PPP项目中政府如何扮演好两种角色

杜加一

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，财政部、发改委等相关职能部门已相继出台了一系列指导文件，积极在城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗、新农村建设等多个相关领域推广运用PPP模式。

2016年11月21日，国家发展改革委、国家林业局联合印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，就运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设提出指导意见，全面推进林业产业改革发展。

从地方来看，各省份纷纷举办PPP培训班，探索PPP合作模式，推出大规模发展PPP项目计划。那么，地方政府PPP的运作方式有哪些？如何界定在PPP中的地位和角色？如何规范推行PPP？

PPP的运作方式

广义的PPP，泛指政府与企业为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系， 涵盖服务外包、特许经营、完全私有等各种类型。

侠义的PPP，可以理解为一系列项目融资模式的总称，是指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(VFM)。

PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

如何规范推行PPP

根据PPP项目运作方式和社会资本参与度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同，总体来说，在PPP项目中政府要同时扮演两种角色。一是作为公共事务管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司或社会资本之间的行政管理法律关系。二是作为公共产品和服务的购买者，政府基于PPP项目合同形成与项目公司之间的平等民事法律关系。按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。那么政府应如何规范推行PPP项目？

1.全程参与。

整个PPP项目的运作分为5个阶段19个步骤，分别为项目启动阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段。

针对此流程，我们重点强调政府授权的投融资平台作为PPP模式的第一个P在项目实施中的主导作用，政府方应实质、深度及持续地参与到PPP模式的运作中。主要表现在：

（1）项目启动阶段，大多数项目政府要作为发起人，具体进行PPP项目遴选、识别和储备方面开展更多工作，并尝试适用VFM（物有所值）及财政承受力论证方法，以促成科学决策。

（2）项目准备阶段，往往要组织编写项目实施方案，实施方案是指导整个PPP项目运作的纲领，编写实施方案是一项复杂的工作，虽然财政部财金2014（113）号文对实施方案的内容作出列举性规定，但根据项目不同实施方案中的具体内容会有很大不同，尤其对于方案中的项目风险分配、交易结构和项目合同体系更要反复斟酌。

（3）项目执行阶段，政府方通过公开采购方式选定PPP中第二个P即社会资本后，将通过参股方式设立项目公司。绝大多数地方政府方将直接参与项目公司运营中重大事项的表决，甚至有的政府方在项目公司设立的章程中对重大事项享有一票否决权（俗称“金股”）。项目运营阶段，政府方的参与更多体现在预算管理、合理补贴、运营监管、绩效考核、价格调整等方面。

（4）项目移交阶段，政府方则需要充分发挥兜底功能，无论是提前终止还是正常移交，政府方均应确保项目在持续平稳运行的情况下完成移交或关闭，以使公共利益免受损害，并按此前约定促成社会资本的合理退出。

2.防范风险。

PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要政府部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由政府部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。

因此，政府部门必须充分了解风险，知道哪些风险应该自己承担，哪些风险应该转移。

风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则；从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。

在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。

PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。

政府部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。政府部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。

3.有效监管。

政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类。

事前准入监管集中体现准入竞争环节。根据潜在合作主体的数量等因素，灵活选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判以及遵循公开、公平、公正原则的其它采购方式（比如公开招商或比选），谨慎采取一对一谈判方式。

事中过程监管的具体方式有很多种，如抽查、监理、中期评估等，不再赘述。财政部所倡导的，政府与社会资本双方合资设立项目公司的做法，不失为一种积极的尝试。但在合资公司项下，双方的决策权划分是关键，笔者以为代表政府出资的主体尽量不要控股，对具体事务管理的介入要适度，否则可能偏离“让专业的人做专业的事”之初衷。

事后绩效监管主要体现在基于绩效的支付机制上。PPP项目的最终目的是要实现公共产品和服务效率的提升，因此一开始就应设置详细的项目产出说明书，并将后续向项目公司支付的费用与绩效达标情况挂钩，从而保障项目的可用性和质量得以不断提升。除了设置罚则，也可以设置适度的奖励机制。