记账账户：养老保险个人账户改革的现实选择——基于政府与市场治理关系的思考

赵福昌

作者单位：中国财政科学研究院

记账账户：养老保险个人账户改革的现实选择
——基于政府与市场治理关系的思考

赵福昌

适应市场经济体制要求，我国社会养老保险改革通过统账结合制度引入个人账户，旨在提高效率和应对人口老龄化带来的社会养老保障财务冲击。实践中效率问题有所解决，但是，由于基金制既缺乏再分配和经济效应的理论依据，也缺乏发达资本市场和当期财政出“双份”钱的现实可操作性，实质上成为记账账户制，并没有达到防范人口老龄化带来财务危机的初衷。因此，建议养老保险个人账户改革应该选择记账账户模式，既保留了效率因素，又可以化解现实难以“做实”以及投资运营的压力，这样，需要突出养老保险的“保险”属性，强化精算平衡，通过有效手段偿还养老保险历史欠账，合理确定养老金给付标准，按照全国统筹要求来管理养老保障的财务风险，并及时完善养老保险制度。建立统一的决策委员会，将“做事”和“付钱”的责任统一起来。

养老保险 个人账户 记账账户 财务风险 可持续

中国1994年借鉴世界银行方案进行了社会统筹和个人账户相结合的改革，引入个人账户，但是制度运行中由于转轨成本形成的隐性债务没有偿还、“新人”个人账户被挪用形成空账，形成了实际上的记账账户制（即以前讨论的名义账户，但容易引起误解，应该体现其记账功能的本原，取名记账账户）。中国养老保险个人账户应该是秉承改革之初设计的目标进一步“做实”呢，还是学习“名义账户制”做法实行记账账户制？笔者认为，从中国目前的个人账户做实的压力、金融市场投资环境及其经济社会效应等来看，养老保险个人账户改革应该采用记账账户，并要格外注意保险属性管理、精算平衡管理、风险防范及制度改革等相关问题。

一、引入个人账户是基于政府与市场治理关系的选择，西方养老金私有化的理由，是对政府举办养老金的信任不足

养老保险个人账户引入的重要背景是西方私有化浪潮，鉴于人口老龄化带来的现收现付制的财务挑战或危机，西方国家年轻一代，因人口结构变化而对未来政府的养老金能力产生不信任，提出将现收现付制养老金改为基金积累制，通过市场化运营方式，避免人口老龄化带来的政府养老金支付危机。实质是将未来政府的社会养老责任转移到市场，摆脱对政府的依赖，是基于国家治理关系考虑的选择。

完善的资本市场是重要条件。养老金私有化的逻辑是基于社会养老保障财务危机与政府责任考虑的，未来财务上的收支缺口体现在两个层次：一是预测许多国家社会保障的现金流终将会出现赤字；二是社会保障信托基金积累问题。社会养老保障信托基金必须投资到特定的（非市场化）国债上，而国债在未来只不过是一张纸，依靠的仍然是政府的支付能力，所以，这种积累不会摆脱对政府的实质性依赖，信托基金并没有随经济和税基的规模同比例增长，也就是说，现在的社会保障模式对已有资金积累难以达到预期效果，不能有效地积累资金。未来面临缺口而政府又不能有效积累，必然产生社会保障代际不平衡问题，社会保障政策形成了对老人和新人的不同对待，现行的社会保障制度存在着一个从前代人向后代人的负担转移，或者说存在一个从后代人向前代人的资源转移。任其发展必然对社会保障的可持续发展提出严峻挑战，所以，养老金私有化考虑建立个人账户，通过私人市场化投资或私营管理投资积累。

二、中国引入个人账户提升了效率，但防范老龄化财务风险的制度设计初衷远未实现

中国1994年适应市场经济体制改革要求建立的社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度，在运行中成功之处是有效引入了效率因素，收益水平与个人缴费建立了关联。但是，改革时设计的制度主要目标防范老龄化财务风险的初衷并没有实现。个人账户基金制应对人口老龄化财务危机，是倡导从现在就逐步积累通过市场化运营，未来养老金依托市场化运营的机构来支付，而不依托政府信用支付，即因人口老龄化带来财务冲击而对政府信用的担心或质疑，实际上就是将政府的责任转化为市场责任。

（一）个人账户引入的成功之处在于体现了效率因素，与个人缴费相联系

在1994年设计的养老保险制度中，参保人的受益包括两部分，即社会统筹养老金和个人账户养老金，社会统筹养老金取决于统一的指标，参保人都一样，但是个人账户养老金计算则与个人缴费相关联，体现了多缴多得的效率因素。

（二）个人账户运行并没有达到制度设计初衷防范老龄化财务风险

市场化提供养老金的养老保障机制没有形成，个人账户养老金责任仍依托政府。这主要反映在：

1.个人账户没有“作实”，当前财政无力也无必要出“两份”钱来“做实”

与市场经济体制相适应，也是为了应对银发浪潮的冲击，借鉴世界银行的方案，中国社会养老保障制度选择了社会统筹与个人账户相结合的统一的部分积累制，由于老人和中人是在低工资、高就业的模式下工作的，并没有相应缴费对应，只能由政府承担，但政府并没有将实际资金划入个人账户，这就是所谓的历史欠账。随着时间推移，1998年以来社会统筹部分很快就出现了养老基金收不抵支的现象，为了确保养老金足额发放，开始挪用个人账户里的养老基金。这样政府养老保障旧账未还，又欠新账，无法实现既定的积累部分养老基金的目标。

2000年启动的东北三省社会保障改革试点，一个主要目标就是力图做实个人账户，但是这种做实主要是依靠中央财政的补助，如果全国都按照东北三省的模式做实个人账户，国家财政将难以承受。而且，当前随着经济进入新常态，财政收支矛盾进一步加剧，要想财政既保障当前，又再拿一份钱出来还历史欠账，做实积累制，财政是难以承受的。

2.即使做实，也没有完善符合条件的资本市场保障投资

由于中国资本市场不够完善，无论是投资人，还是市场的稳定性，都没有满足养老金作为“养命钱”的投资要求。只有随着未来资本市场的完善，才有符合养老金投资的需要。所以，当前即使个人账户养老金做实了，也没有满足适合市场化机制投资和提供养老金的市场环境。

3.即使实现了市场化提供养老保障的模式，也只是价值平衡，实物平衡仍是制约

个人账户制需要满足的条件是价值形态上的市场化运作以及实物形态的产出充分性。当前从最新的研究看，即使养老金从价值形态看可以平衡了，但是如果没有劳动生产率的提升保障，仍难以最终实现养老保障的目标需求。从实物形态看：西方反对引入个人账户的学者在总结实践经验时也开始对积累制解决养老金可持续发展问题产生了不同看法。虽然站在世界银行立场的经济学家仍然强调通过预筹积累制进而通过私人管理来减轻政府对养老金的责任，从而促进养老金可持续发展，但是，站在国际劳工组织一方的经济学家则强调预筹积累缺乏再分配功能及管理成本过高等因素，对积累制解决人口老龄化带来的养老金财务危机提出质疑。更有经济学家如斯蒂格里茨和巴尔分别在《反思养老金改革：关于社会保障制度的十个成见》和《养老金改革：谬误、真理与政策选择》等论文中强调生产力和产出是养老金可持续的核心问题，从更高的层次分析了积累制的所谓优势并不一定站得住脚，从一定意义上说，现收现付制与积累制并没有所谓的“本质区别”那么大。也就是说只有钱还不够，还要能够买到想要买的东西。

（三）中国引入个人账户并不符合再分配和经济效应的理论条件

中国目前仍满足“艾仑条件”（Aaron，1966）。在满足“生物回报率”（人口增长率+实际工资增长率）大于市场利率的艾仑条件的情况下，中国采用现收现付制对于代际分配仍是帕累托有效的，优于基金积累制。

1.“艾仑条件”不满足是引入基金制代际分配帕累托有效的条件

相比现收现付制与基金制融资方式而言，只有在“艾仑条件”满足不了时，基金制才是代际分配帕累托有效的，否则，无论如何，现收现付制代际分配的帕累托改进总是有效的。所以，中国的现实情况引入基金积累制并不能改进效率。

2.基金制的增长效应

Romer利用增长模型分析认为，“现收现付制的社会保障 制度下，如果经济最初是动态无效率的——如平衡路径的资本存量值（K*）大于黄金率水平的资本存量值（KGR），老年一代将得到额外收益。现在K*值的减少实际提高了未来若干代人的消费水平，实际上是改善福利的。在此种情况下，社会保障税的引入减少或可能消除由于资本过度积累所导致的动态无效率。”①刘昌平、孙静：《再分配效应、经济增长效应、风险性——现收现付制与基金制养老金制度的比较》，《财经理论与实践》（双月刊），2003年7月，第23卷，118期。而基金制对平衡增长路径的K值影响前后相同。

（四）实践中个人账户并没有想象得那么好

在各国用私有化来应对福利国家养老保障财务危机的改革与调整的背景下，以积累制为主导的养老金体制开始受到重视。积累制最典型的国家是新加坡于上世纪50年代的中央公积金制度。但真正意义上对现收现付制养老金的改革，与福利国家的调整不同，以南美洲的智利1981年引入个人账户的积累制改革最为典型，由原来的现收现付制向积累制转变，到1994年为止，只有个人账户支柱的养老金制度只有智利1家。在智利的影响下，一些拉美和中东欧国家相继引入积累制的个人账户制度，到1999年，世界上有拉美的玻利维亚、智利、萨尔瓦多、墨西哥和亚洲的印度5个国家建立个人账户为支柱的养老金制度，这些改革在一个时期曾被人们所追捧。在转型国家中，亚洲的哈萨克斯坦是第一个废止现收现付制的国家，建立了公积金制度。个人账户在开始是有效率的，但是随着经济转型和管理费用的上升，最终结果并不理想。

中国养老保险引入个人账户提升了效率，但是远没有实现应对老龄化财务危机的设计初衷。所以，从个人账户积累的情况、投资运营环境、财政承受能力以及保障劳动生产率等多方面因素看，当前中国既没有能力也没有必要做实个人账户。

三、记账账户是当前中国养老保险个人账户的必然选择

（一）记账账户的内涵

记账帐户，就是我们常说的名义账户，全称是名义缴费确定型养老制度（简称NDC），是现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的一种混合模式。因此，名义账户制同时具有传统养老制度和个人账户计划的部分特点，是介于两者之间的一种制度安排，实际上是现收现付制度与积累制之间的一条中间道路。名义个人账户，由雇主和雇员按照既定的缴费率交纳养老保险费（工薪税）。征缴的养老保险费在名义账户上记录后，被立即用于当期的养老金支付，不到个人账户中进行实际积累。个人账户是名义上的，仅仅有记账的功能。对于名义账户里记录的缴费额，政府选定一个名义回报率来反映账面上的资金积累，按期计算名义利息。名义回报率通常是在参考通货膨胀率和工资增长率的基础上确定的，而不像个人账户计划的回报率由投资收益决定。到雇员退休时，名义账户的最终积累额被赋予实际意义，成为计算养老待遇的主要依据。通常是将名义账户最终积累额转换成年金，最终积累额除以一个精算因子得到每月的年金。决定精算因子的主要变量是雇员退休时的期望剩余寿命和期望投资收益率。如果平均寿命增长了，精算公式会自动减少每月的给付，以适应更长的给付期，由此消化长寿风险（寿命延长而没有养老金的风险）。精算公式中通过预期收益率还引入了养老金指数调整机制，可以根据在职职工的工资增长变化，提高养老待遇。由于名义账户既容易使投保人对“名义”产生误解，也没有直接讲清账户的功能，所以我们建议就直接称其为记账账户。

记账账户实际是仿效确定缴费的DC制度的原理，但依据个人缴费进行记账式积累。一些发展中国家，受制于欠发达的资本市场和落后的管理水平，积累制的优点更是难以发挥。经过激烈的争论和讨论，一部分经济学家开始审视养老金的可持续发展改革，根据波兰等国家的改革实践，提出了记账账户的养老金制度成为发展国家改革养老金体系所探讨的热点。其既有现收现付制的优势，也吸收了积累制的激励作用，可以是整体上的记账账户，也可以是多支柱中一个支柱为记账账户。OECD国家中的瑞典（1994年）和意大利（1995年）实施了名义固定缴费的现收现付制度，使待遇和缴费完全挂钩。转型国家中，1998年，波兰通过了对养老的现收现付制进行名义账户的立法改造，增加了强制性个人账户制①目标是记账账户和个人账户项目缴费各占50%，1999年实施时，30岁以下的波兰人被要求强制参加个人账户制度（费率9%），30—50岁的人可以选择参加。；1999年克罗地亚立法增加积累制支柱，并于2001年实施；拉托维亚在2000年初通过财务立法，决定实施名义账户改革②2001年，30岁以下者被要求强制参加个人账户制度（费率20%），30—50岁的人可以选择参加。；亚洲的蒙古和吉尔吉斯坦基本上建立了名义账户制；中国实质上也类似记账账户制。

（二）记账账户模式更符合我国当前的情况，它既吸收了积累制的效率因素，又不必在当前财政异常困难的时期再拿出大量资金做实个人账户

1.记账账户制较传统养老模式具有效率优势

记账账户制与传统养老制度的融资模式都是现收现付制。区别在于养老金的计发依据不同，记账账户制是缴费确定型，传统养老制度是待遇确定型。

记账账户制由于仿效了DC制度的原理，养老金与个人账户名义积累额及退休后剩余寿命密切相关，在三个方面优于传统养老制度。一是记账账户制有利于提高雇员缴费的积极性和主动性，还能激励雇员对雇主的缴费进行监督（如果雇主也需向名义账户缴费）。传统的养老制度下的欠费、逃费和提前退休等问题会得到有效的遏制。二是记账账户制能在一定程度上自动消化长寿风险，有利于实现长期收支平衡。三是记账账户制能在一定程度上使政府缩减养老金支出的办法隐蔽化，从而减少改革带来的阻力。从记账账户的运行模式中可以看出，账面积累所采用的名义回报率和养老金精算中所适用的预期收益率都是政府设定的，如果将名义回报率设置得低一些，名义账户的积累额会相应降低；如果将精算中的预期收益率设置得低一些，能使相同名义积累额所对应的年金降低。政府可以应用这一点来适当减少养老金的支出，这比提高缴费率、降低缴费率等方式更为隐蔽，也相对容易接受。

2.记账账户制较个人账户制避开了做实资金压力和投资风险

记账账户制和个人账户计划的待遇支付同为缴费确定型，区别在于积累模式不同，记账账户制是资金名义积累，个人账户计划是基金实际积累。

记账账户制相比个人账户制有两大优势，一是设立记账账户制的门槛比较低，没有转制成本问题，新制度比较容易建立；二是记账账户制回避了投资风险，管理要求较低。相比从传统养老制度过渡到智利模式，通常会产生无法回避的巨额转制成本，养老基金投资运作还要求较高的管理水平和市场条件。正是基于这些理由，一些专家学者视记账账户制为养老保障改革的一条捷径。

（三）中国建立记账账户养老金制度的弊端分析

中国目前存在的个人账户“空账”问题，已经使个人账户养老计划事实上变成了记账账户制。尽管建立记账账户养老制度会使得挪用个人账户资金合法化而减轻政治上的压力，以及用名义利率积累政府可以有一些隐蔽手段减少养老金支出，但是，记账账户制并没有实质性地解决养老金体系的可持续发展问题，对未来出生的人的养老金仍然依赖于未来的经济增长，人们对未来的养老金可持续问题的担忧仍然没有彻底消除。

首先，由于记账账户制下的名义积累利率一般低于投资回报率，个人账户提供相对较低的替代率，只有依靠统筹缴费率的提高来解决，会加大企业或者个人的缴费率。

其次，个人账户计划有自动的收支平衡机制，能有效地应对人口老龄化带来的风险。相比之下，记账账户制在面临人口结构变化时，难以实现收支平衡，国家仍需承担较大的财政风险。两个养老制度之间存在这个重大区别的原因在于养老金的收入来源不同。记账账户制和个人账户计划的养老金支出都是由退休人数和年金水平决定，年金水平又都是由个人账户的积累额、剩余寿命和预期收益率所决定。两种制度下养老金的计算方法、过程及其变量完全一致，唯一区别是积累过程中所用的回报率不一样，个人账户计划用的是投资收益率，记账账户制的回报率由政府选定。个人账户计划之所以能够自动实现收支平衡，是因为支付养老金所需要的资金已经存在，而且是精算平衡的。然而，记账账户制支付养老金所需要的资金来源于当前劳动力人口的缴费，养老金收入由劳动力人口数、缴费工资和缴费率确定，无法自动保证所取得的养老金收入正好是养老金支出所需要的数额，这就是说，记账账户制缺乏内在的收支平衡调整机制。虽然从理论上看政府可以通过选定较低的名义回报率来降低名义积累额进而降低年金水平，使养老金的支出水平向养老保险费的征收水平接近，但是实践中政府的这种活动空间可能会比较有限。如果政府确定名义回报率比银行的存款利率还要低的话，缴费人就可能选择退出养老体系来避免这种经济损失，进一步减少养老金收入，使得记账账户养老体制无法持续下去。

从财务收支的角度看，记账账户制不具有长期可持续性。中国目前的养老金收支情况相当严重，很多省市在个人账户资金全部用完后仍然入不敷出，即便在记账账户制下也是收不抵支。随着老龄化趋势的加重，赡养率进一步上升，收支缺口会越来越大，记账账户制将无法持续。政府必须采取多种措施使记账账户养老体制逐步完善，如扩大覆盖面，提高养老待遇水平等等。但是，这些努力只是产生短期的正面效果，长期里会给养老体系带来更大的隐患，这是因为当前工作的一代人退休时，需要更多的资金为他们支付养老待遇。隐性负债会越来越大，未来建立个人账户计划面临的转制成本会更大。

第三，记账账户制容易使政府受到误导，淡化了对转制成本问题的认识，从而丧失了储备养老基金的积极性和时机。如果不继续努力做好养老基金的储备工作，在养老基金严重收支失衡时，将无法应对。要改善这种状况有两个途径：一是逐步加大最低退休年龄，将过高的赡养率降下来；二是利用多种渠道，特别是巨额的国有资产，加大养老基金的储备力度。前者取决于中国经济发展水平能否将退休年龄提高后新增的劳动力吸收，后者取决于我们的政治决心。

记账账户制的确可以减轻补偿巨额转轨成本的压力，可以避免在资本市场欠发达的情况下进行大量投资的风险，在目前的条件下完善部分积累制养老体系也确实存在重重困难，采用记账账户制有一定的合理性，但从长远的发展看，建立记账账户制养老体系作为过渡形式比较合适，长期里要保持社会养老金的健康发展，还是应该努力完善部分积累制的养老金体系。再进一步说，应该切实加强政府的预算约束，进行养老基金储备，保持经济生产的持续发展，保障养老产品的供给。

当然，还有人认为记账账户因名义利率低而要保障一定的受益不得不提高个人缴费率、不利于资本市场完善发展等弊端。

四、个人账户退回记账账户后应重视老龄化风险解决

（一）强化社会养老保险的保险属性

中国适应市场经济体制改革建立起来的社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，重要目的就是通过部分积累制防范化解人口老龄化带来的养老保险财务风险，个人账户在设计上赋予了重要的积累功能。现在虽然从市场、条件等多种因素看都难以实现积累制设计的初衷，但是积累制要解决的问题和挑战仍在，如果个人账户改为记账账户，明确账户只具记账功能，需要对积累制应对老龄化风险、促进养老保障可持续发展的要求更加重视。需要进一步明确养老保险的保险属性，突出其与社会福利的区别，强调受益的权利与缴费义务的对应性，防止保险项目福利化，比如我们的居民保险，缴费约3/4是政府补贴，这种意义上的项目更应归为社会福利，而不是保险。

（二）更加注重养老保险精算平衡

个人账户积累制改为记账账户制，养老金投资回报率变了，一个是实际投资回报率，一个是政府选定的投资收益率①两种制度下养老金的计算方法、过程及其变量完全一致，唯一区别是积累过程中所用的回报率不一样，个人账户制用的是投资收益率，记账账户制的回报率由政府选定。个人账户制属于保险，能够自动实现收支平衡，是精算平衡的。然而，记账账户制是收付实现制，支付养老金所需要的资金来源于当前劳动力人口的缴费，养老金收入由劳动力人口数、缴费工资和缴费率确定，无法自动保证所取得的养老金收入正好是养老金支出所需要的数额，这就是说，记账账户制缺乏内在的收支平衡调整机制。；积累的功能变了，一个是基金积累制，具有防范人口老龄化带来财务风险的功能，一个是现收现付制，缺乏防范人口老龄化带来财务风险的功能。保险要有自我平衡机制，能有效地应对人口老龄化带来的财务风险。记账账户制和个人账户制的养老金支出都是由退休人数和养老金水平决定，养老金水平又都是由个人账户的积累额、剩余寿命和预期收益率所决定。虽然从理论上看政府可以通过选定较低的名义回报率来降低名义积累额，进而降低养老金水平，使养老金的支出水平向养老保险费的征收水平接近，但实践中空间有限。如果政府确定名义回报率比银行的存款利率还要低的话，缴费人就可能选择退出养老体系来避免这种经济损失，进一步减少养老金收入，使得记账账户养老体制无法持续下去，因此，要保障一定的养老金水平，只有依托外部的财政补贴，补贴超过一定限额，就有福利之嫌。所以，养老金个人账户改为记账账户后，需要更加重视保险属性的精算平衡，以此来确定养老金的管理，也就是说，积累制功能没有了，但是积累制管理的保险理念不能丢，甚至应更加凸显。

（三）着力化解养老保险的历史欠账

要强化记账账户改革后养老保险的保险属性，突出精算平衡，就需要将历史欠账问题解决，这样才能符合养老保险的保险属性。因为养老金个人账户欠账多为过去低工资、又没有积累造成的，可以考虑划拨国有资产或国有股权的形式，弥补这部分历史欠账，实践中也是在这样做着。这样，有利于保证养老保障实现保险属性，有利于长期里社会保障的平衡。

（四）要从养老保险自身能力确定养老保险给付标准

确定了养老保险的保险属性，就需要按照保险的自我平衡要求来确定给付标准，而不是按照“慷慨”的承诺等因素确定给付标准，避免给付标准超过经济发展水平，给未来的养老保险带来更大压力。从世界各国的养老保险情况看，普遍存在着向当代人分配倾斜的倾向，这样势必会加重未来出生人的负担，或者更多地依靠财政补贴等手段来维持，不是加重财政负担，就是影响养老保障的给付水平，最终影响养老保障的可持续性，最终会影响到财政的可持续性问题。同时，对于制度碎片化的养老保障制度，过多地依靠财政补贴，也容易产生制度之间的不公平，因为财政补贴的资金来源是税收，是全体纳税人的钱，而补贴因为制度不同或是有没有被制度含盖，都会对上述“纳税人”的享受水平产生不同的影响，带来不同群体之间享受待遇的不公平，有违公平原则。

（五）在风险管理上视同“全国统筹”来管理

当前由于诸多条件的限制，我国养老保险只能实现省级统筹，相当于社会保险按照区域统筹来管理，逻辑上很容易给人一种错觉，就是省级养老保障的财务风险要靠省级部门负责，中央只负责有限责任。但是，养老保险保障的是公民的基本养老生活，是一个最基础的、全国应该公平统一对待的公共服务，如果一个地方出现养老保险的支付风险，恐怕中央政府不是有限责任，而是兜底的无限责任。所以，现在如果个人账户回归其记账功能以后，管理上更应该按照全国统筹的要求来管理养老保险方面的财务风险，否则，就容易产生地方在这方面的道德风险，形成局部风险最后由全体人员担负的可能，并且这样的结果如果出现，各地之间更是会形成恶性循环，最终不是防范养老保险方面的财务风险，而是加重了其中的财务风险。

（六）进一步完善养老保险制度

根据保险原理，养老保险制度内部达到自我平衡，就需要增收节支措施。

1.延长最低缴费时间

增收方面，目前，我国养老保险缴费水平已经比较高，在当前经济结构性改革的背景下，缴费率不仅不能提高，反而需要降低，达到降低企业人工成本的目的，因此，只能在延长最低缴费年限上加以改善。我们的养老保险制度建立之初，根据当时的情况，确定了15年的最低缴费年限，但是随着人均寿命的延长，最低缴费年限应该相应延长，以提高养老保险缴费收入。

2.做实缴费基数

我国养老保障制度规定，企业养老保险缴费可以按照社会平均工资的60%-300%水平交纳养老保险费，这只是给出了一个区间限定，企业应该按照其实际的工资水平交纳养老保险费，只有在突破上述区间限制后才有影响。但是，为了减轻负担，实际上企业缴费都选择了最低档社平工资的60%缴费，侵蚀了缴费基数，影响了收入。所以，下一步应该进一步做实养老保险缴费基数，保证养老保险缴费应收尽收。

3.适度延长退休年龄

在支出方面，由于养老保险待遇具有刚性要求，难以下降，所以可能的措施只有在退休年龄上考虑。的确，我们的养老保险建立之初是在当时的人均寿命和退休年龄条件下设计确立的，现在人均寿命延长了，待遇标准如果不降低，显然养老保险难以满足保险自我平衡的条件。降标准又面临社会巨大阻力，所以可选择的措施就是适度梯度延长退休年龄，以减少退休后领取养老金的年数，从而达到养老金节支的目的。

4.动态调整养老金退休余命，保障制度的精算平衡

退休余命是计算养老金的重要设计参数指标，我们应该随着人均寿命延长，动态调整平均余命的参数，促进养老保险制度的精算平衡。

（七）完善社会保险决策机制，建立社会保险决策委员会

目前的社会保险决策机制，人力资源和社会保障部负责“事”，财务可持续压力责任落到财政部门，权责不匹配，导致一方面社会保险带有“福利化”趋向，另一方面财务压力日趋严峻，这种分散决策的机制无益社会保险的管理。因此，需要建立统一的社会保险决策委员会，统筹社会保险的需要与可能，统一负责保险的平衡和项目提供的责任，促进代内、代际平衡和社会保险的可持续发展。

［1］刘昌平，孙静.再分配效应、经济增长效应、风险性——现收现付制与基金制养老金制度的比较［J］.财经理论与实践（双月刊），2003.

［2］罗伯特·霍尔茨曼（Robert Holzmann）.21世纪可持续发展的养老金制度［M］.中国劳动社会保障出版社，2004.

［3］楼继伟.中国社保制度建设要避免“高福利陷阱”［J］.南方都市报，2015年11月6日.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：邢荷生）

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