产业转移视角下民工荒问题产生的根源

余晓勤　冯国强

内容摘要：利用产业转移来实现产业结构的优化已成为地方政府的一种共识和战略选择，但由于产业转移政策本身仅仅是对企业行为指导性的软约束，不具有强制力，因此到了执行过程中政策效果会发生偏离，产生结构性差异，这种差异的后果便是转移成功的企业可以根据市场结构性变化调整产出规模和用工数量，不会引致民工荒问题的出现，而对于面临相同市场环境却未实现转移的企业而言则会面临招工难。产业转移并不是民工荒的原因，产业转移程度的结构性差异才是民工荒问题产生的直接原因。同时，产业转移与承接过程中地区层面的激烈竞争则是导致民工荒不断扩散和持续的根源。

关键词：产业转移 民工荒 结构性差异

中图分类号：F062.9 文献标识码：A

引言及现有研究局限性

从2004年至今，民工荒问题一直成为困扰着东部沿海城市甚至包括中西部部分城市在内的区域经济发展。尽管不少学者认为这种发端于沿海重要城市和区域、逐步向其他区域蔓延的用工短缺只是局部、暂时的现象，并不会从根本上改变目前劳动力长期供给过剩的状况，但经过事实层面的观察可以发现，从2004年一直至今，哪怕是严重受到外围条件影响的2008年和2010年，民工荒问题依然存在，也似乎并没有因为外围因素的影响而扭转在特定时间里的劳动供求状态。这就让我们不得不重新思索，所谓的民工荒，到底原因出现在哪里？本文在对已有探讨民工荒问题成因的文献基础上，揭示这类文献存在的一个分析盲点和误区，进一步提出本文的观点，即民工荒问题绝非一日之功，更大程度上和产业转移的程度有关，而产业转移程度所体现的结构差异及其变化则是民工荒问题产生的关键所在。相比较目前已有的文献单从农民工享受的待遇福利、就业环境、信息引导等渠道去挖掘民工荒产生的内在原因，本文发现的这种因素则更为彻底地反映民工荒问题所呈现出来的持续性。也正如此，我们才发现，即使每年用工单位不断提高农民工薪酬待遇，提升就业环境，政府部门不断对农民工就业进行指导性干预，但依然解决不了事态越发严重，影响范围越来越广，扩散幅度越来越大的用工荒问题。

已有的分析民工荒问题成因的文献，总结起来可以归纳为三类观点：第一类是从要素即劳动力的供求双方、尤其是从劳动力需求方探寻民工荒问题产生的原因。长期的低水平工资，恶劣的工作环境，严格利用工种、年龄、性别对农民工的务工歧视以及无法给予的权益保障（王洪春，2005），导致农民工权衡务农收益和务工收益之后，不愿意向城镇供给劳动力，引发城镇的用工荒。如果按照这种逻辑，并不能很好地诠释为何民工荒在2004年之前却并没有大规模的出现，也没有大范围的扩散，即使农民工的待遇福利、工作环境、权益保障等都处于同样的低水平。同样也无法解释在不断改善农民工工资薪酬、就业保障和福利待遇之后，民工荒问题依然持续。

第二类观点是从制度层面探讨民工荒的成因，将民工荒问题的诱因归结为劳动力市场的不完备性（田松青，2010）、合法权益保护制度的不健全性以及包括户籍、子女入学教育等配套（邓宇鹏、王涛生，2005）的就业制度不完善（刘林平、万向东、张永宏，2006）。这类观点将民工荒的成因推向现有制度层面，将其看作是这类制度导致的必然后果，解决民工荒问题首先要从完善和优化制度入手。在一定程度上，制度构成行为选择的约束条件，制度的不完备性所呈现出来的农民工务工环节的行为模式，构成了民工荒成因强有力的解释。然而，即使在颁布新的劳动合同法、以及各地方政府组织大型的农民工招聘会、培训、放松户籍管制和农民工子女进城入学门槛之后，民工荒问题依然没有丝毫消失的迹象，相反却不断扩散和增强。

第三类观点将民工荒的成因归结为地方政府利用产业转移的结构升级策略上来，将其看作是区域产业结构调整与产业梯度转移的副产品（刘新争，2012）。由于产业的区域内或跨省区的转移，使得原需进城或跨省才能够得以务工的农村劳动力在当地即可获得务工机会，再加上国家对中西部地区中小企业和民营企业的扶持，也催生更多的务工机会，从而减少农民工外出务工的可能性，沿海一带的民工荒应运而生。产业转移作为地方政府调整和优化产业结构的一种策略，牵涉到产业转出区域和产业承接区域，转出区域往往基于产业生命周期优化本区域内的产业结构，而产业承接区域则依托于当地农民工源头即大量的富余劳动力形成的低成本优势来吸引其他区域的企业转移至该区域，甚至不惜土地使用权、税收、补贴等各种优惠措施吸引企业转入。如果按照这种逻辑，越是往农村人口密集的区域、即越是接近外出务工的源头地，就越不可能出现民工荒。但事实上并非如此，即使作为农民工输出大省的四川、安徽、河南，也出现了民工荒问题（李晓春，2006）。所以民工荒问题不单是产业结构优化和产业转移的问题，而隐含其中的有着更为重要的经济学内涵。

产业结构的优化机制与产业转移

事实上，早在民工荒问题出现之前，沿海各大省份已经陆续启动利用产业的跨区域、跨省转移来优化本地区、本省的产业结构。就国家层面而言，改革开放以来，结构调整一直是政策导向所在。20世纪80年代的高速经济增长背后是国家对重工业与轻工业、公有制经济和多种所有制经济的结构优化。即便如此，利用产业布局的规划调整来优化区域的产业结构却始终未能提升到政策层面。到了20世纪90年代，我国逐步放开市场准入门槛，持续推进国有企业和乡镇企业的产权改制，把结构调整的中心由原来的产品结构推向产权结构，以此提升经济运行效率。但由于中央向地方的过度经济放权和行政放权，演变成一场地区之间，尤其是省与省之间的高强度竞争，导致市场分割和竞争低效并存，同时也不断加剧区域之间的增长不平衡。进入2000年以后，产业的梯度转移才在诸如西部大开发等一系列的政策中获得契机，由此引发的产业转移和结构调整逐渐成为地方政府之间的一种共识。这种通过产业转移来优化产业结构的策略尤其是在2008年遭遇外部危机之后，发挥得更为淋漓尽致。

从省区的地方政府层面来看，作为改革开放的前沿阵地，一味依赖于大量跨区域流动的农民工发展起来的低附加值的劳动密集型产业和外资引入发展起来的技术密集型产业，注定在国际分工优势渐退、原材料成本不断上涨的形势下失去竞争优势，而对产业结构的优化和升级则成为沿海省份地方政府的重大任务。

优化产业结构无非两种方式，一种为保持原有其他产业规模相对不变的情形下，提升第三产业产值比重，利用各种措施促进三产的发展；第二种为在保持总的经济规模持续增长的前提下，将部分面临淘汰的产业、夕阳产业、以及低附加值的劳动密集产业，通过向其他区域转移的方式减少本地方结构优化面临的瓶颈，而作为产业转移的承接地区，也面临着按照本地区竞争优势出发吸纳产业转入的结构优化任务，最终使得产业移出和移入区域达成一种双赢的均衡。

如果是按照第一种方法，在保证原有产值比重相对稳定的情形下加大对第三产业的扶持和发展力度，进而优化产业结构，那么就无需在产业政策上通过转移来促成结构升级，但这种做法往往忽视了三大产业的内在联系，而是人为的将产业间的关联性割离开来考察结构优化。也正如此，大多数区域会选择产业转移的方式来优化本辖区的产业结构，既强化了本辖区内的结构升级，也促进了区域之间的经济联系。

产业转移程度的结构性差异与民工荒

微观层面的厂商在面对产业转移政策及引导时，抉择行为与模式的差别导致产业转移政策的实施结果也会呈现出结构性差异。既然是通过产业转移来降低生产成本，那么生产规模较大、对地理交通、技术等并不严重依赖，主要依赖于人工作为重要的要素投入的产业则更容易成功实现转移，对比之下，规模较小、严重依赖于地理方位、甚至技术作为主要投入要素的这类产业，以及小规模的劳动密集型产业则更不容易实现产业转移，因为转移获取的经济利益远远要低于不转移情形下的经济利益（郑鑫、陈耀，2012）。正是产业转移过程中两种情形的存在，也导致产业转移会带来两种截然不同的结果，一种是实现转移和降低用工成本，另一种则保持在原地照常生产，毕竟促使产业转移的政策本身并不具有强制性，仅仅是对企业行为的一种引导性策略和软约束。

这种结构性差异会带来两种结果：一种为转移成功的厂商实现成本的下降，并且直接从劳动力流出源头获取生产所需的要素投入，从而有效降低生产成本，进一步提升竞争优势；另一种为尚未成功实现转移的厂商，将面临着外出务工规模的减少。若两种类型的厂商同处于一个产业，面临着同样一个市场的竞争，那么这就必然使得停留在原地进行生产的厂商也根据相同的市场变化选择生产规模，外围的市场环境对于两种类型的厂商而言是一致的、提供的信息也并无差别，而产业所面临的市场的结构性波动会导致的产出规模的增减变化。反映到两类厂商的决策行为中，当市场繁荣时，两类厂商都会提升产量，当市场疲软时，两类厂商都会降低产量。由于转移成功的厂商和未实现转移的厂商之间面临同样的市场环境，因此都会随市场结构变化而调整产量，而这种产出规模的应对市场环境的调整必然带来对要素投入的变化，即当市场环境繁荣时，两类厂商都会扩大生产规模，但对于转移成功的厂商而言，并不会遇到用工荒，因为转入地即为用工成本较低的区域，相反对于尚未转移或转移未成功的厂商而言，则遭遇用工荒问题在所难免；当市场环境疲软时，两类厂商都会缩减生产规模，但对于缩减规模的幅度并不一致，转移成功的厂商多为规模较大的厂商，缩减规模往往只会招致更大的损失，因此可以采取保持平均可变成本的生产方式来维持日常运作。而对于未能实现转移的这类规模较小的厂商而言，则意味着减产甚至停产，这也是导致2008年民工荒和返乡潮并存的原因。

民工荒问题的扩散与持续

民工荒最早出现在以外向型经济为主的珠三角地区，尤其是以制造业为主导产业的东莞、深圳、佛山等地，随后在福建的龙岩、泉州、福州以及以民营经济为主的包含温州、宁波等地在内的浙东南区域也相继出现。是什么因素导致民工荒的不断蔓延，又是什么原因使得民工荒问题一直持续而得不到解决？本部分将围绕这两个问题进行分析，对民工荒的空间蔓延和持续提供解释。

一旦产业转移成为地方政府彼此竞争的战略选择，那么对于产业转出地和承接地之间便会在转移与承接上展开拉力赛，尤其是承接地之间就吸纳产业转入的拉力赛会更为激烈。对于转出地而言，对转移产业的选择标准、政策导向以及补贴措施，都将成为企业决定是否转移的直接因素。对于承接地而言，劳动力源头的低成本优势不仅为其结构优化带来诱因，而且在相当程度上也催生地区之间在产业承接上的竞争。转出区域的政策直接影响微观企业的转移决策，而承接区域的政策一方面影响微观企业的转移决策，另一方面也使得微观企业在新的发展布局与转移安排上面临更多的选择。民工荒之所以首先在沿海地区发生与扩散，一个最为直接的原因便在于沿海省份之间彼此就产业转移策略上的竞争；而民工荒之所以在内地出现，其根源也在于内地城市之间在区域发展失衡的情况下过度的承接产业转移及其竞争。

当中央赋予地方更多的经济发展主动权，地方政府便由经营企业转向经营地方、经营要素，承担着更多的经营辖区的重要任务（曹正汉、史晋川，2011），而地方经济尤其是结构变动的优化状况直接关系着地区经济绩效提升，并在一定程度上为地方官员的晋升带来激励时（周黎安，2008；徐现祥、王贤彬、舒元，2007），此种情形催生地方官员将产业转移或承接与结构优化挂钩，产业结构与地区经济绩效及其指标挂钩，经济绩效及其指标与晋升挂钩，由此形成为地区间为有效实现产业转移与承接上的各种政策优惠和激励措施，地区之间在转移与承接上的竞争效应不断被放大。

对于沿海省份而言，彼此对于外部环境的依赖程度并不一致，相对于长三角、环渤海区域，珠三角的经济绩效更倚重于外部环境的变化。因此，沿海各省区之间对于外部环境变化的不确定性所导致的风险承受能力也不尽相同，从而导致的产业转移的强度也会由之发生差异。相比较而言，珠三角地区面临的产业转移压力更大，通过产业转移来提升结构的动力也就越强。正如前文分析所示，产业转移政策在执行过程中导致的结构性差异，是用工荒问题出现的根本原因，因此用工荒问题首先出现在珠三角区域，其次才是对外部环境倚重程度较其次的东南沿海、长三角、直至珠三角。当然，除了不同区位对外部环境倚重程度的差异导致产业转移压力的差别以外，地方政府之间的竞争则是导致民工荒在沿海城市能够广泛地扩散开的根源。地方政府迫于发展区域经济需要，并以此作为地方官员谋取晋升的一条可行路径，不得不动员落后产能、渐失优势的产业向其他区域转移，而对于新兴产业、资本密集型产业和技术密集型产业则成为新主导产业培育的重点对象。表面上看这个过程是产业生命周期中的自然演化的一个淘汰与升级的过程，但事实上一旦遭遇地方政府及其官员的政治锦标赛时，这种自然演化的过程将被重新加速。区域之间经营辖区的激烈竞争，促使在产业转移层面的政治动员与政策扶持上地方政府不断地进行创新，并由此导致用工荒问题在沿海城市的蔓延与扩散。

除了沿海省份即主要的产业转出区域在面临激烈的区域竞争之外，在劳动力源头的四川、湖北等产业转移的承接地区，承接产业的竞争依然异常激烈。这种激烈的区域竞争导致的后果是不断被放大的政策优惠和财政待遇，并配合土地、资金等要素作为附加的优惠条件，个别地方甚至将承接转移企业规模及其数量作为地方发展经济考核的一种指标，将招商引资作为区域的重点工作。承接区域激烈的竞争在催促地区之间不断创新和变换各种政策优惠以吸取更多企业转入的同时，也使得其承接的企业数量及其用工需求远远大于本区域环境、资源能够承载的数量以及农民工供给规模，从而在内陆的劳动力较为集中的流出地，也产生企业的用工荒。

地方政府在经营辖区过程中的激烈竞争，使得产业转移中的转出地和承接地都相应出现用工荒，沿海城市对外部环境的依赖程度差异使得用工荒问题最先出现在珠三角的深圳、东莞、佛山和广州，其次在结构调整背景下逐步向东南沿海、长三角区域和环渤海等沿海区域扩散开来。而内陆城市的用工荒问题更多的是由于承接企业过程中的区域过度竞争所致。

民工荒问题除了在空间上不断扩散以外，在时间跨度上一度呈现出一定的持续性。为何在对农民工务工薪酬、务工条件与环境以及相关的配套制度都逐步完善之后，民工荒的问题依然存在？而且不仅仅在外围经济遭遇萧条的时间段内存在，即使在经济恢复时期，依然避免不了企业的用工荒问题。

如果从农村剩余劳动力的总规模和企业的务工需求来看，民工荒只是一种暂时、局部现象，但这种暂时或局部现象却始终并未得到消除，相反却愈演愈烈。因此，单从用工的供需总量上来解释民工荒问题，并不能解释该问题的持续性。而务工岗位的匹配制度，则在很大程度上诠释了用工荒问题的持续性，但即使地方政府不断地对农民工进行就业指导和信息发布之后，用工荒问题依然存在，我们也不得不对这样的解释产生怀疑。相比较前两种解释而言，地方政府在经营辖区经济的过程中面临的竞争环境，或许更能让我们清晰地理解民工荒问题的持续性。一旦地方政府将产业转移作为调整结构的战略选择，无论转出区域还是承接区域彼此之间都将面临着持续的激烈竞争，这种竞争的延续性一定程度上加快了沿海城市转移产业的扶持力度和步伐，也使得内陆城市在承接产业转移的过程中将有更多的机会和选择，从而推动民工荒的问题就有相当长时间的延续性。

对策建议

产业生命周期是产业在不同的市场环境下自发演进与不断调整的过程，基于生命周期的产业梯度转移也更应该是同一产业中微观企业基于成本收益的转移决定，而不是作为一种政策强加实施。通过不断的向地方政府放权，一定程度上激发了地方政府发展本地区经济的积极性，但过度的放权却带来地方政府之间不断的恶性竞争和产出低效，也在一定程度上将原本自发演进的产业梯度转移施加额外的外生冲击，从而导致产业转移的方式与结构发生突变。地方政府间激烈的竞争，将原本并不具有强制力的产业转移的政策约束演变为一种策略性的结构调整行为。但由于产业转移政策本身并不具有强制力，才导致产业转移的程度出现结构性差异，这种结构性差异进一步引导要素市场的重新配置，并在地方政府激烈的辖区经营业绩追逐及其竞争环境下诱发区域之间不断扩散和持续的民工荒问题。

如果地区之间基于高度的分权程度导致的竞争程度得不到缓和，那么地区内部存在的企业用工荒将不再是局部的、暂时的经济问题，反而更容易在空间上不断扩散，而且具有一定的持续性。一旦民工荒不再是暂时性和局部性问题时，将直接影响产业梯度转移的政策意图与效果，并且直接制约地区经济结构优化和总量增长。

缓解企业用工荒的关键在于减少地区之间基于行政辖区规划的恶性竞争，纳入对地方官员更多的除了经济发展绩效之外的综合考评指标，从根本上缓解地方政府之间促成产业转移和不断招商引资的恶性竞争，还原产业转移本身的自发均衡状态。但这并不意味着地方政府在产业梯度转移过程中应该目视无睹，而更应该担负起看门人的重要角色，为产业在空间上的梯度转移创造良好的基础设施、公共服务和宏观制度环境，避免企业在政策鼓励下盲目地利用产业转移优惠进行产出规模扩张。

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