专门立法的可行性不大，而在与动物保护相关的法律、法规的制定或修订中，逐步体现“动物福利”的观念或内容具有现实可行性。本次修订《野生动物保护法》是引入”动物福利“理念的一个契机，在征求意见后，再次修正并加入动物福利的相关条款也不无可能。事实上，这次征求意见稿中所规定的“公民关爱野生动物、共同维护人类生存环境的意识”(第四条)，“……应当培养学生的野生动物保护意识”“倡导关爱野生动物”(第八条)已经在某种意义上逐步体现了动物福利的理念，可以视为国家立法中动物福利思想的萌芽。

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(责任编辑：董兴佩)

Analysis on the Dilemma of China’s Animal Welfare Legislation

ZhANG Shijun,HU Weixiao

(Law School of Shandong University,Jinan 250100,China)

Abstract:The serious phenomenon of animal-abuse prompts Chinese society to concern and think more of animal protection,and also promotes the process of animal welfare legislative process.While the release of the two expert proposals,i.e.The animal protection law of the People’s Republic of China in 2009 and The law of the People’s Republic of China against cruelty to animals in 2010,caused great repercussions,discussion and debate in society,animal welfare legislation in China has not got a breakthrough.In the newly revised Wild Animal Protection Law,the circles highly hope to add the “animal welfare”clause,and ultimately unsatisfying.Its roots lies in the fact that the concept of animal welfare in China is not popular.The public fear that will cause a conflict between promoting animal welfare legislation and “human welfare”,“social welfare” in China,and that animal welfare legislation in China does not have the condition,and “animal welfare” is “luxury” etc.Clarifying the above problems is the key to further promoting China’s animal welfare legislation.

Key words:Animal Welfare;Social Welfare;Legislation;Awareness of Animal Protection

收稿日期：2016-03-07

基金项目：国家社科基金重大项目“全面推进生态文明司法保障机制研究”(2014ZDA073)

作者简介：张式军(1966—)，男，山东青岛人，山东大学法学院教授，法学博士.

中图分类号：DF46

文献标识码：A

文章编号：1008-7699(2016)03-0055-07