京津冀区域协同发展战略及关键问题研究

王德利

摘要：通过区域协同发展可以在区域内依托各自的竞争优势，实现产业的专业化分工，从而实现规模经济，既有利于各区域的发展，同时也有利于缓解首都的压力。文章在对京津冀区域协同发展战略分析的基础上，基于偏离-份额分析法分析未来京津冀区域产业转移策略及效应，提出促进京津冀区域协同发展的保障措施。

关键词：发展战略；产业转移；保障措施；京津冀

一、京津冀区域协同发展战略分析

“十三五”期间，京津冀区域应着重实施生态立圈战略、大通道战略、“京三角”战略和国际化战略。以大通道，连接东西，辐射南北，迈向国际化，建设国家创新型、生态型和文化型城市群，最终建成世界级城市群。

（一）实施生态立圈战略，建设国家生态型首都圈

生态环境是“京津冀区域”可持续发展的保障，未来应分区分类指导京津冀区域生态环境建设，针对不同地域特征和自然禀赋的差异，采取因地制宜而又统筹考虑的生态安全格局构建策略，以京津风沙源治理工程、三北防护林工程、沿海防护工程以及河流廊道生态恢复工程为主，形成以北部农牧交错带、中部林草交错带、东南部平原区和永定河、滦河、海河河流廊道以及沿海生态廊道为主体的网络化生态安全格局，逐步改善区域整体生态条件；同时加强海岸带的保护，实现生态环境良性循环。

（二）实施大通道战略，建设国家交通主枢纽

立足京津冀区域综合区位优势和交通枢纽优势，适度超前建设国家铁路主枢纽、国家公路主枢纽、国家航空区域性枢纽和国家通港口主枢纽，不断提升京津冀区域作为国家交通主枢纽的地位，把京津冀区域建成国家交通主枢纽。适时建设京沪、京哈、京广等区际铁路客运专线，强化京津冀区域同全国其他主要城市间的长距离高速运输联系。继续完善京津冀区域海铁联运的有效衔接，完善环渤海地区铁路网络建设，扩大环渤海港口的集散腹地。积极建设京津冀区域城际轨道交通，实现京津冀区域内部城际交通“快速公交化”，缩短京津冀区域内主要城市间的交通时间，合理引导城市和区域空间结构的发展。

（三）实施“京三角”战略，建设国家北部崛起的战略支点

“京三角”地区背靠燕山，俯视中原，依托京津，面向渤海，是我国最重要的政治、文化中心，也是我国北方最大和发展程度最高的经济核心区。建设京津冀区域的目的是疏散北京职能，促进京津冀一体化发展，京津冀区域建设的总体战略布局设想为：形成华北地区“四区联动”的辐射圈层布局，推进形成京津冀区域“一体四翼”的放射状空间格局。未来应打造四区联动京津冀区域，分别为核心区（北京）、紧密协作区（天津市和河北省的廊坊、保定、张家口、承德、唐山、秦皇岛5市）、联动支撑区（河北省的石家庄、沧州、衡水、邢台、邯郸、秦皇岛6市）以及广义的“京津冀区域”。

（四）实施国际化战略，建设国际型城市群

在全球化背景下，未来京津冀区域建设应突出“国际化”的城市取向，利用自身已奠定的国际合作与国际地位，在国际舞台上，共享国际资源，培育全球产业链，坚定不移地实施国际化战略。突出强调以信息化带动工业化，扎实推进主导产业高端化、新兴产业规模化、传统产业品牌化，积极利用先进技术、信息化手段和现代管理理念改造提升传统产业，大力发展处在价值链高端的先进制造业和以金融保险、现代物流、信息服务、研发设计、教育培训等为主的生产性服务业，按照低端—中端—高端—终端的产品升级路径，推动重点行业、重点企业和重点产品向产业链高端发展，延伸若干个具有国际意义的产业链，走高级化和国际化的发展道路，提高产业的国际竞争力。

二、京津冀区域产业转移类型及策略

基于偏离-份额分析方法对北京市及京津冀区域内各城市产业类型进行划分，研究发现京津冀区域增长优势和竞争优势均较强的产业为黑色金属冶炼及压延加工业、电气机械及器材制造业、医药制造业、仪器仪表及文化办公用机械制造业；通信设备、计算机及其他电子设备制造业、交通运输设备制造业、通用设备制造业、家具制造业属于增长优势较强、竞争优势较弱的产业；有色金属矿采选业、木材加工及竹、藤、棕、草制品业、煤炭采选业、塑料制品业、烟草轻工业、食品加工业、石油和天然气开采业、饮料制造业属于增长优势较弱、竞争优势较强的产业。北京最具发展优势的产业为普通机械制造业和仪器仪表及文化办公用机械制造业、交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业等；电子及通信设备制造业虽然具有较强的增长优势，但产业竞争力较弱，由于产业竞争力不足带来的负效应超过了产业增长速度带来的优势，导致该产业整体增长水平低于京津冀区域；电气机械及器材制造业、医药制造业、食品加工业等也存在产业竞争力不足的问题。天津市增长优势和竞争优势均较强的产业包括电子及通信设备制造业、电气机械及器材制造业、医药制造业；黑色金属冶炼及压延加工业、电气机械及器材制造业、仪器仪表及文化办公用机械制造业增长优势较大，但同时存在竞争力不足的问题。廊坊增长优势和竞争优势均较强的产业包括黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输设备制造业；唐山、承德增长优势和竞争优势均较强的产业为黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输设备制造业；保定增长优势和竞争优势均较强的产业为交通运输设备制造业；张家口没有增长优势和竞争优势均较强的工业行业。另外，从计算结果中还可以看出，在增长优势较强的行业中，还存在着许多竞争力不足的问题，尤其是增长速度较快的高技术产业中，如医药制造业、电子及通信设备制造业等。

由以上分析可以看出，北京市未来产业转移类型可归纳为两类，包括衰退型工业行业和强资源环境约束型工业行业。衰退型行业最突出的是石油加工、炼焦及核燃料加工业，产业结构负偏离量和竞争力负偏离量均为最高；其次为纺织服装、鞋、帽制造业、非金属矿物制品业、化学原料及化学制品制造业、金属制品业等。综合考虑产业结构偏离量、竞争力偏离量以及产业总产值变化趋势，在以上行业中这三个指标均为负值的产业包括石油加工、炼焦及核燃料加工业、非金属矿物制品业、电力、热力的生产和供应业、专用设备制造业、饮料制造业、橡胶制品业、化学纤维制造业、水的生产和供应业8大行业，这些行业在北京市工业发展进程中已表现出明显的谁退迹象，属于衰退性的行业。这些行业大多属于工业化进程中的重化工产业或者初级产品加工业，主要集中于劳动密集型或者资本密集型的产业，产品的技术含量和附加值均较低，这些行业应尽快退出北京，向其它具备比较优势的地区转移。

综上所述，由于北京产业生产成本较高，资源环境的承载能力较差，未来比较优势较低的高耗能、高污染的产业应尽可能外迁，但制造业中的高附加值、低耗能、低污染的技术研发密集环节可以继续留在北京，今后的发展重点应该是把重工业建设发展空间变为对重工业进行技术服务的高端市场空间。

三、京津冀区域空间组织与要素整合的保障措施

（一）构建合理的城镇职能及空间结构，促进新型城镇化发展

综合考虑京津冀区域经济发展状况、城镇体系发展现状及交通体系概况，未来京津冀区域城镇体系的空间结构将打破北京—天津双核结构的旧有模式，形成以北京—廊坊—天津—滨海新区为主轴，以北京—保定—石家庄—邢台—邯郸为左翼，以北京—唐山—秦皇岛为右翼的空间结构；为了保障京津冀区域的生态建设，在京津冀区域北部打造北京—张家口和北京—承德两条生态发展轴。同时要着力构建京津冀区域北部生态保护和生态产业发展区、中部京津廊产业发展区、东部滨海临港产业发展区、南部制造业与农业产业发展区四大功能区，推动生态、产业、城镇、基础设施等协同发展。

（二）优化区域产业分工与布局，构建现代产业体系

目前京津冀区域大部分城市正处于转型发展与提升发展的重要时期，加快发展以高新技术产业、先进制造业、现代服务业及现代农业等高端产业为主体的现代产业体系，不仅是京津冀区域转型发展的需要，也是增强京津冀区域综合经济实力的需要。北京应将重点发展以计算机、微电子、通信、新材料等为主的高新技术产业和先进制造业，以文化、科研、教育为主的创意文化产业，以及以金融、会展旅游、商贸物流等为代表的现代服务业。天津要更多地承担北京的城市功能，在现有港口优势与加工制造业优势基础上，重点发展汽车、电子信息、现代医药、装备制造等高技术产业及先进制造业，壮大金融保险、现代物流等现代服务业。河北11市应加强与京、津之间的产业对接，寻求高端差异化的发展路径，定位在发展原材料重化工产业、现代化农业、旅游休闲等方面，同时也是京津先进制造业研发转化及加工配套基地。

（三）提升科技自主创新能力和高端服务水平

京津冀区域是我国科研机构和高素质人才最为集中的地区，和国外发达都市圈在科研力量和科技人才上的差距并不是很大，真正的差距在于产、学、研一体化水平和科技成果整合及转化服务效率上。借鉴发达国家都市圈科技创新模式，京津冀区域应该在未来整合京津冀区域创新体系，以推动京津冀区域建设为目标，拓展整合北京中关村科技园区、天津经济技术开发区、石家庄经济技术开发区等，实现京津冀区域区域创新体系的一体化建设。加强科研机构、大学、企业之间的相互沟通和联系，充分发挥区域内部的科技优势，形成产、学、研一体化的区域创新服务体系。

（四）完善区域交通基础设施一体化建设

京津冀区域虽然是中国交通基础设施相对完善的地方，在京津冀区域地区内部基本形成了以北京为主中心（陆路及空路）、天津为副中心（水路）的陆海空综合交通运输网络，但是对于满足区域内各地区日益增强的社会经济交往需求来说，仍然需要加强该区域的综合交通体系建设。就具体措施而言，首先，未来京津冀区域需打造以下六条指状快速综合运输大通道，分别为：京津廊综合运输通道、京唐秦综合运输通道、京承综合运输通道、京张综合运输通道、京石邯综合运输通道、津沧综合运输通道；其次，继续完善京津冀区域海铁联运的有效衔接，完善环渤海地区铁路网络建设；最后，积极建设京津冀区域城际轨道交通，缩短京津冀区域内主要城市间的交通时间，合理引导城市和区域空间结构的发展。

（五）建立可行的跨行政区域协作机制及法律保障体系

体制机制建设是未来京津冀区域建设的重中之重，目前，国务院已成立京津冀协同发展领导小组以及相应办公室，负责制定京津冀区域内的区域规划，协调区域各利益相关部门。建议同时建立与京津冀区域发展相匹配的具有空间意义的法律保障体系，包括产业保障体系、财政金融体系、区域环境体系、监测评估体系等一系列区域规划专项法律保障体系；制定《京津冀区域规划法》和《京津冀区域建设法》以及其他支撑京津冀区域建设发展的专项法规，以保障未来“京津冀协同发展规划”的顺利实施。

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*基金项目：北京市优秀人才培养资助项目（2014000020044ZS02）；北京市社会科学院课题（2016C3432）。

（作者单位：北京市社会科学院）