南宁五象新区创建国家级新区瓶颈问题研究

■　李世泽　程文豪　甘日栋

南宁五象新区创建国家级新区瓶颈问题研究

■李世泽程文豪甘日栋

自2006年启动建设以来，南宁五象新区快速发展，但在规划、产业、融资、金融街建设等方面也面临着一些瓶颈问题，与高水平现代化的国家级新区相比还有很大差距。加快南宁五象新区先行先试、创建国家级新区，要完善提升新区规划，拓展新区发展空间；破解总部基地金融街房产供需结构性矛盾；加大建设资金支持力度，破解融资难题；支持自治区重大产业项目向新区倾斜；率先推进沿边金融综合改革试验区建设。

五象新区；国家级新区；总部基地金融街；沿边金融综合改革试验区；先行先试

自2006年启动建设以来，虽然南宁五象新区快速发展，但也存在一些困难和问题。与高水平现代化的国家级新区相比还有很大差距。在五象新区积极申报国家级新区的关键时刻，笔者深入五象新区开展调研，尝试为五象新区创建国家级新区“把脉问诊”。本文介绍了五象新区创建国家级新区的重大举措，深入分析了五象新区创建国家级新区面临的瓶颈问题，重点提出了加快五象新区先行先试、创建国家级新区的若干建议。

一、南宁五象新区创建国家级新区的重大举措

（一）着力规划调控，品质建设彰显新形象

“十二五”期间，五象新区按照高标准、严要求完善新区规划，共完成规划定点682个，规划定点面积88.5平方公里，占新区启动以来的96.1%；完成规划建设审批7160件，占新区启动以来的91.6%。五年间，五象新区陆续完成9项总体规划、3项专项规划、10项控制性详细规划、1项修建性详细规划、7项城市设计等共30项规划的修编。特别是五象新区突出产业、城市、市场有机联动，以大项目、大企业为支撑，积极引进先进业态，推动产业与城市的深度融合发展，进一步深化完善新区规划，提高规划的科学性、前瞻性、权威性和可持续性。完成了广西文化产业城、广西体育产业城、“三馆三街”、龙象谷、总部基地和物流基地等重大专项规划的编制，重新修编《南宁五象新区概念性总体规划》，深化蟠龙、玉洞、五象湖周边、文旅组团等核心区控制性详细规划，完善新区产城融合发展的“两基地一中心一商圈”产业布局规划，完成总部基地城市设计、蟠龙组团城市设计、新区交通体系、市政设施、良庆镇和蒲庙镇总体及新区核心区创建国家级绿色生态示范城区、亚太经合组织低碳示范城镇总体规划、《智慧五象专项规划》等规划编制和修编工作，新区的规划体系不断完善。

（二）着力招大引强，产城融合喜结新硕果

五象新区始终坚持把招商引资作为加快新区开发建设的突破口，实行“一项目一策略”，开启绿色通道，大企业、大项目落地保持良好态势。“十二五”时期，新区累计引进重点项目167个，为“十一五”时期的近24倍。目前，五象新区累计引进全球500强企业12家、国内500强企业19家、境外上市公司15家、金融机构10家、全国房地产前十强8家。总部基地金融街完成项目布局，新增引进产业项目48个、计划总投资600亿元；文旅组团破茧而出，引进万达茂文化旅游综合项目等重大文化项目；中国中车、福建吴钢、源正汽车、桂合丝绸等重大产业项目顺利落地、开工建设或竣工投产；南宁—新加坡产业园、中国—东盟信息港相关项目相继落地，产城融合发展渐入佳境。

（三）着力项目建设，新区投资再上新台阶

五象新区将项目建设作为抓手，全力以赴促进投资迈上新台阶。“十二五”时期，新区累计完成投资914亿元，为“十一五”时期的5倍。其中，基础设施项目完成389亿元、产业项目完成530亿元。基础设施建设实现新突破，主干道路、重点桥梁、片区路网全面加快推进，新区“三纵三横”主干路网基本建成，内外交通全面畅通。市政配套设施建设同步推进，开工项目累计达127项；公共服务设施建设取得新进展，广西体育中心三期、广西美术馆、五象湖公园、广西政协活动会馆、邕州海关等一批标志性重大工程相继竣工；广西文化艺术中心、广西新媒体中心等一大批项目加快推进。优质教育、医疗资源加速集聚新区，知名中学、品牌小学竞相布局并相继建成招生。优质医院抢驻落地，广西医科大学东盟国际口腔医学院、广西国际壮医医院等一批重点医疗项目相继开工建设。产业项目逆势推进，五年来新区产业项目累计开工233个，总部基地和产业项目初步规划建设36个项目，南宁市跨境贸易电子商务政府公共平台和通关服务平台已建成投入使用。

（四）着力先行先试，筹资融资取得新进展

在融资环境相对困难的大背景下，五象新区创新思路，多渠道多模式筹措建设资金。“十二五”时期，共筹措项目建设资金超过250亿元，主要用于土地收储和基础设施建设，有力推动新区发展。首先，强化与金融机构战略合作，例如，融资平台五象投资公司与农发行南宁分行签订了80亿元贷款战略合作框架协议，加快推进了与国家开发银行组建60亿元国开城市发展基金、与桂林银行南宁分行组建50亿元南宁五象桂银城市发展基金的工作。其次，积极推行政府和社会资本合作，通过BT模式实施项目18个，筹融资23亿元。全面启动PPP融资工作，投资约20亿元的总部基地金融街地下空间项目已列入第一批PPP项目库。做大做强五象投资公司平台，通过注入资本金、划拨土地等措施，公司资产从5亿元增加到25亿元。

（五）着力审批改革，投资环境乘势提升

五象新区充分发挥优势，结合新区相对封闭运行等实际情况，积极探索，先行先试，积极推动行政审批制度改革创新。开展项目前期审批攻坚，试行审批成果与绩效挂钩，力推“三改审批”，实行“标准审批”，普及“整体审批”，普推“容缺办理”，试行“豁免审批”，审批效率显著提升，投资环境明显优化。改革创新后，企业投资项目全流程平均审批时间提速20%；新区大部分项目从土地“招拍挂”到项目动工不超过4个月。如合景泰富项目从投资策划到项目落地动工，前后仅4个月；深圳宝能区域总部项目，从签定框架协议到项目动工，仅82天；上海绿地、恒大集团从项目洽谈到项目确定、土地挂牌，所花时间不足10天，当月供地当月开工。

二、南宁五象新区创建国家级新区面临的瓶颈问题

（一）新区发展空间不足，规划有待调整完善

目前，在五象新区约255平方公里管理范围内，符合城市总体规划范围的用地为151平方公里，符合土地利用总体规划范围的用地为90.42平方公里。随着近年来五象新区加快建设步伐，在新区管理范围内，符合城市规划和土地规划的可建设用地已基本饱和使用，而存量为104平方公里超城市规划土地、164.58平方公里超土地规划土地需要做相应规划调整后方可使用。

中国—东盟信息港产业板块、南宁—新加坡产业园等为自治区重点推进项目，但项目用地超出土地利用总体规划确定的建设用地范围，项目用地保障难度大。中国—东盟信息港产业板块规划用地4205公顷，其中仅有约1300公顷符合土地利用总体规划；南宁—新加坡产业园项目初步规划总用地面积约1144公顷，其中符合土地利用总体规划面积仅148公顷。新兴产业园区规划用地6255公顷，其大部分用地不符合土地利用总体规划。且在南宁市土地利用总体规划调整完善成果中未预留建设用地，导致新兴产业园区已无产业发展用地。

此外，由于在目前启动的土地利用总体规划调整完善方案中，其规划的新增建设用地指标是由自治区下达给各市，再由市级层面统筹分配下达，导致五象新区规划新增建设用地指标受限。

（二）总部基地金融街房产供需结构性矛盾突出

目前，五象新区总部基地金融街50多个地块已完成项目布局并实施建设，引进新的大企业、大项目已无法通过获取土地的方式入驻。“解困”之法只能向存量要空间，但是，在实际实施的过程中又会产生一个“两难”问题。

一方面是有意入驻的金融机构或大型企业无法购买到房产。由于各种原因，许多金融机构和大企业都希望通过自建或购买不动产的方式入驻新区。例如，平安保险有意在南宁绿地中心购买9万㎡的整栋物业以设立其广西总部，但南宁绿地中心目前可售房产仅为400㎡，远不能满足其需求；平安银行有意在五象绿地中心购买4.25万㎡整栋房产以设立其广西分行，但五象绿地中心只有可售房产2.9万㎡；民生银行则有意在福信大唐总部1号购买2.5万㎡整栋房产，并将其区域总部迁入广西，但该项目可售物业已基本售罄。据初步统计，当前希望入驻金融街的金融机构和世界500强、中国500强企业有10余家，有意购买物业共60多万㎡。但是，由于总部基地金融街已入驻项目并不能提供足够面积的可销售物业，造成了大量金融机构和优质企业无法入驻。

另一方面是已入驻的企业拥有大量自持物业而不能出售。由于已入驻项目在土地出让时享受了相关土地优惠政策，规定了项目业主需长期自持70%的物业产权。然而，实际上许多入驻企业本身并不需要利用那么多物业，造成大面积楼宇闲置。例如，宝能国际金融广场、恒大国际金融中心、富雅等企业自持的物业面积分别达58.84万㎡、43.88万㎡和34.16万㎡，青啤海尔（东盟）联合广场、南宁绿地中心、广西裕达总部大厦、龙光国际中心等企业需自持的物业均在20万㎡以上，金川大厦、南宁万科大厦、五象绿地中心、福信大唐总部1号等企业需自持的物业也在10万㎡以上。其中大部分企业的自持物业自用有余，但多出来的部分又无法销售出让。据统计，金融街已入驻的企业自持物业约350万㎡，而现阶段企业自用物业仅为80万㎡左右，约有270万㎡的物业闲置，占总部基地金融街总建筑面积的50%以上。这些闲置资产是巨大的隐性库存，亟待盘活利用。

在新区开发建设早期，由于国内外经济环境不佳，总部基地金融街项目的引进一度处于冷遇状态，直至2012年底，入驻项目仅10余个。为了加快产业集聚，参照国内其他地区金融街建设的做法，实行了一项特殊政策，即对入驻的金融机构和总部企业给予一定的地价优惠，但要求企业总部迁入金融街，且规定需自持70%的物业并经营20年。这一政策出台，随即迎来了一轮投资热潮。这些大型投资企业的项目占地面积多、投资规模大，但由于需自持70%产权的限定，许多企业自持物业的规模远大于其自用需求量，造成大量楼宇物业闲置，限制了总部基地建设。

一方有需求，一方有供给，双方本可以实现多赢，但却无法实行。政策的初衷本是为了吸引投资、加快产业发展，没料到会造成这种“两难选择”局面。不突破这一瓶颈，不但会造成资源浪费，而且会影响企业投资。

（三）资金需求巨大，项目融资渠道不够畅通

随着新区建设快速推进，基础设施和公共服务设施进入大规模建设阶段，所需建设资金越来越大。“十三五”期间，新区基础设施和公共服务设施的投入将继续加大，预计资金需求达到450亿元。根据2016年城建项目计划，新区城建项目年度投资额88.76亿元，但已落实的资金仅为22.49亿元，资金缺口66.27亿元，占年度投资额的74.67%。

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，对于没有收益的公益性事业项目，必须由政府通过发行政府债券进行融资，并且要求融资平台公司不得新增此类政府债务，同时不允许采取BT模式建设基础设施项目。由于多数平台公司承接的新区项目本身无现金流，经营性资产总量偏少，缺少经营性土地、抵押物，靠平台公司自身难以满足金融机构的放贷条件，项目融资渠道进一步收窄，严重限制融资工作的开展。再加上政府举债实行全市限额控制，新区建设的融资渠道更加不畅，融资难问题进一步凸显。

（四）中高端产业薄弱，产业链构建尚不完善

近年来，中国中车、招商局物流、源正新能源汽车、福建吴钢物流等一批重大项目顺利落户五象新区。但总体而言，新区中高端产业较为薄弱，尚未形成较强的产业集聚和完善的产业链。实体经济滞后于房地产业发展，尤其是对上下游产业带动作用强的现代工业项目非常之少，新一代信息技术、节能环保、新能源、新材料等战略性新兴产业、先进制造业处于起步阶段。同时，科技创新能力严重不足，科技企业孵化器建设薄弱，众创空间、创业基地欠缺，进驻新区的科研机构、科技创新型企业严重匮乏，科技成果转化率偏低。

（五）新区总部基地金融街政策支撑明显不足

目前，国内许多省份出台了一系列针对特定区域（如金融街、金融集聚区）金融业发展的政策措施，积极引导金融业集聚发展，做大做强。总部基地金融街作为广西第一个定位为“金融街”功能的区域，理应成为广西金融业发展支持政策措施最为密集的地方。但目前自治区还没有针对总部基地金融街制定出台特定的支持政策和措施，以致总部基地金融街发展缓慢，影响到广西金融业发展的集聚效应和规模效益。

三、加快南宁五象新区先行先试、创建国家级新区的若干建议

（一）完善提升新区规划，拓展新区发展空间

一是尽快启动新区城市总体规划、土地利用总体规划范围等调规工作，进一步优化用地结构和布局，保障新区发展有充足的战略发展空间。

二是协调各主管部门，同步做好城规、土规、林规等“多规合一”的融合衔接工作，确保新区建设管理“一盘棋”。

三是在土地利用总体规划的调整完善中，对五象新区进行专项研究，从自治区层面统筹并单列规划新增建设用地指标，提高一般城镇村农用地指标和耕地指标比例，大力支持五象新区通过“只征不转”、先行用地等多种方式保障项目用地需求。

（二）破解总部基地金融街房产供需结构性矛盾

在总部基地土地出让完毕的背景下，可通过“闪转腾挪”的办法，让有意入驻的企业在总部基地金融街顺利“安家落户”。

一是支持五象新区开展房产去库存政策试点改革。针对目前总部基地金融街存在的房产供需结构性矛盾，建议自治区支持五象新区按照中央推进供给侧结构性改革的部署，在房产去库存方面开展先行先试，打通房产供需通道。由于这项改革政策性强、涉及面广、敏感度高、影响力大，建议自治区国土、住建、审计、财政、法制等相关部门给予业务指导和政策支持，确保依法、循规、稳妥、谨慎推进。

二是依法依规推进实施楼宇物业减持措施。建议依法依规对相关政策规定进行调整，在限定入驻企业类型（重点支持符合条件的金融机构、金融监管机构、世界500强和中国500强企业、中国—东盟信息港开发建设企业入驻）、限定转变持有方式和入驻条件（限定通过购买物业持有经营、经营地必须搬入总部基地金融街、经营期不少于5年）、限定特定区域（在五象新区总部基地金融街2.6平方公里范围内）的原则下，实施总部基地金融街楼宇产权减持计划，即通过允许已入驻企业在补交相关土地出让金和期间的土地增值收益后，取消原享受的土地优惠政策，改变长期自持70%物业产权的约束性条件，将部分物业由部分产权转为完全产权、由自持变为可销售（转移自持）。同时，把这部分可销售的物业出售给符合条件的企业，摘除系在已入驻企业头上的“紧箍咒”。为了确保政策措施具有延续性，建议不要一次性全部减持，应采取分阶段、分步骤的方式实施，即对项目业主自建楼宇所规定可以减持的楼宇面积，分别按30%、20%、20%这三个阶段的比例进行有序减持，以便为以后要求入驻的高端企业总部预留足够的楼宇空间，提高二次招商的成效，力争把总部基地金融街打造成为高效、高质、高端、高辐射的产业集聚区。

（三）加大建设资金支持力度，破解融资难题

一是设立新区发展专项资金。建议自治区每年设立一定额度的五象新区发展专项资金，或针对五象新区重点发展的金融、信息等产业设立专项资金，用于引进、扶持和鼓励金融机构、信息企业、新能源企业、高新技术产业的入驻和发展。

二是增加发债额度与贴息贷款。建议自治区每年新增地方债券发行规模分配时，单独划给五象新区发债额度，或在确保南宁市额度的基础上增加10亿元用于支持五象新区建设，同时对新区一些重大公益基础设施项目贷款予以贴息或财政补助支持。

三是扩大项目融资来源。建议自治区将城市基础设施建设项目列入政府购买服务目录，在五象新区先行先试，以拓宽城市基础设施建设项目的筹资渠道。

（四）支持自治区重大产业项目向新区倾斜

建议自治区在项目布局、资金安排、政策扶持等方面，重点支持五象新区以各类园区、产业集聚区为载体，大力引进金融保险、现代物流、电子商务、信息服务、文化传播等现代服务业以及先进装备制造、新一代信息技术、节能环保等先进制造业项目，推动新区产业链向中高端拓展和延伸。

一是自治区《中国—东盟信息港建设推进工作方案》中已明确的重大项目要加快组织实施，目前尚未明确选址的项目要尽可能在五象新区选址，加快形成具有一定规模的信息产业集聚。

二是启迪控股公司拟在五象新区投资建设科技城、科技园区、孵化器、创客空间等创新创业载体，对于提升新区科技创新能力具有带动作用，建议自治区层面予以支持。

三是北京控股集团于“十三五”期间拟在广西投资300亿元以上，建议自治区支持其重点发展的新能源、生态经济、文化体育等产业项目尽可能落户五象新区新兴产业园和文旅组团。

四是建议自治区支持中核集团拟投资建设的核医药中心和质子治疗中心项目在新区选址建设，进一步完善新区医疗卫生项目布局。

五是积极对接落实中关村企业入驻五象新区，争取中国—东盟智慧城市体验馆、中国—东盟环保技术产业合作示范基地等项目落户五象新区。

（五）率先推进沿边金融综合改革试验区建设

一是建议支持在总部基地金融街建立广西区域性银行间人民币对东盟国家货币挂牌交易市场，活跃人民币对东盟、南亚国家货币的银行间区域交易，支持拓展人民币回流机制，给予全国最好、最优的人民币回流和金融政策，允许注册地在总部金融街的金融机构和企业从境外借入人民币。

二是建议协调中国证监会批准在总部基地金融街探索设立QFII制度，允许合格的境外机构利用人民币对新区及广西境内的重大项目进行投资。

三是建议协调中国人民银行、中国银监会允许东盟和南亚国家金融机构在总部基地金融街设立分支机构以进入银行间债券市场，并对其降低准入备案，简化审批程序。

四是建议协调国家外汇管理局支持在总部基地金融街实施货物贸易、服务贸易、直接投资和外债市场等改革政策先行先试，促进外汇管理服务便利化。

五是建议协调中国人民银行、国家外汇管理局、商务部允许在总部基地金融街扩大短期外债指标规模，实现在金融街内注册的中资、外资企业可自主从境外融入本、外币资金，并简化相关手续。

六是建议协调中国人民银行、国家外汇管理局、中国银监会、中国证监会、商务部允许在总部基地金融街开展符合条件的个人境外直接投资（试点）包括证券投资在内的境外投资，以及金融机构开办非居民个人境内投资专户。

七是建议协调中国人民银行支持、允许在总部基地金融街支付机构建立跨境零售支付平台，为跨境电子商务提供人民币和外汇结算服务。

八是建议协调并支持广西“一行三局”通过置换的方式入驻总部基地金融街，发挥其“头羊效应”，有效吸引民间资本在总部基地金融街发起设立民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等，促进互联网金融业集聚发展。

［1］李世泽.转型经济：跨越发展新航道［M］.南宁：广西人民出版社，2012.

［2］李银雁.把南宁五象新区升级为国家级新区［N］.中国经济时报，2016-03-14.

［3］文彩云，孟振兴，韦钰.南宁五象新区：深化改革聚产业软硬兼修建新城［N］.广西日报，2016-01-23.

［4］李世泽.开发建设五象新区的战略构想［N］.南宁日报，2006-08-13.

［5］韦静.五象新区打出改革“组合拳”精细化服务获好评［N］.南宁日报，2016-04-24.

［责任编辑：丁浩芮］

Research on the Bottleneck Problems of Building Nanning Wuxiang New District into a State-level One

Li ShizeCheng WenhaoGan Ridong

Since the launch of construction in 2006，Nanning Wuxiang New District has gained a momentous development but it has also facedwith some bottleneckproblems inthe aspects of planning，industry，financing and construction of financial streets.Compared with the advanced and modern state-level new district，there is still a large gap.In order to accelerate the implementation of pilot policy and build a state-level district，we should optimize the planning，expand the development space，tackle the real estate demand-supply contradiction of financial streets around Headquarter Base，deal with the difficulty of financing and support more capital for construction.Meanwhile，we should give favorable policies of the key and important projects in Guangxi Zhuang Autonomous Region to Wuxiang New District，and push forward border comprehensive financial reform pilot zone.

Wuxiang New District；State-Level District；Financial Streets around Headquarter Base；Border Comprehensive Financial Reform Pilot Zone；Pilot Policy

F292

A

1673-8616（2016）05-0122-07

2016-06-05

李世泽，广西壮族自治区人民政府发展研究中心区域经济研究处处长、副研究员、高级经济师（广西南宁，530012）；程文豪，广西壮族自治区人民政府发展研究中心区域经济研究处副处长（广西南宁，530012）；甘日栋，广西壮族自治区人民政府发展研究中心区域经济研究处主任科员（广西南宁，530012）。