公共基础设施建设PPP模式研究

甘甜甜天津师范大学



公共基础设施建设PPP模式研究

甘甜甜
天津师范大学

摘要：当前我国公共基础设施建设PPP模式正处于全面提速中，但公共基础设施建设PPP模式中却存在诸如项目自身建设存在困难、私人资本面临多重困难、市场运行混乱等问题。对此，积极发挥市场主导作用、完善相关制度规范、加强政府建设等工作，是有效改善政府公共服务水平与质量的可行路径。

关键词：PPP模式；公共基础设施；政府；私人资本

公共基础设施建设PPP模式是一种政府利用财政性资金的杠杆作用，吸引银行、社会资本和其他社会投资主体，以特许经营、购买服务、股权合作等方式参与到政府各类公共基础设施建设之中，向公众提供公共产品和服务的政府与私人资本间的长期合作关系。这种模式不仅能够减轻政府的财政支出压力，逐步化解地方政府债务风险，还有利于明确政府与市场的边界，激发市场活力，优化资源配置，改善公共服务水平，加快新型服务型政府的构建。

随着中国经济的高速发展，公共基础设施供给不足对经济发展的限制效应不断加深，仅靠政府的财政力量无法满足这些基础设施所需的巨额投资。因此在我国公共基础设施建设中政府大力推广PPP模式，是促进市场经济发展的又一有效途径。然而我国的PPP模式在实际运行中出现了许多问题，不利于其长远发展。

一、公共基础设施建设PPP模式存在的问题

（一）项目自身建设存在困难

1.项目签约率低

我国政府虽然大力鼓励发展PPP模式，颁布了一系列优惠政策，然而现实中，一些大型公共基础设施建设PPP项目的签约率却不高。自2014年9月国务院办公厅发布《地方政府性存量债务清理处置办法》至今，各地推出了总额约为1.6万亿元的PPP项目，然而实际签约率只有13％，甚至一些公益性项目无人问津。因此很多PPP项目甚至还没有开始就宣告破产。

2.项目执行不顺畅

在公共基础设施建设PPP项目的实际运行过程中，私人资本缺乏灵活性和主动性，在实际建设和运营过程中暴露出许多问题，使得项目的执行并非一帆风顺，甚至许多私人资本迫于压力最终选择放弃，项目中途流产。

3.项目绩效难评价

对于私人资本建设和运营的PPP项目，在合同谈判、特许定价、风险分配、投资回报等方面难以进行客观的评价，无法有效地进行成本-利益分析，不利于评估其实际运行绩效，不利于改善政府公共服务水平。

（二）私人资本面临多重困难

1.资金短缺

在公共基础设施建设PPP模式中，私人资本容易面临着资金短缺的问题，主要表现在资金筹集困难，手段单一，缺乏广泛的中长期资金来源。我国可以提供PPP模式项目的资金的专业机构较少，而且通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、银团贷款等方式筹集资金的比例也较低。

2.交易成本过高

在公共基础设施建设PPP模式中，政府希望利用私人部门的技术和资金来满足基础设施建设要求，而私营部门则希望通过获得在当地的竞争垄断来获取更大的利润，这使得谈判过程旷日持久，前期费用和成本过高。

3.外部风险与不确定性强

我国公共基础设施建设PPP项目大都面临着政策风险、技术风险、财务风险、营运风险等众多风险，不仅无法明确项目本身能否按照既定的技术标准设计完成施工进度，更加不能保障项目能够按照项目规划的进度实现预期的盈利。

（三）市场运行混乱

1.公共基础设施建设效率低

在PPP项目建设中，一方面在最开始私人资本与政府的协商与谈判就耗费了大量的时间成本，另一方面，在项目建设与运营过程中，项目管理人员需要事无巨细地向主要责任人汇报和请示，致使项目组的行政效能下降，工作主动性和积极性下降，最终影响项目的质量和实施进度。

2.诚信缺失现象严重

在公共基础设施建设PPP模式中，政府与社会资本都存在诚信缺失现象。一方面，政府缺乏诚信，违背合同规定。虽然名义上政府部门与社会资本属于平等的合作关系，但实际上，政府部门往往是项目的主导方，社会资本方通常处于弱势地位，常常会遭遇政府违约、单方面解约，不兑现承诺等。另一方面，企业缺乏诚信，一些会先以非常低的价格竞得项目后再通过各种理由拖延施工以此提价，或者暗地里偷工减料，从而影响项目的质量与安全。

3.腐败行为蔓延

在PPP模式的应用过程中，政府部门的一些工作人员为了寻求自身利益的最大化，滥用权力，通过钱权交易等腐败行为，与社会资本形成利益联盟，出现权力寻租现象，反而会侵蚀国家财政资金，影响公共服务的水平。

二、公共基础设施建设PPP模式问题的产生原因

（一）金融环境不足

1.私人资本融资渠道不畅通

目前，PPP项目融资渠道比较狭窄，主要依靠银行贷款，而银行对项目资本金比例要求较高并需要提供担保，融资成本较高。且随着利率市场化的深入，金融机构为了规避中长期贷款的风险，不愿意为PPP项目提供中长期融资。此外，政府在项目融资中的缺位也制约了当前PPP的发展。

2.缺乏专业团队与人才

PPP模式的运作需要复杂的法律、财务和金融等方面的知识，不仅政策制定者要明确规范PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持，还需要专业化的机构提供专业化的服务。但在我国，PPP项目是一种新型的公共基础设施建设模式，缺乏专业的机构和人才来促进PPP项目的有效运行，在许多PPP项目建设中明显感觉到经验不足和相关知识的匮乏。

3.激励与保障存在空缺

由于许多公共基础设施存在收益率低、回报时间长等问题，因此政府应该制定鼓励私人资本参与的激励与保障措施，如财政补贴、税收优惠、融资便利等，从而调动私人资本的积极性。然而现实中，政府在激励与保障方面投入不足，没有形成一个有效的激励与保障机制。

（二）制度环境不健全

1.相关法律法规不健全

针对公共基础设施建设PPP模式，一方面没有专门的国家层面的立法，现存法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难实施等问题。另一方面，相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。这使得PPP项目处于无法可依、有法难依的尴尬境地，难以保障PPP项目的有效运作。

2.缺乏客观统一的标准

在公共基础设施建设PPP模式中，对于项目的确立、运行以及绩效考核没有客观统一的标准，使得各个部门在实际过程中对项目的实际操作存在困惑。如财政部与国家发改委作为PPP模式的两大牵头部门，但二者所出台的相关文件在细节上却有所不同，这使得参与者无所适从，运行混乱。

3.利益分配以及风险分担机制不合理

PPP项目一般投资大，耗时长，因此合理的利益分配与风险分担机制是PPP项目能否成功运作的关键所在。一方面，我国尚未形成应对风险的系统通用的操作办法，再加上我国特殊的国情如政策的频繁调整，使得PPP项目的风险更加复杂和不确定；另一方面，我国政府与社会资本之间的风险收益分配机制也不完善，而私人资本投资公共基础设施项目的根本目的是为了获取利润，对预期收益的不确定性降低了PPP项目的吸引力。

（三）行政体制制约

1.政府自身角色定位不清

长期以来，我国公共基础设施建设都是由政府主导提供，因而政府无法适应推广PPP模式后政府从“经营者”向“监督者”的角色转变，容易出现缺位甚至越位。而政府其他部门机构的过度干预，对项目执行团队施加过强的影响力，乃至让社会投资机构产生误解，导致项目实际管理主体和领导权不明确、项目管理口径的不一致。

2.行政许可和审批流程复杂

公共基础设施建设PPP项目往往涉及到不同层级的多个部门，投资者需要与众多政府官员进行交涉、磋商甚至谈判。甚至一些投资者都不清楚需要通过哪些审批，在什么时候以及从谁那里取得审批，这都使得投资者对PPP项目望而却步。

3.政府监管不利

在公共基础设施建设PPP项目中，政府部门对公共服务价格和服务监管不足，容易导致企业为了获取更多的利润，进行乱收费和高收费，最终损害公众利益。同时政府监管不力也会造成权力寻租活动猖獗，经济活动成本被人为加大，而政府各部门和各层级之间职责界定及分工的模糊使得在某些公共服务项目上的监管活动较为混乱，增加了社会资本投资的风险。

三、完善基础设施建设PPP模式的思考

（一）发挥市场主导作用

1.拓宽融资渠道

政府应通过采用多种方式拓宽融资渠道，降低融资成本，给予私人资本一定的支持，如降低私人企业股票发行和上市门槛，允许其发行债券进行筹资，加强信贷优惠、设立产业基金、项目收益债等。此外，政府也要调整银行的信贷评价体系，鼓励银行对PPP项目实行贷款开放，建立和完善为社会资本服务的金融组织体系及提供社会资本的融资协调服务等。

2.建立合理的风险分担和利益分配机制

政府应该坚持风险分担原则，不仅要根据参与方的工作性质、特点和经验，将风险分担给最有能力应对的参与者，使之发挥最大优势，还要按照各参与方获利比例制定风险承担比例，保证利益与风险承担成正比关系。并且公私双方要就项目中的利益分配达成共识，并提出彼此均认可的利益分配方案，并签订相应的协议来约束彼此的行为。

3.建立专业管理团队和提高人才素质

政府应该建设PPP项目专业管理团队，并赋予其在机构设置、干部任免、经费使用等方面的自主权，帮助其行使对项目参与者及建设运营过程的建议权、监督权和指导权。并且要加强人才培养和专业知识交流，引导和帮助企业招募高素质的专业人才，提高PPP项目操作效率。

（二）完善相关制度规范

1.加强专门立法

完善法律法规，积极推动更高层次的立法，争取出台统一的基础性法律，解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅、相互冲突的问题，满足各种不同形式PPP的法律要求。在法律中，一定要明确规定PPP应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架，确保有法可依。

2.制定统一明确的标准

政府应该努力构建一套完整的关于PPP项目的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节的操作准则与评价标准，以及正规的合同格式，使得PPP项目有统一客观的评价标准，提升项目实施绩效。

3.建立有效的激励与约束机制

政府要加强对PPP项目的支持，在征地、税收方面给予社会资本优惠政策等一些列措施。并且要设立专项资金用于支持和鼓励PPP项目的开展，运用财政资金的引导作用，通过财政资金支持来吸引更多的社会资本积极参加PPP项目。此外，政府不仅要拓宽市场准入门槛，更要制定严格的准入标准。

（三）加强政府建设

1.明确政府与市场的边界

政府要加快顶层设计，约束地方政府权限。政府可以通过约定政府与社会资本双方的权利与义务、列负面清单等方式，划清政府与市场边界，将政府的权力限制在“牢笼”里，避免政府对项目的不必要干预。

2.加强契约精神与政府公信力

合作双方要诚实守信。社会投资者不能以自身拥有的垄断地位和信息优势，降低服务质量，夸大经营成本，抬高服务价格，损害公众利益。政府也不能利用其管理者的优势，来强行控制整个项目运作，更不能人为挤压社会投资者的合理收益。一旦发生问题，也应在兼顾各方利益诉求的基础上，按照协议确定的基本原则进行协商解决。

3.建设有效监管的框架

政府应建立公开透明的社会监督机制，将PPP相关项目的基本情况、合作双方、项目进展情况等，定期进行披露，让公众来参与评判；可委托中介机构在建设过程、运营收支过程进行跟踪审计，加强绩效考评；建立针对政府监管的绩效评价体系，对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。

参考文献：

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