以“理论僵化与思维固化”突围而支持国资国企改革的继续深化

文宗瑜

以“理论僵化与思维固化”突围而支持国资国企改革的继续深化

文宗瑜

新一轮的国资国企改革启动已经两年有余，就两年多国资国企改革的实际进展看，国资国企改革基本上是在“原地转圈”，国资国企改革继续深化的效应没有得到充分体现。国资国企改革“原地转圈”的原因很多，其中原因之一是囿于国资国企的“理论僵化与思维固化”。为了充分发挥国资国企改革对中国经济转型的拉动作用，当下应该积极进行深入的理论探讨，打破“理论僵化”、冲破“思维固化”，从“理论僵化与思维固化”中突围，为国资国企改革继续深化提供支持。国资国企改革既涉及理论问题，也涉及法律问题，还涉及政策问题。理论是基础，法律是保障，政策是推动。依赖政策推动国资国企改革的继续深化，需要厘清相关理论；在国资国企改革相关理论问题的探讨中，涉及所有制、公有制、混合所有制，国有企业、国有资产、国有资本，国资出售、国有股减持及私有化，国有资产流失与国有资本价值变化，国企经营、国资管理“三分离”与“三分开”以及国家安全与国计民生的相关理论。本文依托理论探讨及对应问题的法律政策内涵界定，纠正国资国企改革中的一些认识误区和观念，按照中共中央十八届三中全会确定的国资国企改革大方向，构建三层次的国有资产管理及国有资本运营体系，解决好国资国企改革继续深化的若干难点问题。

一、国资国企相关问题的理论分析

国资国企改革涉及所有制、公有制、混合所有制，国有企业、国有资产、国有资本，国资出售、国有股减持及私有化，国有资产流失与国有资本价值变化，国企经营、国资管理“三分离”与“三分开”以及国家安全与国计民生的理论。理论分析以马克思主义理论为基础，以其他经济学原理为指导。

（一）所有制、公有制、混合所有制的理论分析

按生产资料归属主体不同，所有制可分为公有制与私有制。公有制经济的生产资料国有、集体所有，对其他所有制不具有排他性。生产资料的资本化、金融化、证券化推动了生产资料所有形式的创新。混合所有制是生产资料的混合所有，强调资本混合，资本混合不会动摇公有制经济的基础性作用。

1.所有制按生产资料归谁所有而区分公有与私有

马克思主义关于所有制的理论是从生产资料归谁所有的角度阐述公有与私有。马克思认为所有制是人们在生产过程中围绕生产资料的占有和使用形成的人与人之间的经济关系，生产资料（而非消费资料）的归属关系是最基本最重要的经济关系。生产资料归谁所有决定了不同所有制形式下经济关系的性质和形式。根据生产资料归属主体的不同，所有制分为公有制和私有制，与这两种生产资料所有制形式相对应的经济关系，可划分为公有制经济和私有制经济。但无论是公有制经济还是私有制经济，都离不开消费，都不否认消费资料的私人占有和私人支配。

2.公有制从经济属性强调公有制经济的基础性作用

与生产资料公有具体表现为国有、集体所有及创新的所有形式相对应而形成的经济关系，称之为公有制经济。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。从经济属性上，社会主义公有制更强调公有制经济的基础性作用。公有制经济基础性作用对其他所有制经济不具有排他性，不论是宪法、法律还是政策文件中始终强调“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。在公有制经济与其他所有制经济共同发展中，生产资料公有制的具体形式会不断发展，尤其是在生产资料由实物形态演化为资本化、金融化、证券化的条件下，生产资料的混合不仅成为可能，而且会形成趋势。在某种意义上，“使股份制成为公有制经济的主要实现形式”，没有改变公有制经济的基础性作用。

3.混合所有制顺应所有制内涵的变化而强调资本混合

与马克思恩格斯时代、列宁时代以及中国的社会主义计划经济时代相比，当下生产资料的形态已发生了根本性变化。生产资料不再主要是实物形态，更多地表现为资本化、金融化、证券化。与生产资料的资本化、金融化、证券化相适应，生产资料的国有、集体所有产生了创新的所有形式，这种创新的所有形式就是混合所有。生产资料的混合所有强调资本的混合。在经济全球化的大背景下，资本混合不仅体现为国有资本与非国有资本的混合，还体现为国有资本与外资资本的混合。

（二）国有企业、国有资产、国有资本的理论分析

国有企业占有使用归国家所有的生产资料，是国有资产固化形态的载体。生产资料的资本化、金融化、证券化使国有企业占有使用的国有生产资料转化为国有资本，国有资产也由固化形态向价值形态转变。与此相适应，国有资产管理更多是管国有资本。

1.国有企业是国有资产固化形态的载体

国有企业是占有使用归国家所有的生产资料而从事经营并参与市场竞争的微观经济主体，是国有资产固化形态的载体。“国有企业”是一个一般称谓。国有企业按占有使用归国家所有的生产资料的形式不同，可划分为国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司。随着生产资料的资本化、金融化、证券化程度的不断提高，国有企业占有使用生产资料的形式不断变化，与此相适应，国有独资企业、国有独资公司越来越少，国有控股参股公司越来越多。

2.国有资产是经济权益归国家所有的产权形式

国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和，是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。国有资产首先是资产，但不同于一般意义上的企业资产（所有者权益+负债），而是一种不包含负债的净资产概念，体现为一种经济权益。这种经济权益在产权归属上应依法确定为国家所有。我国国有资产规模庞大，种类繁多，大体上可以划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产、金融性国有资产、资源性国有资产四大类。当然，由于目前各类资产的管理体制尚处在改革过程中，行政事业单位未脱钩经济实体中的国有权益，虽然属于经营性，却仍划归在行政事业性国有资产的范畴进行统计和管理，金融性国有资产的全部和资源性国有资产中的很大一部分都属于经营性资产。所以从严格意义上讲经营性国有资产的规模和范围是非常大的。与国企改革相关的国有资产管理改革主要是指经营性国有资产管理改革。

3.国有资本是国有资产资本化的价值形态

生产资料的资本化、金融化、证券化使国有企业占有使用的国有生产资料转化为国有资本，随着更多的国有生产资料转化为国有资本，国有资产由固化形态向价值形态转变，国有资本是国有资产资本化的价值形态。股份制公司是国有资产价值形态的重要载体。国有资产在股份制公司中的资本化使其转为国有资本，国有资本更强调流动性。国有资产资本化的收益将会形成国有资产新的增量。随着市场化进程和国有资产资本化进程的加快，传统意义上的国有企业的内涵正在发生重大变化，国资管理更强调与强化国有资本的思维和理念。

（三）国资出售、国有股减持及私有化的理论分析

在生产资料资本化、金融化、证券化条件下，私有化的内涵尤其是政策内涵发生了变化。因此，不能简单把国有股减持等同国有经济私有化，也不能把国有资产出售与国有经济私有化划等号。

1.国资出售是指通过国有企业出售与国有股减持而实现国有资本退出

国有资产出售既是国有经济布局结构调整的要求，也是国有资本流动的要求。国有资产出售的方式包括国有企业出售和国有股权的减持。国有企业出售主要是指把一些经营不善、资不抵债、低效无效运转、产能过剩或落后产能的中小型国有企业整体出让给其他经济组织或者个人的行为；国有股减持是国有控参股公司中国有股持股比例的降低或国有股的全部退出。包括国有企业出售与国有股减持的国有资产出售，可以实现国有资本的合理流动，提高国有资本的配置效率，优化国有资本的布局结构。

2.国有股减持是指国有控股参股公司的国有股权转让

国有股减持体现为国有股在国有控参股公司股本中占比的下降，主要是指国有控参股公司尤其是处于竞争性领域或行业的国有控参股公司国有股份的回购和转让。国有股减持不会弱化公有制经济的基础性作用或动摇公有制的制度基础。相反，国有股的合理有序减持可以进一步优化国有企业股权结构、形成股东间的有效制衡、完善公司治理机制、提高公司运营效率，在为社会资本释放空间的同时保持了国有经济的实际控制力，进一步优化国有经济布局结构，提高国有资本的总体配置效率和质量。

3.私有化在生产资料资本化、金融化、证券化条件下更多表现为国有股减持

私有化及私有制经济的本意主要是指生产资料归私人所有。随着生产资料资本化、金融化、证券化程度越来越高，私有化的内涵尤其是私有化的政策内涵发生了重要变化。市场经济条件下的私有化主要是通过国有股持股比例大幅降低甚至减到保留象征性“一股”而实现。例如英国二战之后撒切尔夫人主导的私有化改革，主要是供电、供水、铁路、煤矿、汽车等领域股份制公司国有股的减持；为了确保国家意志和战略的实现，英国在这些领域的国有股减持到只保留“一股”并设为黄金股，所保留的黄金股具有相对特殊的权利。

生产资料资本化、金融化、证券化条件下，私有化更多地表现为国有股减持，但是不能简单地把国有股减持等同于国有经济私有化，也不能把国有资产出售与国有经济私有化划等号。如果把某些领域的国有资产出售视作国有经济私有化，意味着一些领域被多个自然人或多个自然人控制的家族终极所有。在当下的中国，没有什么自然人或自然人控制的家族买得下巨额的国有资产。除此之外，随着未来遗产税和资本利得税的开征，即使有人买得起，他们也不愿花费巨额成本购买流动性较差的国有资产。在中国全面深化改革的大背景下，国有资产的适当出售和国有股的合理减持可以促进国有资本的流动，提高国有资本的配置效率，不应该也不能将其视为私有化。

（四）国有资产流失与国有资本价值变化的理论分析

国有资产流失与国有资本价值变化存在区别。国有资产流失要追究当事人的经济责任、刑事责任，国有资产价值波动不需要追究责任。

1.国有资产流失是指因主观故意或“寻租”而违法操作所导致的国有产权权益损失或减少

国有资产流失体现为实物形态资产和价值形态国有资本对应的国有股权权益的不当损失或减少；市场经济条件下，直接对实物资产的非法侵占相对较少，经营性国有资产的流失更多地体现为国有股权权益的不当损失或减少，其形式更加多样、手段更加隐蔽。如何准确定位国有资产流失，关键要看造成流失的原因。国有资产不当损失或减少是指当事人（国有资产管理者、国有资本运营者、国有企业经营者等）因主观故意或“寻租”违法违规而导致的国有资产流失，其中既包括严重不作为（例如渎职、疏于监管、治理经营不善）而致，也包括权钱交易或“寻租”驱动的乱作为胡作为而致，既有违反程序法而致，也有违反实体法而致。一些巨额国有资产流失案件的发生往往是以上两种原因和情形交织。因不可抗力（自然不可抗力、政治不可抗力）、经济周期波动等非主观因素所造成的国有资产实物资产的损失减少或国有股权权益的减少不能定性为国有资产流失，不追究经济责任或刑事责任。

2.国有资本价值变化是指由于国有股权价格波动而导致的国有资本价值增减

国有资本价值变化不等于国有资产流失。国有资本价值变化主要是指国有股价格波动而引起的国有资本价值的增加或减少。在经济周期波动和股市周期波动大背景下非主观原因所造成的国有股价格的正常变化不属于国有资产流失。但是，借股市周期波动之际而恶意操纵股市造成的国有资本价值的剧烈波动应当视为国有资产流失。国有企业依法合规通过资本市场的证券交易或产权交易、以市场公允价格处置企业资产，属于国有资本形态的转换，不属于国有资产流失。需要说明的是，市场公允价值的标准应当是以交易事项发生时的市场公允价值为判断标准，而非以当下的公允价值标准去对比之前的交易价格。

（五）国企经营、国资管理“三分离”与“三分开”的理论分析

如果政府主体和市场主体边界不清，必然导致政、资、企权责利相互交叉。这既不利于国有资本宏观战略目标的实现，也不利于国有资本微观经济目标的实现。因此，国企经营、国资管理应以资本为纽带实现纵向权能“三分离”基础上的横向管理职能的“三分开”，继而为国有资产管理体制的系统性重构创造条件。

1.国企经营及国企改制所要求的“三分离”理论分析

国有企业经营及国有企业改制应当充分尊重市场规律和企业发展规律，实现国有资产所有权权能的纵向“三分离”。国有资产所有权人通过让渡国有资产的占有使用权可以更好地实现国有资产的价值。国有资产通过出资、让渡占有使用权而形成了企业的法人财产。国有资产所有权人对国有资产所有权的行使转化为对国有资本所有权的行使，具体体现为其对所出资企业的股权以及与之对应的表决权和分红权。对于企业而言便拥有了基于出资人出资而形成的企业法人财产权和企业经营权。所谓“三分离”就是指资本所有权与法人财产权的分离、法人财产权与企业经营权的分离、资本所有权与企业经营权的分离。具体而言，出资人不能基于出资随意处置企业的法人财产，不能直接干预企业经营权的行使。企业经理层不能随意处置企业法人财产，股东会或股东大会、董事会、经理层的权责利应当严格按照《公司法》的相关规定进行安排并行使，股东会或股东大会不能直接干预经理层相对独立的经营权，不能直接聘任或解聘经理人员或干涉经营决策，而应通过中间层的董事会聘用经理人员。经理层对董事会负责，董事会对股东会或股东大会负责。

2.国资管理及改革所要求的“三分开”理论分析

国有资产管理及其改革的推进应统筹考虑国有资本的经济目标和社会使命，建立既符合市场经济规律和企业发展规律，又能服务于我国战略大局的以管资本为主、横向管理职能“三分开”的国有资产管理新体制。横向管理职能“三分开”是指国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营相互分权制衡。具体而言就是要实现政府国资管理与国有企业经营相分开的“政企分开”、政府国资管理与国有资本运营相分开的“政资分开”、国有资本运营与国有企业经营相分开的“资企分开”。政府一旦授权专业运营机构进行国有资本的投资运营便不能随意处置投资运营机构的法人财产，不能直接干预资本运营机构的投资运营行为，更不能越过投资运营机构直接处置国有资本出资企业的法人财产和参与、干涉企业的具体经营。国有资本投资运营机构也不能基于出资关系而直接处置所出资企业的法人财产或直接参与、干涉企业的日常经营。

（六）国家安全与国计民生的理论分析

新中国成立以来经济社会的高速发展，尤其是改革开放以来市场化改革的推进和国内国际形势的深刻变化赋予了国家安全与国计民生新的内涵。随着国家安全和国计民生内涵的变化，传统的国有经济布局思路应着眼于国家安全和国计民生二者内涵的动态变化以及市场配置资源能力的提升。

1.国家安全的内涵及演变

市场经济条件下的国家安全内涵与计划经济条件下的国家安全内涵完全不同。当前我国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。传统政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全的内涵和外延不断扩大，非传统科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全的威胁与日俱增。随着生产资料资本化、金融化、证券化程度的不断提高，国家安全由对国有企业的依赖转变为对国有资本及国有资本流动的更强依赖。因此，要从国有资本流动及国有资本活力、影响力、控制力角度，强化国有资本对国家安全的支持支撑。

2.国计民生的内涵及演变

国计民生的内涵是不断变化的。随着国内经济社会的发展和国际消费结构、消费模式以及国际市场供给结构的变化，国计民生的内涵在悄然发生变化，国计民生的供给模式也在不断创新发展。计划经济时期，温饱问题是最大的民生，知识经济、市场经济、互联网经济、经济金融化条件下吃饭问题不再是最大的民生问题，知识产权保护、私人财产权保护、个人隐私保护、教育均等化、医疗资源均等化、养老保障、文化消费成为新的民生热点。市场经济条件下，公共产品和公共服务的供给模式也在由政府及国企主导型向市场供给为主、政府弥补市场不足的模式演进。为此，国有资本在国计民生相关领域的布局应当适时引入市场机制，以参股或控股形式为主，保留少量独资企业或独资公司，既可以推行投资主体多元化，也可以通过PPP、政府购买服务、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

二、国资国企相关问题的法律政策内涵及理论思考

国资国企改革必然触及全民所有与国家所有、国有资产所有权与国有资本授权经营、国有资产管理、国有资本运营与国有企业经营、国有经济布局调整与国有资本流动、混合所有制经济与混合所有制企业、国有企业产权改革与国有企业管理改革等问题的法律规定与政策要求。在法律政策内涵的界定上，相关政策要以法律为依据，改革要于法有据。

（一）全民所有与国家所有的法律政策内涵及理论思考

在《宪法》、《物权法》、《企业国有资产法》及相关部门法和国有资产管理的行政法规、部门规章中都明确规定国有资产归国家所有即全民所有。国家所有是全民所有在法律上的表现，国家代表全民行使所有权。国家是一个抽象的法律政治范畴，需要有一个能够代表国家为全民行使国有资产所有权各项权能的主体，这一主体就是各级人民政府。

1.全民所有是指国有资产财产权利归全体人民所有的终极产权形式

在我国立法和实践中，通常会把国有财产等同于国有资产，把国有财产的财产权等同于国有财产的所有权。财产权属于经济范畴，所有权属于法律范畴。全民所有是基于国有资产财产权归属的公共属性而产生，属于经济范畴。全民所有具体体现为全体人民（排除了被剥夺政治权利的人和敌对分子）对国有资产享有占有、使用、收益、处分的权利，全体人民享有国有资产的终极财产权。

2.国家所有是指国家代表全体人民行使国有资产产权的法律规定

一切国有财产属于以国家为代表的全体人民所有，全体人民对国有资产的终极财产权是通过国家所有的形式得以实现的。我国相关法律规定：“属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，“国有资产属于国家所有即全民所有”。国家所有权是全民所有制在法律上的表现，是中华人民共和国享有的对国有财产的占有、使用、收益、处分的权利，其权利主体是代表全体人民利益和意志的国家。一切全民所有制财产，不管是由国家直接占有，还是由国家机关、企事业单位、集体占有，都是国家所有权统一的客体。《宪法》（2004年修订）第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

3.各级政府分别代表国家行使国有资产的产权权利

国家是全民意志和财产权利的代表，但国家是一个抽象的法律范畴与政治范畴，需要有一个能代表国家为全民而实现国有财产各项权能的主体。我国相关法律规定：“国务院代表国家行使国有资产所有权”，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责；其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责”，包括中央政府和地方政府在内的各级政府成为代表国家行使国有资产各项产权权利的行政主体。

（二）国有资产所有权与国有资本授权经营的法律政策内涵及理论思考

国有资产所有权归全民所有，但国有产权权益由各级人民政府代为行使。而政府的“公共属性”决定了其不具备直接运营国有资本的主体条件和专业能力。为此，需要授权市场化的专业机构或专业公司进行国有资本的专业化运营。

1.国有资产所有权归全民所有但由各级政府分别代表国家行使产权

从法律上看，国有资产的终极所有权归全民所有，国务院代表全民意志行使全民所有权，各级政府代表国家具体实现全民所有权的各项权能。国有资产的权益应当归全民所有。各级人民政府虽然代表人民行使国有资产的产权，但是不享有国有资产的终极收益权，更不能随意处置、侵占国有资产及国有权益。

2.国有资本授权经营是按“政资分开”的要求由政府把国有资本运营权授给专业机构或专业公司

政府的公共目标属性决定了应当严格划清其与市场的边界，政府的行政管理要与具体的资本运营和生产经营活动相互分开。根据现代产权理论，政府可以通过授权把其掌握的一些经济性职能转交给具备条件的市场主体。中共中央十八届三中全会《决定》明确提出了“国有资本授权经营”的要求。国有资本授权经营就是在国有资产管理的政府行政层次与国有企业的经营层次之间架起一座资本纽带连接的桥梁，政府按照“政资分开”的要求，把国有资本运营权授给专业机构或专业公司，通过设立或组建国有资本运营公司和国有资本投资公司（以下简称“国有资本运营公司和投资公司”），搭建国有资本运营的专业化市场化平台。

（三）国有资产管理、国有资本运营与国有企业经营的法律政策内涵及理论思考

国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营是国有资产管理体制的三个有机组成部分或以产权纽带连接的三个层次。但是，国有资产管理、国有资本运营、国有企业经营要相互分开。

1.国有资产管理是指政府对国有资本运营、国有资产保值增值行使的行政权力

国有资产管理是政府代表国家所行使的行政权力。政府的国有资产管理职能体现在两个方面，一是作为政府出资人对国有资本运营公司和投资公司行使股东权利；二是作为宏观管理部门，负责国有资产管理的宏观规划、法律法规及政策制定、监管标准及考核办法制定以及对经营性国有资产的集中统一监管问题。但是，不能把政府履行出资人职责与行使政府监管职能混为一体。

2.国有资本运营是指专业机构或专业公司所从事的国有资本专业化市场化运作

国有资本运营属于国有资产管理体制中的中观层次，是指经政府授权的专业机构或专业公司在授权范围内进行国有资本的专业化市场化运作。国有资产监管机构依法对从事资本运营的专业机构或专业公司进行监督。以国有资本运营公司和投资公司为代表的专业机构或专业公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运营，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则承担国有资产保值增值责任。

3.国有企业经营是指国有企业依法独立经营和公平参与市场竞争的活动

国有企业经营是国有资产管理目标和国有资本出资人产权得以实现的微观基础。在市场经济条件下，国有企业不再是享受政府特权、垄断资源的行政化色彩浓厚的组织形式。国有企业应当成为与非国有企业机会平等、待遇平等的真正意义上的市场主体而依法独立进行生产经营。政府出资人和监管部门不再直接参与甚至干预企业的生产经营。

（四）国有经济布局调整与国有资本流动的法律内涵及理论思考

国有经济布局调整主要依赖国有企业分布及国有资产处置而推进。在生产资料资本化、金融化、证券化条件下，国有经济布局结构的调整更多依赖国有资本流动而实现。如何提高国有资本流动性是国有经济布局调整能否推进的关键。

1.国有经济布局调整是指国有经济在不同区域不同产业中的经济总量占比调整

国有经济结构是指国有经济在国民经济总量中的占比，宏观层面表现为国有经济在不同区域、不同领域、不同产业、不同行业中的分布及在该领域、行业或产业经济总量中所占的比重，还表现为国有经济在中央和地方政府中的分布及在本级次经济总量中的占比；微观层面体现为企业中国有股持股比例的安排和企业组织规模的选择。国有经济布局的调整相应地体现为国有经济在不同区域、领域、行业、产业、政府级次、企业内部股权安排及组织规模的总体调整和产业内部结构调整、同级或跨政府级次的结构调整、同一区域或跨区域的结构调整、企业内部股权结构的调整、企业组织规模的调整等。

2.国有资本流动是指国有资本在不同区域（包括国别）不同产业和国有非国有公司之间的流动

国有资本的流动性更高更强。国有资本的流动是指国有资本依托市场化手段而进行的跨区域、跨国别、跨领域、跨产业、跨行业的流动，以及在国有企业与非国有企业之间的流动。国有资本的流动性越强，越能契合市场发展的动态需求，国有资本的进退就更为灵活。

（五）混合所有制经济与混合所有制企业的法律政策内涵及理论思考

混合所有制是生产资料资本化、金融化、证券化形态下的资本混合。混合所有制经济强调单一所有制领域向外资民资开放，混合所有制企业强调外资民资可以参与国有企业改制并允许其控参股甚至绝对控股。无论是发展混合所有制经济还是发展混合所有制企业，都是为了实现资本混合，提高国有资本及全社会所有资本的配置效率。

1.混合所有制经济是指单一所有制领域向外资、民资开放而实现公有制经济和非公有制经济的混合

《宪法》及政策已明确：公有制经济和私有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。国有企业和非国有企业是地位平等的市场竞争主体，国有资本和非国有资本应当公平参与市场竞争。国有经济活力的提升需要一个由集体经济、民营经济、外资经济共同构成的经济结构。混合所有制在宏观层面体现为发展混合所有制经济，主要是解决单一所有制领域向民资外资开放的问题，单一国有经济领域（石油、天然气、电力、铁路、电信等领域）要向民资、外资开放，要允许民资、外资进入这些领域设立公司而从事经营。

2.混合所有制企业是指国有企业引入非公有资本并允许非公有资本控参股

与发展混合所有制经济相适应，要加大发展混合所有制企业的力度。混合所有制改革在微观层面表现为国有企业引入非公有资本并允许非公有资本控参股甚至绝对控股而发展混合所有制企业。换言之，混合所有制企业的股权结构是国有资本、集体资本与社会资本（含民营资本和外资资本）交叉持股的结构形态。

（六）国有企业产权改革与国有企业管理改革的法律政策内涵及理论思考

国有企业产权改革要触及所有权并实现所有权创新，集中表现为国有企业通过产权改革实现资本混合；国有企业管理改革更多表现为管理体制、管理模式、管理方式等内容的改革。国有企业管理改革不等同于国有企业产权改革，在两个改革上，要明确强调国有企业产权改革可以为国有企业管理改革创造条件并推动国有企业管理改革的深化。

1.国有企业产权改革是指国有企业引入非公有资本而实现产权多元化或发展为混合所有制企业

产权制度改革是国企改革的核心，要求实现从经营权改革向所有权改革转变，具体而言就是国有企业引入非公有资本而实现产权多元化或发展为混合所有制企业。产权多元化既可以是不同法人主体的国有企业共同出资形成的产权多元化，也可以是不同所有制形式的资本的交叉持股而形成的混合所有制企业。混合所有制改革更强调公有资本与非公有资本的混合，混合所有制企业集中体现在引入非公有资本，在发展混合所有制企业的改革中，国有资本可以退出，也可以转为优先股，在少数特定领域还可以探索建立国家特殊管理股制度。

2.国有企业管理改革是指国有企业管理体制、管理机制、管理方式及建立董事会等方面的改革

国有企业管理改革主要是指国有企业管理体制、管理机制、管理方式及建立董事会等方面的改革，其改革包括：一是进一步健全公司法人治理结构，重点推进董事会建设，加大外部董事队伍建设，充分发挥外部董事的监督作用；二是建立企业领导人员分类分层管理制度，取消行政职务，探索市场化人才尤其是职业经理人的选聘机制，建立企业内部人员的有效流动机制；三是创新与企业长期业绩挂钩的薪酬体系，探索混合所有制企业员工持股和管理层技术骨干股权激励制度。国有企业管理改革不能替代国有企业产权改革，而且，国有企业产权改革可以为国有企业管理改革创造条件并提供支持。

三、国有企业改革中需要纠正的一些认识误区和观念

在国资国企改革推进中，尤其是国有企业改革推进中有很多认识误区。与这些认识误区相对应的主张和观点，导致了国企改革的“原地转圈”。这些观点和主张的提出从本质上看是源于对重大理论问题缺乏正确认识和共识，而一旦认识出现模糊甚至偏离方向，势必会对改革形成掣肘。必须要纠正国有企业改革中一些认识误区并达成理论上的共识，为国有企业改革扫清障碍，树立道路自信、理论自信、制度自信，更加坚定改革的目标与方向。

（一）国有企业是中国共产党执政的重要基础

政府依赖国有企业的经营来巩固国有经济的地位，通过控制国有企业来发挥国有经济的主导作用，继而巩固公有制的主体地位。政府认为管好国有企业就控制住了国民经济命脉，甚至出现了“国有企业执政基础说”，认为国有企业是中国共产党执政的重要基础。在市场经济条件下，国有企业作为市场竞争主体之一，必须同时尊重市场规律和企业自身发展规律并统筹兼顾社会发展规律。这意味着国有企业的发展不受制于执政党的主观意志和政府的行政管制。简单地把国有企业定位为党的重要执政基础，极易导致将执政党意志强加于国有企业，会破坏市场公平竞争秩序、淡化全民意志。当下，许多国有企业亏损严重，少数大型特大型央企已近资不抵债；如果说国有企业是中国共产党执政的重要基础，那么大型特大型国有企业的经营困境是否说明中国共产党的执政基础由此动摇？事实上，所有制形式的创新使得公有制的主体地位更多通过国有资本的流动性得到巩固，因此，党的执政基础与国有企业的经营状况、规模大小等并无必然关系，而群众基础、组织基础与理论基础才是共产党最重要的执政基础。

（二）国有企业是社会主义公有制的基石

生产资料公有具体表现为国有、集体所有及混合所有，相应地，公有制经济包含国有经济、集体经济和混合所有制经济。国有经济在社会主义公有制经济中主导作用的发挥对其他所有制经济的发展不具有天然或法定的排他性。不能简单地把集体企业、混合所有制企业排除在外，认为国有企业是社会主义公有制的基石。除此以外，随着生产资料资本化、金融化、证券化进程的推进，公有制经济的实现形式更加多元，股份制公司和混合所有制企业也是社会主义公有制经济的重要载体。

（三）国有企业是社会主义市场经济的第一主体

有观点认为国有企业是我国社会主义市场经济的重要标志和支柱，国有企业决定社会主义市场经济的性质，因此是社会主义市场经济的“第一主体”。这是对社会主义市场经济本质理解的误区。社会主义市场经济保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利，非公有制与公有制地位平等，非公有制经济和公有制经济的发展受到同等保护；具体到微观的企业层面，国有企业作为国有资产固化形态的载体，与民营企业等非公有制企业均是平等的市场主体，不应厚此薄彼，不能由于公有制为主的基本经济制度的规定而忽略了市场经济的基本要求。

（四）某些领域国企经营或垄断经营可以充分保障国家安全

某些领域国企垄断经营可以充分保障国家安全是基于国家安全等同于国有企业的控制力、管住了国有企业就控制住了国民经济命脉这样的逻辑前提。在生产资料资本化、金融化、证券化的条件下，国家安全对国有企业的依赖逐渐转变为对国有资本的依赖，更强调通过国有资本流动及国有资本的活力、影响力、控制力强化国有资本对国家安全的支持支撑。此外，国家安全还要靠完善的法律体系和国防制度作保障，不能把国家安全与国有企业的规模和控制力等同，不能靠国有企业的垄断和国有资产规模增长来维护国家安全。

（五）国有企业所在领域向民资外资开放会导致国资流失

国有企业向民资外资开放不意味着把国企全部卖给民资外资，而是通过引入竞争机制，实现国有资本与非国有资本的交叉持股，继而完善国有企业的股权结构并倒逼国有企业自身管理改革。如此一来，国有企业向民资外资开放不仅不会造成国资流失，反而会提高国有资本资源配置和运行效率，实现国有资产保值增值。不可否认，在国企向民资外资开放的过程中会因为体制机制缺陷和监管漏洞导致一些国资流失的现象，然而引入外资民资不是造成国资流失的直接原因，体制机制不健全、监管缺位、主观故意才是国资流失的根源。防止国有资产流失的关键不是限制国有企业所在领域对民资外资开放，而是要通过不断完善会计制度、健全法律体系并加强内外部监管来做到对国有资产流失的有效防范。

（六）国有企业要实行分类管理并分类推进改革

在国有企业改革过程中，一直存在一种观点，认为应当对国有企业进行分类管理并分类推进改革。而且，近期出台的国资国企改革的相关文件中也多次提到对国有企业进行功能界定和分类的思路。分类的本意是想通过对国有企业所处领域、所处行业的类别进行区分并进行分类改革，避免“一刀切”的改革模式下影响国有企业战略功能、社会功能的实现，其出发点是好的。但是，分类管理和分类改革思路极容易导致实践操作中对政策的误读和误解，导致相关部门借分类之名而行强化部门行政权力之实，最终导致分类之后仍然是继续管企业、管企业资产，使“管资本”落为空谈。尤其是实行混合所有制改革以后，单一所有制领域在内的绝大多数国有企业都要实行产权多元化改革，非公有资本在国有企业产权多元化改革中可以参股甚至控股，保留下来的国有独资企业和独资公司将越来越少，由此分类管理很可能演变成对混合所有制企业的分类管理。

四、国资国企改革继续深化要解决的若干难点问题

深化国资国企改革可以为其他经济体制改革打开突破口，为社会体制改革创造支持条件。在国资国企改革的政策已经明确、顶层设计的框架已经清晰的条件下，国资国企改革继续深化要想方设法把若干难点问题解决好。

（一）国有资本授权经营体制改革及国有资本运营权授给谁

国有资产管理体制改革的核心是产权制度，现代产权制度是现代企业制度的基础。各级政府是国有资本的所有权代表，政资分离、政企分离，决定了政府不得直接从事国有资本的运营、国有企业的经营，因此，要推进国有资本的授权经营体制改革。在已经明确了将国有资本运营权授权给国有资本运营公司和投资公司，还需要解决国有资本授权的程序、步骤及配套的制度等一系列问题。在国有资本授权的程序上，应实行直接授权，由政府直接把国有资本运营权授给国有资本运营公司和投资公司，打造“小行政管理机构、大资本运营市场”的以管资本为核心的新国资监管模式。如果实行委托授权而委托国资管理机构授权的“间接授权”，不仅与转变政府职能改革相冲突，而且与使市场在资源配置中起决定性作用大改革方向相矛盾。

（二）国资管理与国有资本运营和国有企业经营之间的产权纽带如何连接

政府把国有资本经营权直接授给国有资本运营和投资公司，可以实现以产权纽带连接国资管理、国有资本运营、国有企业经营三个主体，从而构建起三层次的国有资产管理及国有资本运营体系：第一个层次为国资管理的行政层次，该层次的主体为国资管理机构，主要履行行政管理职能；第二个层次为国有资本的产权层次，该层次的主体为国有资本运营公司和投资公司，主要是被授权从事国有资本的专业运营；第三个层次为国有企业或国有公司的经营层次，该层次的主体是要进行混合所有制改革的国有企业或国有公司，主要是通过改革改制而更有效地增加利润与创造价值。

（三）国有资产管理机构如何“瘦身”及职能转变

在推动授权经营体制改革所构建的三层次国有资产管理及国有资本运营体系中，国有资产管理机构的“瘦身”及职能转变，要解决两方面的自身问题：一是国资管理机构如何从管人管事管资产中摆脱出来；二是国资管理机构的产权代表职能如何剥离。国资管理机构职能转变是指国资管理机构不再履行行政管理与产权代表的双重职能，而只履行行政管理职能。国资管理机构应通过机构调整“瘦身”，由大机构转变为小机构，按照“小行政管理机构，大资本运营市场”的模式构建国有资产管理及国有资本运营体系的第一个层次。在改革推进的设计上，可以考虑分两步走：第一步是过渡阶段，在此阶段国资管理机构不进行调整或不进行大调整；第二步是调整阶段，在2017年中共十九大后新一轮大力度的政府机构改革中进行国资管理机构的调整，设立新的国资管理机构。

（四）国有企业分类管理的伪命题如何打破

国有企业分类管理的主张如果转变为国资管理政策，甚至给其穿上“改革外衣”，把其当作国资管理改革的措施，会严重阻碍国有资产管理体制改革深化。因此，要打破国有企业分类管理这一伪命题。打破这一伪命题也很简单，就是按照中共中央十八届三中全会决议中以管资本为主的要求，积极推进国有资本授权经营体制改革、加快混合所有制改革进程。在发展混合所有制企业的改革大力度推进后，剩下的少数国有企业主要集中在“负面清单”范围内、公用事业及公共领域，对剩下的少数国有企业不可能是分类管理，而要探索监督成本更低、效率更高的监管模式。

（五）国有资本运营公司和投资公司如何设立或组建及其职能

国有资本运营公司和投资公司作为专业化与市场化的国有资本运营平台，可以用新设方式组建国有资本运营公司、用重组方式组建国有资本投资公司。所谓新设是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司；所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团，通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司。国有资本运营公司在职能上可定位于纯资本运营，是专业化的国有资本运营公司，可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营；国有资本投资公司在职能上定位于产业投资的国有股权经营，其依托产业发展与产业竞争力提升，在产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。在国有资本运营公司和投资公司设立及运营过程中，应取消行政级别，并实现其财务信息的公开透明。

（六）单一所有制领域加大发展混合所有制经济力度及“负面清单”

混合所有制改革的重点是单一所有制领域，改革的难点是对非公有资本加大开放力度，改革的着力点是如何打破垄断及国资绝对控制领域的单一所有制，这些领域是纯粹的国有经济，通过这些单一所有制领域向非公有资本的部分或全部开放，加大这些领域混合所有制经济发展的力度。非公有资本进入单一所有制领域如石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等垄断领域，既可以是入股参股甚至控股这些领域的国有企业，也可以是单独设立公司进行经营。为此，必须加快“负面清单”出台。

（七）产能严重过剩领域国有企业的重组重整及发展为混合所有制企业

发展混合所有制企业的改革允许绝大多数国有企业可以通过改制引入非公有资本，但是，产能严重过剩领域的大型国有企业在当下不宜采取单纯引入非公有资本的形式而发展混合所有制，要积极探索如何实现削减产能与混合所有制改革的对接。这些领域的大型国有企业不应是简单的搞混合所有制改革，而要把混合所有制改革与重组重整相结合。把混合所有制改革与重组重整相结合，有利于通过发展混合所有制企业的改革支持经济转型与产业升级。

（八）混合所有制改革后保留的少数国有企业或国有公司如何监管

混合所有制改革的不断推进，会大大减少国有企业数量，如果混合所有制改革比较彻底，剩下的国有企业或国有公司数量会相当少。这些剩下的国有企业或国有公司不是实施分类管理，而是探索新的监管模式：第一种情况是竞争或充分竞争领域受各种因素影响不能改制的国有企业，可通过产权纽带连接而由国有资本运营公司和投资公司进行监管；第二种情况是“负面清单”范围内的国有企业，可实行一家企业一部立法的单独立法模式，通过立法规定其国有资本出资方式及经营模式、限定其经营范围及边界；第三种情况是公用事业及公共领域的国有企业或国有公司，可尝试特许经营权模式，通过特许经营法的立法，使其依法获取特许经营权而实行特许经营。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：董丽娟）