政策不确定性风险是PPP模式的毒瘤

陈 品

目前，在国家政策的大力支持下，我国的PPP项目正蓬勃发展，有很多达到了令人满意的效果，但也有的项目效果不尽人意。而在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，发展较成熟；加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家，但也有失败的案例。那么，国外PPP发展的现状如何？对中国的启示是什么？

一、国外PPP发展概况

根 据PWF的 数 据，1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%。美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，占全球份额的4.1%。下面以三国为例看国外PPP发展情况。

1.英国PFI

英国是较早采用PPP模式开展基础设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资计划（PFI）。2012年，英国财政部进一步推出新型私人融资(PF2)，两者最大的区别是政府在特殊目的公司（SPV）参股投入部分资本金以吸引长期投资者。

政府资本的参与使得PF2模式下股本金比例从10%提高到20%-25%，化解了在资金紧缺时的融资局限性，又有助于发挥私人资本的专业能动性。同时，在PF2合同中，公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险；PF2的融资结构更有利于获得长期债务融资，特别是从资本市场融资。

英国的PPP项目有三个特点：一是较少采用特许经营，多数情况下选择PFI（2012年后进一步改进为PF2）。二是项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。三是运营期限整体较长。运营期限在20-30年之间的项目合计占比为81.45%。

但到目前为止，英国对PPP没有专门的立法，是通过财政部不断颁发各种规范性文件进行管理。

2.加拿大

加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大（PPP Canada）。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。

3.澳大利亚

澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。20世纪80年代，为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，澳大利亚开始在基础设施建设领域运用PPP模式。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议，期限一般为20-30年。上世纪90年代开始，政府开始大量引入私人资本，同时将建设和运营风险更多地转嫁给私人资本，以致私人资本负担过重，资金难以为继。2000年以来，澳大利亚汲取经验和教训，制定特别法律措施，充分发挥政府和私人资本的各自优势，以实现共赢。

澳大利亚于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域，其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。

对中国开展PPP的启示

1.建立合理的风险共担机制

对任何一个PPP融资项目来讲，风险存在于项目设计、建设、运营管理的全过程。政府部门和私人部门都需要充分了解项目风险，在项目伊始便应最大可能的预测未来风险并提出应对方案。对于不可预知地风险需要设定相应的调节机制。

政府和私人资本对风险分担的重要原则是：将风险分配给最有能力承担且能产生最大项目效益的一方，因为它最能控制该风险。总体上，政府部门应该主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等；而私人部门应主要承担项目设计、建造、财务和运营维护风险；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。对于投资量大、运营期周期较长的项目，随着基础设施老化，需要在项目运作过程中完善一些具体问题。

2.设计公平的利益分配机制

PPP模式比较复杂，涉及多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。公私双方不仅需要充分协商，就特许经营合同中的利益分配问题达成共识，以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险；而且还要能够提出让彼此均认可的利益分配方案，这是促进PPP项目双方积极合作的源动力。

利益分配机制设计好后，还需要政府和私人部门签订完善的协议来约束双方行为。同时，法律层面还需要制定完善的法律、法规保障私人部门利益。

3.构建健全的法律制度环境

PPP模式发展需要健全的法律法规体系与完备的监管制度以提供充分的政策支持，这同时也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，因此需要出台国家级的法规政策来促进和规范其发展。

政府部门在以往的PPP项目执行过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神是头等问题。“合同是张纸，签完随时改”，政策随意性风险非常大。这种政策不确定性风险是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推进，政府必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排。

4.加强政府监管

由于私人部门在运营方面有先天的信息优势，在项目需要进行重大调整（如改变融资结构）时，政府部门往往面临信息不对称的尴尬境地。因此要求政府必须在全项目周期对其进行监管，以掌握项目运营信息。此外，由于PPP项目提供的是公众产品和公众服务，而资本的天性是逐利，这也要求政府通过监管来督促私人部门提高服务水平。

监管方式可以是直接进行监管（包括聘请第三方专业机构进行监管），也可以通过绩效考核的方式进行监管。

5.确保私人部门盈利但不暴利

确保私人部门的利益是吸引投资者的关键，政府部门一方面要保持项目回报率的吸引力，另一方面要考虑到整体回报率不能过高。

在纯公益性项目或准公益性项目中，由于没有收入或收入不能弥补投入成本，政府应该给予私人部门以补贴；在项目之初，政府部门和私人部门会对收益有预期，当实际运营中收益不达预期时，政府部门应按承诺给予补贴。

另一方面，政府部门应通过相应机制设计约束私人部门的过高收益。

6.设立国家PPP基金

PPP基金可以通过债权、担保、股权等形式，为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持，在项目条件改善后择机退出。亚行已经资助印度、印尼、菲律宾等国家成立PPP基金和项目开发基金，积极分享成立与运营PPP基金和项目开发基金的国际经验。PPP基金的主要作用是通过股权投资，解决项目初期遇到的资金难题，同时起到撬动社会资本的作用。PPP基金的另一重要作用是寻找适合的PPP项目。因为在多数情况下，一个国家的社会资本量是非常充裕的，资金并不是难题，难题在于缺乏可行的PPP项目。在条件和时间成熟时，还可以考虑设立地方PPP基金。