学术与行政的关系：以高校治理事务为中心

董云川，罗志敏

（云南大学 高等教育研究院，云南 昆明 650091）

■特稿

学术与行政的关系：以高校治理事务为中心

董云川，罗志敏

（云南大学 高等教育研究院，云南 昆明 650091）

在现实的高校内部治理过程中，如何有效处理学术与行政这两类最具代表性的权力主体之间的关系，是目前中国高校在改革与发展进程中不得不面对的难题。为此，需要厘清它们各自的权力属性，从教育运行逻辑入手，以具体的事务为中心，把握并遵循二者关系的规律和原则，培养处置矛盾或冲突的意识和能力。

高校治理事务；学术权力；行政权力；内部治理

在高校内部治理的诸多利益主体中，学术主体和行政主体是最基本的两类主体，学术权力和行政权力是相应的两项最基本的权力，其间的关系是现实高校治理实践中最主要的关系。一般来讲，随着各高校大学章程、学术委员会规程等规则体系的先后出台并公布，学术权力和行政权力的边界应该是泾渭分明，其关系的处理已经具备了诸多制度的安排和保障。但事实上，在当前我国一些高校的内部治理实践中，相关问题依旧层出不穷，现实情况要远比想象的复杂。比如，在高校自主招生中，到底是专家、学者、教授们说了算，还是学校招生机构的行政官员们说了算；在选拔、聘用二级院系负责人的过程中，是应该由学校统一调配，还是应该由所在院系的教师们民主选举。如此等等，无不说明，高校内部学术权力与行政权力二者关系的复杂多变，且深不可测。那么，在目前高校获得愈来愈明确、愈来愈多办学自主权的今天，如何在高校具体的治理实践中，处理好学术权力与行政权力的关系，就成了摆在领导者和利益相关者面前一个不得不解决的难题。本文仅就在厘清学术权力与行政权力二者关系的基础上，从高校管理所涉及的具体事务入手，进一步探索并阐述协调二者关系的有效之道。

一、学术权力与行政权力：两种总不一致的逻辑

在现实高校内部治理实践的诸多权力主体中，学术权力主体与行政权力主体是两种十分重要也最具代表性的权力主体，它们各自所掌握的权力内容及形式，共同统领着高校的一般性事务。二者之间的关系形态，不仅决定着高校的管理形态，而且还在很大程度上反映一所大学的组织风格和文化。这同时也意味着，如何正确认识以及处理行政权力与学术权力二者之间的关系，必定是高校治理实践中的一项最主要、最基本的内容［1］。但是，要认识和处理好这对关系，首先需要做的就是厘清它们各自的权力属性及其运行逻辑，这是解决这一问题的前提。

（一）学术与行政的权力缘起

学术权力是随着大学以及大学教育的产生而产生的。在中世纪的欧洲，大学通过从教皇与君主那里获得的办学特许证，从而拥有了能够管理其内部事务的权力，而这些内部事务则大都是围绕高深专业知识的获取、传播以及生产、再生产而产生的。后来，随着经济、社会的发展和相应的人文思想以及科学理性的生长，人们对高深专业知识就有了更为特定的需求。在这种情势下，保障专业高深知识获取、传播、生产以及再生产的权力，也就是学术权力就成了维护大学自治与学术自由的最主要力量。换句话来讲，学术权力就是为保障大学这一学术性机构及其成员的教学以及研究活动的创造性而专门设置的一项特殊权力：其一，学术权力是维护大学学术自由的需要。这就如同有学者所评价的那样，学术权力服务于学术自主和自治，是学术自由的本有之义。设置这项权力（学术权力）的全部目的都在于维护大学的学术自由，从而能在校园内营造出宽松的学术环境，保障高校中的创造性工作能得以顺利开展［2］。其二，学术权力是体现大学本质属性的需要。学术性是大学的本质属性，学术本身所具有的“专业性、专门性、创新周期性和认可渐进性”需要学术权力来予以保障［3］，以为学术的健康、可持续发展提供足够的协调、支持以及保护。

行政权力则是在大学长期的发展过程中逐步清晰、明确并得以强化的。经济、社会的发展对高深专业知识及其拥有者的需求不断增长，由此强化了大学人才培养与科学研究的职能，大学因此越来越走向社会的中心，同时大学的社会性也就不断凸显。如1862年美国国会颁布的《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act），便从此开创了政府协调、干预大学发展的先河。后来，美国赠地学院的出现以及具有划时代意义的“威斯康星理念”（Wisconsin Idea），又强调并确立了大学服务社会的职能，从而使大学在办学规模不断增大的同时功能也趋于多样化，与此相应的大学内部管理趋于复杂化，这都需要强有力的行政力量介入校内以处理繁琐的行政事务。于是，行政权力成为维系大学生存与发展不可或缺的重要权力形式。当前，随着大学与社会关系的复杂化，行政权力对大学的正常运行愈来愈重要，愈来愈必要：其一，从大学自我的维持功能来看，趋于规模化、专业化的大学，需要行政权力为其营造和建立良好的秩序与环境，调节学术（主要表现为教学和科学研究活动）主体内部之间的矛盾，并从全局性角度出发确定学校整体的发展战略。其二，从大学所具有的社会服务职能来看，大学这一职能的履行，在根本上取决于知识生产与人才培养的质量，这自然需要学术权力的正常运行，以确保知识生产与人才培养的内在逻辑与规律得到充分尊重。但是，大学与社会相关机构联系的增多、各种关系的复杂化，都需要充分利用行政权力来处理、沟通与协调。其三，从大学所具有的国家服务职能来看，大学要生存和发展，从来就不能仅仅是为学术而学术的“象牙塔”，这对当今的大学来讲，更是如此。大学必然要服务于国家的特定需要，即服务于国家总体发展战略的需要，但这需要一定的行政权力来予以保障和延伸，如国家制定的旨在体现国家发展战略需要的高等教育方针政策，都需要通过行政权力来加以贯彻和执行［1］。

（二）学术权力与行政权力的运行逻辑

作为高校治理体系中不可或缺的两类最具代表性的权力主体，学术权力与行政权力的运行逻辑往往不是一致的。如就高校设置新专业这一事务来讲，从学术权力的角度来考虑，就可能认为这个专业的设置与否，应该根据该专业所属学科的发展前景与需要来决定；从行政权力的视角来讲，则可能认为应该依据学校的整体资源状况以及整体发展目标来决定该专业是否设置。概而言之，这两种权力运行逻辑的不一致，主要体现在认识和实践两个层面：

就认识层面来讲，在那些掌握学术权力的教授、专家、学者们看来，大学的最根本使命就在于如何发展学术事业，即进行专业高深知识的生产与再生产（创新）。因此，他们一般认为，学术或专业水平是衡量大学教育价值的唯一尺度，对诸如学科建设、课程开设、科研方向把握、学术评价标准确定等事务，教授、专家、学者们具有当然的决定权，因为他们才是大学办学的主体，而行政人员则应该为他们的工作服务。但在掌握行政权力的行政管理者（如教务长）看来，大学不是单一的教授、专家、学者群体，而是一种多元化的机构，大学也是一种社会组织，服务社会是大学理所应当的发展目标。在这一过程中，教授、专家、学者们通常局限于他们各自的学科或专业，从而缺乏统领全局的视野以及对大学整体发展的把握，因而就必须依靠行政力量（行政管理）的介入，才能协调好各利益群体之间的关系，从而做出对大学整体发展有利的决策。换句话说，行政管理者们认为，大学和任何社会组织一样，都需要一个完整的管理体系，因此也就需要完整的权力层级、健全的规章制度、高效的工作程序以及科学的绩效考核标准［1］。

在实践层面，就两者的运行方式来说，学术权力的运行方式往往具有很大的自主性与松散性。这是因为，高深专业知识的探究具有一定的渐进性、持续性和较长的周期性，需要相对宽松、自由的研究环境。与此同时，高校学科和专业领域的日趋专业化，也需要自主、松散的学术权力运行方式与之相适应。然而，就行政权力的运行方式来讲，则表现出较强的科层性与强制性。注重统一性，追求效率目标，注重绩效考核，这是由行政权力（行政管理）的特性以及大学服务自身、服务社会、服务国家的要求所决定的［1］。

二、基于院校事务两种权力关系的处理：原则和规律

如上所述，在高校内部治理中，学术权力一般是指教授、专家、学者们掌控学术事务（科研、教学等）的权力，行政权力则是大学行政管理人员掌控行政事务的权力。学术与行政这两种权力虽有不同的属性和运行逻辑，但在最终的目标上应该是一致的，即它们都应该致力于实现大学的发展目标。但是，在愈来愈复杂、多样的现实高校治理环境中，两种权力在具体事务的目标指向上往往并不一致，甚至会产生难以调和的矛盾或冲突。也就是说，在具体的高校治理实践中，如何处理学术与行政这两种权力关系，远比论著中所谓理论模型或框架的设定要复杂得多。尽管如此，应该还是有一定的原则可以把握，一定的规律可以遵循。基于此，下文就跳出以往论著中对二者关系抽象化、理想化的描述，以几类具体的高校治理事务［2］为例，来逐一说明二者关系处理的原则和规律。

第一类：纯学术性事务。纯学术性事务由掌握学术权力的组织（如学术委员会）和人员（如教授），按照有关规范（如学校制定的《大学学术委员会规程》）行使决策权，而行政组织和人员则只能依据他们的建议来行使行政权力。如就抄袭、剽窃等学术不端行为的处理来讲，学术机构在接到举报后，可以组织相关专家对当事人的学术行为进行独立、客观、公正的调查取证和认定，然后依规直接向有关行政机构（如人事管理机构）提出撤销当事人的学术称号、学术待遇等处理建议，而行政机构则需按照这一处理建议进行相应处理。在高校内部治理中，纯学术性事务一般包括：学科以及专业建设规划，教师队伍（包括科研团队）发展规划，人才培养或教学计划方案，科学研究活动规划，对外教学及科研交流、合作规划，学科、专业或学术资源配置方案，教学科研成果、人才培养质量的评价标准及考核办法，设置或者申请设置某一或某些学科专业方案，校内学术机构设置方案，交叉学科或跨学科协同创新机制建设方案，学校教师职务职称晋升以及聘任的学术标准与实施办法，学术评价、争议处理规则，学术行为、伦理与道德规范，学位授予条件及标准细则，等等。

第二类：兼有学术性和行政性的事务。对于兼有学术性和行政性的事务，掌握学术权力的机构和人员只对涉及学术水平评定的事项行使审议权和评定权，诸如执行权之类的其他权力则自然归属于行政机构和人员。这类高校事务一般包括：教学、科学研究成果的评定、举荐和奖励，各类教学、社会实践、科研基金、科研项目的设置或设定，教学、社会实践、科研奖项的设置及评比，对外招生的标准与实施办法，推荐或遴选高层次人才引进岗位人选、名誉（客座）教授聘任人选，推荐或遴选国内外重要学术组织的任职人选以及人才选拔培养计划人选，等等。

第三类：主要表现为行政性但兼有学术性的事务。对于这类高校事务，掌握学术权力的组织和人员只具有咨询权，其他权力归属行政机构及其人员。即行政机构及其人员在就这类事务做出决策前，应当向掌握学术权力的机构和人员事先通报，并听取他们提出的咨询意见。比如，对于这类事务，如果学术委员会对学校的某一做法有不同看法并提出意见，行政机构及其相应责任人应当就此做出说明，或重新协商研究，或暂缓执行，或另作规划等。在高校治理实践中，以行政性为主但兼有学术性的事务一般包括：制定与学术事务相关的全局性、重大发展战略和发展规划，教学、科研重大项目的申报及资金的分配使用，对外开展重大项目合作的事务以及学校认为需要听取学术委员会意见的其他事项，学校对外招生工作办法的实施，学校预决算中教学、科研经费的安排和分配及使用，等等。

第四类：纯行政性事务。这类事务当然由掌握行政权力的组织和人员决定，即由它们行使决策权，而学术组织及其人员只有监督权和建议权。纯行政性事务一般包括：学校财务和资产的管理与日常维护，学校基础设施、设备的建设及购置，学校人事及离退休人员管理，教学科研及其他专门项目的管理及服务支撑，校园绿化、卫生及安全管理与维护，图书及信息、资料管理与维护，学生事务管理（如学籍、宿舍、社会活动），等等。

对于以上4类不同的高校事务，学术权力与行政权力的内涵及边界是不同的，其中越是典型的学术事务，学术权力行使权力的强度和范围就越大，而行政权力介入的强度和范围就越小，反之亦然。与此同时，我们还需要明确的是，即便是纯粹的学术事务或行政事务，也并不意味着其中的一方拥有独立的管辖权，而只是享有独立于其他权力的优先权，且必须接受其他权力的监督。如果某一方自行其是或一方对另一方任何不恰当的越位或干预，都很有可能导致学术权力或行政权力的蜕变。由此造成的结果是，要么使学术自由受到损害，要么使学校正常的行政管理受到干扰。

三、两种权力关系矛盾与冲突的现实处理：以院系集中统一换届为例

正确处理好学术权力与行政权力二者之间的关系，既是高等教育领域中的一个重要理论问题，又是高校治理实践中一个非常具体的实践问题。上文所述，只是简要地对高校事务进行了划分，并给出了处理二者关系的一般原则和规律。但是，对大学这种融合了多元需求和角色期待的社会组织来讲，现实中的情况则要复杂得多，不可预知或不可预估的事项也多有存在，这使高校即便按照以上原则和规律处理学术权力与行政权力二者之间的关系，二者之间的矛盾乃至激烈冲突、碰撞也往往难以避免或时常发生。这虽然并非新生问题，然而一旦问题出现后得不到恰当、有效的处理，长此以往就势必构成对大学发展和生存的威胁［4-5］。以下本文就以当前“一些高校进行院系集中统一换届”这一事件为例，来具体分析二者关系的处理。

在行政权力逻辑下，院系这一基层组织往往被视为大学的一个下属机构，强调的是学校整体的利益和目标，以效率与规则为工作出发点，特别注重的是自上而下的服从、高效和整齐划一；在学术权力的逻辑下，院系这一基层组织则会被视为一个相对独立的知识单元，强调的是学科发展、知识的价值以及人才的培养，特别注重的是自主、相对平等的决策方式。基于以上这两种权力逻辑，在治理实践中双方常常会因为认识、立场、利益等方面的不一致而产生矛盾或者冲突。这种矛盾与冲突如果得不到恰当、有效的处理，就会对大学的发展造成负面影响。如“清华大学美术学院陈丹青教授的辞职事件”［6］和“北京大学法学院教授贺卫方公开表明不招硕士生事件”［7］就是比较典型的、且造成很大负面影响的两种权力冲突事件。当前，一些高校将国家政府机关选拔、任用党政干部的做法直接套用在院系这一基层学术组织的做法，虽然很好地顾及了行政的逻辑，但却很明显地忽略了学术的逻辑。这样就难免会给学校的发展造成损害，如一个正处于发展关键期的学科，往往会因为调换了负责人而停滞甚至废止。

那么，如何在具体的高校治理实践中处理二者之间的矛盾和冲突呢？本文认为，要处理两种权力之间的矛盾和冲突，除了要把握上文所提及的基本原则和规律之外，还要根据具体情况灵活处理。对此，南京大学龚放教授在一篇文章中所列举的一个实例---李瑞清让司库送薪俸至柳府就很有启迪意义。

1906年，两江师范学堂（南京大学的前身）监督李瑞清聘请国学大师柳诒徵来校执教。但不到两个月，柳诒徵便要辞职而去。李瑞清闻讯即查找缘由，得知两江教习每月须到司库处签字领取薪俸，柳诒徵颇不以为然，觉得有辱斯文。李瑞清得知后随即下令司库按月将薪俸“送至柳府，无须签收”。柳诒徵欣然续聘，后成为该校首屈一指的名师［8］。

教师从其所供职的学校那里领取酬金，就要在领取表上签字以示确认，这是包括高校财务管理在内的任何机构都应该遵循的一个最基本的规则和制度。但是，面对柳诒徵这样“难管”的东南鸿儒、著名学者，为了留住人才，并使人才能潜心教学与科研，深谙办学之道的校监李瑞清就选择了变通做法，即让以标准化、严格有序为特点的行政逻辑服从于以个性化、“举贤任能”为要旨的学术逻辑，从而让柳诒徵能欣然留校从教。发生在中国高等教育史上的这一经典案例表明，学术权力与行政权力运行逻辑上的不一致，并不一定意味着两者永远对立或问题无法解决。换句话说，基于大学的学术性这一本质属性，当两种权力产生矛盾或冲突的时候，行政逻辑应该充分尊重学术逻辑，甚至让位于或服从于学术逻辑。那么，为什么这样讲呢？

这是因为，就整个高校的运行逻辑来讲，它既受制于科层组织制度及其相应的行政权力的掣肘，又受制于学科知识生产及其相应的学术权力的影响，即高校类似于美国学者伯顿·克拉克（Burton R.Clark）所描述的“科层制”与“学术共同体”的复合共生体。这至少意味着高校与政府机构、一般企事业单位相比，存在着一些不同性质和特点的活动，即高校具有其他社会组织所没有的学术性，学术性才是大学的本质属性。至于院系这种高校所属的二级组织，其学术性以及相应的学术逻辑就更为明显，基本上是一个单纯以知识生产、传播为其根本任务的教学科研单位。因为，与高校进行有效管理所设置的后勤、财务、人事等组织机构所不同，院系则是以某一学科或若干临近学科为准则组建的，是一个学科分化和知识高度专门化的机构，因此具有很强的专业性和学科性。另外，因为学科的差异性以及各院系实力、特色、水平和状态不一致，院系往往呈现的是一种“有组织的无政府状态”，其权力运行逻辑显然与那些事务性机构有很大不同。这也就是说，对于院系，其决策涉及的事务大多数都属于学术事务的范畴，最有发言权的应该是哪些德高望重且有学术权威的教授，而不是手握行政权力的官员［9］。

四、结论与启示

在高校治理实践中，行政权力与学术权力二者虽然有矛盾或冲突，但并非完全相互排斥，也不能把它们简单地对立起来。我们应该做到的是，在厘清二者权力边界的同时，尽可能克服可能存在的相互越位、错位问题，实现二者之间的互补互动、有机统一，从而使每一类高校事务的治理，既符合学术逻辑，又符合行政逻辑。如就上文所提及的“院系集中统一换届”这一案例而言，在我国高校目前还没有形成一套成熟、规范的基础学术负责人的任用模式，尤其是还没有实现院系负责人职业化的情况下，高校对院系这一基层学术组织任何层面的改革，都切忌简单化、一刀切，更不能以权威、效率、便利甚至学校领导的喜好来决定学术事务，更要避免以“中国特色”为由行违背教育规律之事［9］。

目前，随着我国大学从社会的边缘逐渐步入社会的中心，特别是大学的功能和职责进一步丰富，大学也被赋予了太多的责任，早已成了“学术-行政”的结构联合体。这种功能及结构上的变化，使学术权力与行政权力二者之间存在矛盾或冲突，成为现在及今后高校治理实践过程中的一种常态，尤其是当二者权责不清时，如高校存在的众多“双肩挑”教授和行政人员，他们彼此越位、错位乃至冲突的现象就更易发生［1］。为此，要消解学术权力与行政权力的冲突，必须首先要确立二者协同治理高校的理念，明确界定二者各自的作用领域和作用方式，并通过内部体制机制改革确保其具有可预见性和可操作性。

与此同时，一方面，我们一定要坚守学术性依然是大学最基本的属性、学术权力也依然是大学最基本的权力的观点。另一方面，也要清醒地认识到，在大学的资源分配和利益调节过程中，行政权力往往才代表最真实、最有效的力量，在院系的师资队伍配置、学科专业设置、教师职称评定、项目课题评审等事务中都发挥着不可替代的作用［10］。为此，在当前的高校治理实践中，我们应利用好已制定的大学章程，通过健全高校内部治理的规章制度，明确各权力主体的权利与义务等途径，调适好学术权力与行政权力二者之间的关系：一是在高校内部建立两种权力组织及人员之间的沟通机制和监管机制，以形成一种既有分工与合作又相互制约与协调的互为“利益攸关方”的关系［11］；二是加强学术组织内部建设，健全学术民主制度，确立学术行规，强化教学和科研人员的自律意识、责任意识和大局意识，防止出现耍弄学术特权、阻碍学校正常行政事务管理和运行的学阀、学霸；三是推动校行政管理人员的专业化、职业化建设，提高他们的服务意识和专业服务能力，防止他们肆意干涉教授、学者们正常学术事务的作为。

［1］袁飞.学术权力与行政权力的统一、冲突与平衡［J］.高等教育研究，2015（7）：25-27.

［2］劳凯声.创新治理机制、尊重学术自由与高等学校改革［J］.教育研究，2015（10）：10-17.

［3］文新华.如何实现行政权力与学术权力的互补——大学章程制定中的难题与突破之三［N］.中国教育报，2013-12-23（5）.

［4］王英杰.大学学术权力和行政权力冲突解析：一个文化的视角［J］.北京大学教育评论，2007（1）：55-65.

［5］赵新亮.大学内部治理能力现代化的权力运行机制［J］.重庆高教研究，2015，3（1）：10-15.

［6］卢雪松.陈丹青教授的愤然离职［EB/OL］.［2016-04-19］.http：//www.360doc.cn/article.aspx？id=18051864.

［7］贺卫方.关于本人暂停招收硕士生的声明——致北大法学院暨校研究生院负责同志的公开信［EB/OL］.［2016-04-24］.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_29817.shtml.

［8］龚放.正确认识大学的运行逻辑与学术权力——关于大学“去行政化”的再思考［J］.江苏高教，2015（3）：1-7.

［9］董云川，罗志敏.行政的逻辑需要尊重学术的逻辑［N］.中国教育报，2016-01-14（12）.

［10］陈浩.高校行政管理人员的专业化建设——基于学术权力与行政权力冲突的视角［J］.山东高等教育，2016（1）：13-18.

［11］罗志敏.告别碎片化、表象化，高校改革：好政策要执行到位［N］.光明日报，2014-05-13（13）.

（责任编辑 吴朝平）

On the Relationships between Administration and Academic ---Focusing on the Affairs of University Governance

DONG Yunchuan，LUO Zhimin
（Institute of Higher Education Research，Yunnan University，Kunming Yunnan 650091，China）

In the reality of university governance process，it has to be faced with the difficult issue in the process of current university reform and development in China to effectively deal with the relationship between the two representative powers，that is，the academic power and administrative power.As a result，it is necessary to clear their attributes，to start with the logic of operating education，to focus on the concrete affairs，to understand and obey the rules and principles of the relationship of two powers，and to cultivate the consciousness and ability to deal with the conflict and contradiction.

affairs of university governance；academic power；administration power；internal governance

G649.712

A

1673-8012（2016）04-0003-06

10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2016.04.001

2016-05-06

中国高等教育学会“十二五”教育科研规划重点课题“问题与突围：边疆大学发展策略研究”（2014ZBC005）；云南省哲学社会科学重点课题“新时期云南地方本科高校转型及其治理研究”（ZDZZD201410）

董云川（1963-），男，云南云龙人，云南大学高等教育研究院教授，教育学博士，博士生导师，主要从事大学精神与文化研究；罗志敏（1973-），男，河南潢川人，云南大学高等教育研究院教授，管理学博士，主要从事院校内外部关系及其治理研究。

董云川，罗志敏.学术与行政的关系：以高校治理事务为中心［J］.重庆高教研究，2016，4（4）：3-8.

format：DONG Yunchuan，LUO Zhimin.On the relationships between administration and academic---focusing on the affairs of university governance［J］.Chongqing higher education research，2016，4（4）：3-8.