“PPP立法——地方政府视角”专题研讨会纪要

陈少强　刘　薇

“PPP立法
——地方政府视角”专题研讨会纪要

陈少强刘薇

2016年6月22日，中国财政科学研究院PPP立法研究课题组在北京召开“PPP立法——地方政府视角”专题研讨会，会议围绕PPP项目实施及地方对PPP立法和政策的建议等议题展开研讨。会议由刘尚希院长主持，财政部条法司、预算司、资产管理司、金融司、PPP中心，山东、河南、陕西、内蒙古、湖北、四川等六省市地方财政部门和财政部PPP中心相关人员，本院课题组以及部分新闻媒体共78人参会。

一、地方PPP运行的实践

总体来看，各地在PPP项目入库、项目落地、项目实施等方面取得积极进展，PPP工作阶段性成果明显。

截至2016年5月底，山东省纳入省级项目库的项目（同时报了财政部PPP中心项目库）共1024个（其中已开工建设的项目94个），这些项目均为山东省重大的基础设施和公共服务项目，项目总投资为9714亿元。

目前河南省入库的PPP项目共755个，总投资8770.17亿元，其中落地的达到87个，总投资1700.52亿元，落地率为11.52%，列入第二批全国示范项目的共41个，总投资达到349.92亿元，落地率为40%。其中，洛阳市共有11个项目入选财政部第二批示范项目库，总投资216.44亿元，其中，已落地8个项目，总投资207.86亿元，落地率为72.72%，2013年11月洛阳市被财政部确定为亚行PPP项目试点城市。

内蒙古包头市经过三年的项目征集和遴选，建立了PPP项目储备库，已储备项目136个，总投资约1676亿元，涉及医疗卫生、养老服务、文化旅游、交通运输、市政道路等多个领域。

四川省德阳市共储备PPP项目177个，总投资1056.23亿元，项目覆盖基础设施、公用事业、社会事业等重点领域，按投资额计算落地率为28.99%。

湖北省孝感市的文化中心和临空区城市地下综合管廊两个项目入围财政部第二批示范项目，其中，孝感市文化中心项目为存量转化项目，项目采取“整体打捆+PPP”模式运作，建设运营期18年，目前项目主体工程已封顶，拟定于2017年下半年建成运营。

陕西省铜川市成立了PPP领导小组和PPP联席会议制度，设立了PPP项目管理办公室，明确了政府部门之间以及财政部门内部之间的职责。铜川市是在陕西省启动比较慢的情况下取得先机，在财政部第二批示范项目中陕西省总共只有5个，而铜川市就占了3个。目前，铜川市成立了政府引导基金，总规模100亿元，60%用于PPP，40%用于产业基金。

二、地方PPP运行中面临的问题及原因分析

本次研讨会的重点内容是地方PPP项目中存在的问题。在研讨会上，来自一线的地方代表纷纷就PPP项目存在的问题提出了各自的看法。

（一）认识存在分歧

推进PPP规范发展的最大障碍是认识不统一，特别是政府部门内部存在认识上的偏差。

在PPP的立法和政策层面，政府部门间的认识分歧突出反映在国家发展改革委和财政部各自牵头的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》与《政府和社会资本合作法》（征求意见稿）上。财政部官员认为，PPP是政府和社会资本之间的平等合作行为，解决的是公共产品提供问题，应该属于民事范围，特许经营属于行政范围的行政赋权行为，这是有很大区别的。国家发展改革委牵头的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》与财政部积极推进的《政府和社会资本合作法》，是两种制度体系，存在交叉和重复。

在地方政府内部，部门之间也有一些分歧。例如，有的政府主管部门希望加快推进PPP项目，而财政部门则认为需要谨慎考虑财政承受能力和财政风险；有的行业主管部门习惯于主导和控制投资项目，担心引进社会资本后会失去控制权。

政府之间对PPP的认识也不完全一致。中央政府认为，PPP是供给侧改革和推动政府治理的有力手段，而相当一部分的地方政府则认为PPP的主要动机是融资，PPP模式更容易被理解为投资刺激供给的政策工具。

（二）PPP项目落地慢

地方的同志普遍反映，PPP项目落地率不高。究其原因，主要有：

1.法规政策方面的原因

一是法规政策依据不足。缺少高层次的PPP立法，PPP项目产权归属不明晰等是PPP项目进度缓慢的根本原因。

二是法规政策之间缺乏协调。没有形成系统完整的PPP政策体系，难以发挥政策合力。在土地政策方面，受限于国有资产的管理规定，社会资本即便中标，也必须按照土地管理的规定程序，项目公司一般无法自行取得土地的使用权。在招标采购方面，财政部虽然出台了竞争性磋商等采购政策加快推进PPP项目，但由于PPP项目多为固定资产投资项目，地方政府多数项目采用了招投标法，因而中标的社会资本不一定有建设资质和能力，存在着二次招标的问题。在金融政策方面，商业银行对PPP项目的信贷政策比较谨慎，融资渠道有待进一步创新，金融监管机制也与PPP管理机制不匹配。在财政支出政策方面，PPP项目支出涉及长期财政补贴，而我国还没有出台PPP项目预算管理的相关政策，也未建立上级财政对下级财政的结算扣款机制，无法约束地方政府在项目周期内按照合同约定付费。在税收政策方面，PPP项目在执行过程中由于融资的需要发生产权的转移，会造成重复征税的问题。

三是政策之间存在冲突。山东省的代表指出，当前投资专项债基金利率很低，极大地影响了地方和社会资本参与PPP的积极性。国家出台了对棚户区、城中村等等优惠的开发性贷款政策，只要是国家发展改革委批复的项目，财政部就往里面大量贴息，这些项目利率低、期限长、拨款快、规模大，很适合地方政府的融资需求。2016年以来，这类政策性贷款对山东省PPP市场冲击非常大，原来一些项目已入了PPP项目库，但由于地方政府拿到了国家的贷款优惠政策，因而就弃用了PPP方式而采取开发性贷款融资方式，金融政策对PPP运行的挤出效应近期尤其值得关注。

四是地方对PPP政策理解不够。在政策层面，由于PPP是一项新事物，地方政府普遍反映对PPP的政策尺度不好把握。山东省的代表提出了收益分配机制缺失的问题，即到目前为止所有的文件都强调了让社会资本取得合理的收益，但具体合理收益率的范围是什么，国家对此没有指导性的意见，各地都是根据市场的情况谈，SPV公司募集了资金成本高的资金，地方不清楚是在这个基础上加一定利润，还是在整个投资规模上再加利润，合理的投资利润到底是多大的利润，是制定统一的政策指导意见还是分门别类出台指导性政策？包头市有关部门对国际医院的PPP模式选择上花了近两年时间，最终决定采用BOO模式，延迟了PPP建设开工时间。孝感市的代表则认为，PPP涵盖多个领域，专业性很强，国家关于PPP土地、税收、财政支持等方面的政策尚未明确，地方对相关政策吃不准，害怕承担政策风险。此外，孝感市的代表还提出，地方对如何用好政府引导基金和进行市场化管理等政策问题也把握不好，期待着国家给予政策指导。

2.程序方面的原因

按照财政部操作指南规定，PPP操作步骤分为5个阶段（项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交）和19个步骤（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力认证、管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核、资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署、项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估、移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价），推进PPP项目的手续多，程序复杂，谈判时间长，不少地方嫌PPP项目操作麻烦。与之相比，传统的投融资方式（如地方融资平台、地方债、企业债等）因操作简单、决策快、效率高而受到地方青睐。

3.能力方面的原因

PPP相关主体（政府、社会资本、中介机构）对PPP认识不够，导致PPP项目运行难以执行。比如，政府实施机构的专业力量不足，目前大多由行业主管部门作为实施机构，具体人员从各个处室临时抽调人员组成，没有项目管理经验，对PPP的流程也不熟悉。社会资本方多数是施工承包企业，重建设，轻管理，对后期运营服务不愿做出深层次的考量，不习惯于全生命周期管理。一些中介机构在论证上走形式，将PPP的风险掩盖到后面环节。

（三）民营资本参与度不高

从地方PPP实际落地的情况看，国有资本特别是中央国有企业对民营资本的挤出效益明显，其中一个关键性要素是民营企业对地方政府的信用缺乏信心，担心没有完善的法律保障民营企业的合法权益；从地方政府的角度看，也担心难以保证长时间的代际的公平。这样，社会资本参与中就出现了国有资本热、民营资本冷，叫好不叫座的现象。

三、PPP规范运行的相关建议

针对PPP运行中的思想认识不统一、落地难、民营企业参与度不高等问题，与会代表献计献策，提出了许多有益的建议。概括起来，可以分为三类建议。

（一）凝聚立法共识

健全的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。要站在整个国家依法治国的高度完善社会主义法制体系，要考虑政府授权的行为，要解决市场准入行为，制定统一的PPP法。

1.制定统一的PPP法，不能二法并行

应当有一个上位法，从更高层面来统揽其他方面相关的法律法规。PPP法的定位就是解决政府和社会资本平等合作的问题，特许经营法应该解决行政授权的问题，不存在特许经营和PPP交叉的问题。从法理上讲，PPP是政府和社会资本的平等合作行为，解决公共产品提供的问题，应该属于民事范围的，而特许经营属于行政范围的，二者之间有很大区别。

2.明确PPP立法的关键内容

（1）法律属性

PPP立法需要解决政府在民事合同和行政管理合同的角色定位，明确政府在不同的领域如何履行行政权力和非行政的权力，履行行政权力时如何管理，承担哪些责任和义务，履行非行政权力的时候，作为特殊的民事主体应该按照什么原则、怎样的要求订立合同。

（2）法律边界

一是处理好PPP项目融资、政府支出和政府债务边界问题。包括明确如下事项：PPP项目融资是属于政府债务还是企业债务？政府未来补助或者可行性缺口支出统计为一般预算支出、政府债务还是政府性债务？结合政府会计准则如何定义政府债务和支出风险？

二是控制权问题。处理好政府与社会资本的控制权问题。项目公司中政府占多大的股权比例，应是双方协商的问题，不应该统一规定。在社会资本进行控股的情况下，要考虑对于公益性项目特别是涉及广大人民群众生命健康的纯公益性项目，要发挥政府的管制、监管职能，构建一套机制让社会资本提供的公共产品和服务是安全有效的。

三是明确PPP项目的产权制度。PPP项目产权归投资者所有还是归国有需要在法律中明确。所有权和经营权两权是一体的还是分离的？如果分离的情况下，所有权维护公共利益，出于提供公共产品的需要保留国有的成分，那么在两权分离的情况下经营权是否可以流转？

四是其他主体之间的边界。在PPP立法的过程中，要特别关注厘清以下边界关系：政府和社会资本之间的关系，政府和SPV公司之间的关系，多个社会资本之间的关系，不同层次的政府间的关系，社会资本、项目公司、项目贷款人和投资人之间的融资关系，项目公司与二级服务商之间的关系，项目公司在设施使用过程中的行政管理关系以及项目各方与社会公众的关系。

（3）相关法律的协调

进一步完善PPP项目相关法律细则，做好PPP法律的顶层设计。针对当前《政府采购法》和《招投标法》在PPP项目实施中有关规定不一致的问题，PPP立法需要在两部法律之间作出取舍，对PPP模式的适用法律予以明晰，妥善化解争议。

考虑设立例外条款，解决二次招标的问题，比如组团参与PPP合作项目，成员里或者特殊项目公司的母公司都具备了工程建设的条件，那二次招标的问题就可以解决了。

（二）提高政策水平

建立系统完整的政策体系，发挥政策的合力。加快完善政策扶持体系，进一步完善财税政策、金融政策、土地政策、环境政策，使之协调有效。

完善相关财政制度，包括政府预算管理体制、资产管理体制、政府会计制度等。尽快出台PPP预算管理办法，对列入预算的PPP项目明确操作程序。加快出台PPP相关税收优惠政策。

完善相关金融配套政策，进行相关金融政策改革，鼓励金融机构创新设计金融产品，更好地支持PPP项目运作。

（三）加强能力建设

PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才，为此要加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率的完成。

加强能力建设，深化项目管理。进一步细化部门的职责分工，重视专业队伍建设，深化项目管理。政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理，控制工程质量、进度和投资规模，达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作，对项目起导向作用。

建立稳定的长期的PPP项目管理机构，避免分散各行业的工作缺乏统筹考虑，更主要是避免政府重视项目前期运作，而在以后运营阶段疏于管理，或随着时间的推移，当事人员调离，出现管理缺位。

建立PPP项目进出机制和后期防范机制。示范项目的绩效考核与财政补助资金挂钩，研究建立考核体系，可进可退，推动地方政府对项目进行合理论证，做好做实PPP项目的前期准备、科学设计和采购实施等基础工作。加强PPP运营方面的考察研究，因地因时制宜，建立科学合理的调价机制和赔偿机制，转变社会资本方理念，使其积极主动地长期参与政府项目建设。完善收益的分享机制、社会资本的退出机制和退出渠道。

建立行之有效的监管体系。政府要确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施全过程监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。

出台PPP项目的相关标准。尽快制定咨询机构的资质认定、收费标准及选用PPP咨询机构相关办法，规范咨询中介市场。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）