完善财政支持国资国企改革的若干思考

李炜

完善财政支持国资国企改革的若干思考

李炜

国有企业改革历来是我国经济体制改革的中心环节。改革开放以来，通过扩权让利、转变经营机制、建立现代企业制度、改革监管体制等系列改革措施，国有企业改革不断深入。2015年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，标志着国资国企改革进入了新的阶段。在过往的国企改革当中，财政发挥了重要作用，财政与国有企业的关系也发生了深刻变化。本文简要回顾此前国企改革相关财政政策，尝试以财政的视角思考新时期的国资国企改革，提出当前完善财政支持国资国企深化改革的政策建议。

一、支持国有企业改革的财政政策回顾

从计划经济走向市场经济，国企改革历程从最初的扩权让利、转变经营机制，逐步走向建立现代企业制度，再到“政企分开、政资分开”的国有资产管理体制改革，其核心目标就是将国有企业打造为符合市场经济规则的市场主体。与之同期展开的财税体制改革则以构建公共财政框架体系为重心，强调退出市场竞争领域，着力为市场提供公共服务和弥补市场缺陷。在公共财政理念引导下，逐步调整财政与国有企业的关系，制定实施了系列政策措施，通过承担国企改革成本、创造改革环境、构建体制机制等，服务和推进国有企业改革。

（一）承担制度转轨成本，推进国有经济布局战略调整

在国企改革新旧制度转轨期，一大批国有企业由于旧体制束缚和历史包袱等原因，经营陷入困境，面临改革和生存的双重压力。国家为此提出了国企改革脱困的目标，从战略上调整国有经济布局，有所为有所不为，抓大放小。这一过程中，涉及大量长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业关闭问题。这些企业如果按照《企业破产法》规定以法人财产为限清偿债务，将无法解决职工的安置问题。为稳妥推进改革，1999年至2008年，国家对部分国有企业实施政策性关闭破产政策。政策性关闭破产与依法破产的主要区别在于，国家使用公共资源保障破产企业职工的妥善安置，各级财政实际上兜底承担了相关成本。此外，为盘活商业银行不良资产，促进企业加快建立现代企业制度，国务院于1999年决定在一定范围内选择有望扭亏为盈的国有企业实施债权转股权。中央财政对四家金融资产管理公司核拨了资本金，并对无法收回的不良资产予以核销。

（二）解决公共服务缺位问题，为国企改革创造配套环境

国有企业要成为公平参与竞争的市场主体，重要条件之一就是要剥离所承担的办社会职能。长期以来，国有企业承担了办教育、医疗、消防、市政等职能，重要原因之一就是政府提供的相关公共服务不足。这也恰恰是构建公共财政体制要着力解决的重要问题。2004年以来，国有企业分离所办全日制中小学和公检机构工作取得了显著成效，使国有企业向真正的市场主体迈出了重要一步。移交后的中小学和公检机构运行成本由各级财政予以负担，中央财政对接收中央企业分离移交社会机构的地方核定了补助基数。同时，公共财政持续加大民生保障支出，逐步建立健全职工居民的养老、医疗、失业等社会保险制度和最低生活保障制度，有效降低了国企业改革带来的社会冲击，为国企改革创造了有利的配套环境。

（三）建立完善税收和预算体系，调整规范财政与国有企业的财务关系

在计划经济时期，财政直接介入社会生产和再生产，财政与国有企业的财务是一体的。国有企业作为政府的附属物在投资决策、生产经营、利润分配等各环节完全按照国家计划指令进行。随着国企产权制度的建立以及国资监管体制的改革，财政与国有企业的财务关系也随之调整。一是作为公共管理者，建立健全规范的税收和预算制度，在税收制度和公共财政政策方面平等对待国有企业和其他市场主体。二是代表国家获取和使用国有资本收益，在暂停向国有企业收取利润十四年之后，于2008年起建立国有资本经营预算制度，以所有者身份依法取得国有资本收益，对所得收益进行分配。三是避免直接干预企业具体财务行为，而是立足于宏观管理，站在社会管理者的角度，构建新型企业财务制度体系，为各类企业提供财务行为规范，依法公平处理国家、企业、职工、社会等各方利益关系，促进企业与社会的协调发展。

二、新时期财政支持国资国企深化改革的主要方面

经过不断改革探索，国企改革取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，但依然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。一些国有企业市场主体地位尚未真正建立，国有资产管理体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高、企业办社会职能等历史遗留问题还未完全解决。针对这些深层次问题，新一轮的国企改革将在微观的国企层面和宏观的国有资本管理层面继续深化。微观层面就是要完善企业法人治理结构、激发国有企业活力和创造力，宏观层面就是要构建“管资本”为主的管理体制，两个层面的改革相辅相成、缺一不可。与此同时，在公共财政框架基础上，财税体制改革也进入“建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度基础”的新阶段。财政是国家治理的基础，当前财税体制改革的目标是要着力建设有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。在此背景下，财政支持新时期国资国企深化改革，不仅需要在微观层面合理承担国有企业改革的成本，更应当作为国有资本的公共管理者和市场机制的保障者，进一步完善相关财政治理制度和机制。

（一）做好国有资产管理顶层设计，完善国有资本宏观管理机制

国有资产基础管理是财政治理的重要基石。企业国有资本则是我国政府资产中重要的组成部分，不仅是我国公有制经济的基础，也是国家应对潜在风险的压舱石，对国民经济实现长期稳定增长意义重大。管理好、调配好、使用好企业国有资本是完善财政治理的应有之义和重要课题，应当置于国有资产管理的顶层设计中加以考虑。上一轮国资国企改革中，公共财政逐渐退出了微观层面的国有企业管理，这对促进“政企分开”无疑具有积极意义。但是，在这一过程中，国有资本的宏观管理职能没有及时建立健全，缺乏对国有资本配置的宏观规划和督促手段，这也是国有经济布局和结构调整一直难以深入推进的重要原因。从“管人管事管资产”向以管资本为主的监管体制转变，是本轮国资国企改革的核心内容。作为公共资源的管理和配置机制，财政应当在这一改革工作中发挥主要作用，按照国家战略和公共意志管理和调配国有资本。一方面要推动国有资本的宏观布局和结构调整优化，另一方面要站在优化国家资产负债表的高度，调配使用国有资本，应对可能出现的社会养老保险缺口等各种潜在重大风险。

（二）健全政府公共服务，保障市场机制有效运作

与上一轮国企改革脱困相似，受到经济环境等多重因素影响，国有企业中出现了一批“僵尸企业”。“僵尸企业”僵而不死，既与部分地方政府过度保护、不断输血有关，更与我国破产制度不健全直接相关。我国新《企业破产法》于2007年6月开始实施，国有企业破产也由政策性关闭破产向依据新《企业破产法》转变。但从实际情况看，新《企业破产法》的实施陷于困境。据统计，2008年以来，我国每年退出市场的企业在70万-80万家，但绝大部分是非常规的工商登记“注销”或“跑路”，法院受理破产案件仅三千余件。《企业破产法》执行难主要有两方面原因，一是法院无法解决企业破产带来的大量非司法性社会问题，对企业破产立案呈消极态度；二是部分企业破产费用、过渡性垫付资金、破产企业职工救济安置资金不足，破产重组难以推进。市场主体假如无法通过规范的法律渠道退出市场，深层次国有企业改革将难以推进，也难以从根本上解决“僵尸企业”问题。因此，有必要明确政府责任，健全公共服务，保障破产制度有效运行，为解决“僵尸企业”问题、推进国有资本布局结构调整提供机制保障。

（三）合理承担改革成本，推进解决国有企业历史遗留问题

在相关政策支持下，国有企业办社会职能分离移交工作取得了积极进展，但是现存的办社会职能问题仍旧比较突出。国有企业还承办着供水（电、暖气）、医院、学校和社区管理等社会职能机构，为此支付大量成本，难以公平参与市场竞争，也成为了深化产权制度改革、推进混合所有制的实质障碍。因此，加快剥离国有企业办社会职能仍是国有企业深化改革的重要内容和前提条件。合理承担改革成本，支持国有企业分离办社会职能和解决历史遗留问题，一直是财政支持国企改革的重要着力点。国有企业办社会职能问题，与过去比较，相关条件和环境出现了新的变化。一方面，国有企业资本实力已大大增强，具备了承担一定改革成本的能力，部分国有企业已经实现了产权多元化。另一方面，公共性最强的中小学、公安等已经基本剥离，剩余的所办的社会职能大多兼有公共性和产业化的性质，并不完全是政府职能。在这些新情况下，财政支持国有企业分离办社会职能要坚持“成本共担，分类研究”的原则，强调企业是相关改革费用的承担主体，财政根据相关社会职能的性质考虑给予适当支持。

三、完善财政支持国资国企深化改革的政策建议

根据上述分析，保障市场机制运行、健全国有资本宏观管理、强化公共服务，既是财政支持新时期国资国企深化改革的重要内容，又是提升财政治理能力、完善现代财政制度的内在要求。为此，提出以下政策建议。

（一）强化国有资本经营预算宏观调配国有资本的制度功能

国有资本经营预算作为我国政府预算的重要组成部分，其功能定位不仅在于实现国有资本回报，更重要的是构建了国有资本的配置机制。国有资本经营预算承担着通过合法的公共选择程序，形成符合全民利益的国家意志，调配和使用国有资本及其收益的重要使命。但由于受到多方面因素制约，国有资本经营预算目前还主要是“国有资本收益”预算，而不是真正意义上的“国有资本”预算，宏观调配国有资本的功能需要进一步强化。

一是将国有资本存量调整纳入国有资本经营预算编制范围，以预算编制的形式体现国家意志，决定国有资本退出和投入事项。二是统筹考虑国家经济战略、产业规划、国家资产负债表结构等因素，研究形成国有资本中长期调整规划，提交全国人大审议，作为编制年度国有资本经营预算的依据。三是建立健全国有资本经营预算绩效评价体系，将国有资本投资运营作为绩效考核的重要指标，督促和引导国资监管机构贯彻落实国有资本的调整布局规划，避免国有资本的预算安排受到部门利益或人为因素的干扰。

（二）研究建立保障企业破产法实施的财政援助机制

企业破产法在市场经济法律体系中具有基础性的重要地位，承担着规范企业市场退出与挽救机制，保护债权人、债务人正当权益，维护市场经济秩序，保持社会稳定等不可替代的社会调整功能。破产法律制度的建立及完善与否，已成为世界各国判断一国市场经济体系成熟程度的重要标志。从各国实践来看，破产制度的有效执行都需要政府的适度介入，提供相关保障机制。比如，为了避免破产费用不足和破产欺诈的负面影响，美国政府成立了联邦信托人机构，具体负责推进破产法的实施。在1997年之前，联邦信托人机构的经费来源于财政直接拨款和各项服务收费，1997年以来已经实现完全自收自支。我国曾经实施的国有企业政策性破产政策，虽然属于转轨时期的一次性政策，但也为探索建立企业破产的政府援助机制积累了宝贵经验。根据目前国情，我国企业特别是国有企业破产不仅涉及法律问题，更多属于社会问题，政府确有必要提供相关的保障机制。

一是财政、国资监管机构、工商等部门联合建立企业破产预警机制，对企业出现危困状况和失控状况进行监测，尤其是对具有较大社会影响、波及面广的企业进行重点监测。二是借鉴成熟的市场经济国家经验做法，建立健全破产行政程序，可以考虑成立负责企业破产管理的机构，工作经费由财政予以保障，专职协调企业破产工作。三是多渠道筹资设立破产保障基金，主要用于两类支出：一类是弥补费用缺口，扶助弱势群体，维护破产程序的秩序和社会稳定；另一类则是垫付性或投资性的资金，帮助企业复苏或满足紧迫债权人的临时需求，保证破产程序包括重整挽救程序的正常进行。破产保障基金初期可以主要由财政出资，后续通过在破产管理人报酬收取一定比例费用、垫付或投资性资金退出时产生收益等方面予以补充积累，逐步减少财政援助的比例。

（三）分类支持国有企业剥离办社会职能

财政支持国有企业剥离办社会职能，关键在于建立分类别的成本分担机制。国有企业现存的办社会职能机构，总体上可以分为政府事务类、社会公益类、职工生活服务类。这三种企业办社会职能机构类型具有不同的特征，政府对此承担的公共责任也不同，需要分别研究解决其分离移交的方式和成本分担机制。

一是普通中小学、公安机构、消防机构等政府事务类职能机构。该类社会职能属于基本公共服务，应当全部从企业移交至政府，由政府全额负担。二是医院、职业教育等社会公益类职能机构。医院、职业教育等职能机构既有一定的社会公益性，也具有产业化特征。其移交问题应当采取自愿原则，由政府与企业自行协商。为鼓励地方政府积极接收国有企业此类职能机构，提高社会公共服务水平，中央财政在确定对地方的一般转移支付时，可以对地方接收的机构人员数量、经费水平等相关因素予以适当考虑。三是供水、供电、供热和物业管理等“三供一业”生活服务类机构。“三供一业”的特点是基本上可以实现市场化，但前提条件是实施必要的维修改造，使其达到基本的技术标准和运营条件。政府可以对“三供一业”维修改造给予一定比例的财政补助，推动“三供一业”移交给社会机构或专业企业运营管理，减轻国有企业负担，也有利于保障和改善民生。此外，对独立工矿区的企业办社会职能，由于其地处偏远缺乏城镇依托，政府的公共服务能力不足，不宜简单地从企业剥离，而应暂由国有企业继续承担，政府采取购买服务的方式，核定并支付相关成本。待政府逐步具备相应公共服务能力后，再将相关办社会机构移交给地方政府管理。

作者单位：中国财政科学研究院研究生部

（责任编辑：董丽娟）