密切关注基层实际需求探索PPP模式发展之路

刘素梅 赵海斌

密切关注基层实际需求探索PPP模式发展之路

刘素梅 赵海斌

PPP模式能够有效化解地方政府债务、解决基础设施投资缺口、提高公用事业运行效率、减轻政府财政负担，达到“少花钱、多办事、办好事”的目标，但也存在着现有政策还远没有形成合力、项目落地率不高、行业领域不宽泛、前期论证存在瓶颈、存量项目转化难等显性方面的问题以及项目运作不规范、社会资本短期逐利心强、政府部门急于短期出成果等隐性方面的问题，这些问题需要国家在研究完善PPP法规、配套政策时给予重点支持。

PPP 显性问题 隐性问题

法治是全面深化改革的基本遵循。有了法治的护航，改革才能不走样、不变道、有章法，真正做到蹄疾而步稳、勇毅而笃行。当前，推广运用政府和社会资本合作模式亟待乘风破浪，深入研讨和推动PPP立法有关事宜，对于保障PPP相关工作的顺利推进，进而有力促进地方新型城镇化建设，加速经济转型升级，特别是深化财税体制改革、构建现代财政制度，都具有非常重要的意义。

一、法治是基层PPP工作的重要保障

所谓“PPP”模式，来源于英文“Public Private Partnerships”，即公共部门 与私人部门的 合 作关 系 ，在我国多是指政府部门与社会资本收益共享、风险共担的投融资合作关系。PPP模式能够有效化解地方政府债务、优化政府职能结构、提高公用事业运行效率、减轻政府财政负担，是深化我国财政投融资体制机制改革的重要举措。基层政府推行PPP模式需要法治的有效保障，同时，依法推进PPP工作有助于探索并完善法治遵循，能够有效地提高地方政府的治理能力。

法治是基层地方政府推行PPP模式的重要保障。公私合作关系，主要体现为政府部门与社会资本签署的合作协议。合作协议明确规定了政府部门和社会资本在公共事业项目中的投融资责任、风险分配、资金使用透明度等各方面内容，合作协议对政府部门和社会资本均发生法律效力。因此，基层PPP工作的顺利有效推行需要严格按照合作协议要求，遵守契约精神，任何一方合作主体均没有突破协议约束的特权。这就要求地方政府进一步加强法治建设，带头守法，严格执法，公正司法，合理保障合作双方的合法权益，才能将基层PPP工作健康可持续地推广下去。

同时，依法推进PPP工作也会有助于完善PPP相关体制机制，探索有效的基层PPP工作路径，提高地方政府的治理体系和管理能力。我国现代意义上的PPP模式开始于2013年底，党的十八届三中全会要求“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，试点和推广工作刚刚起步，相关体制机制并不完善，社会资本参与的深度和广度也并不高。依法推进PPP工作，才能更好地吸引社会资本在公平的制度环境下进入、参与和竞争，PPP模式才能得到广泛、有效的推广。在社会资本的广泛参与下，地方政府才能进一步发现PPP体制机制中存在的问题，并充分结合本地区的具体情况和实际需求，不断改进完善PPP相关制度，进一步完善地方政府的治理体系，提高治理能力。总结我国PPP模式实践经验，地方政府PPP工作普遍存在缺乏统一的领导管理、规章制度法律位阶较低、PPP模式中各方法律关系不明确等法律规制问题，从而导致了PPP涉及行业领域较窄、项目落地率较低、项目运作不规范、合作双方利益难以保证等风险，这些问题亟待完善解决。

二、包头市PPP工作进展及成效

包头市位于祖国西北部，是我国重要的钢铁、铝业、装备制造业基地和全国最大的稀土工业基地，也是国家“呼包银榆经济带”的重要组成部分及内蒙古面向俄蒙开放的战略支点。全市总面积2.78万平方公里，建成区面积220平方公里，总人口289万，城镇人口220万人，城镇化率82.6%。2015年，全市实现地区生产总值3781亿元，完成固定资产投资2582亿元，公共财政预算收入252亿元，常驻居民年人均可支配收入达到33184元，主要经济指标位居我国西部城市前列。

包头市良好的产业发展基础和城市建设基础，为推广运用PPP模式提供了有利条件。早在2013年争取国家节能减排财政政策综合示范城市时，包头市就对PPP工作进行了深入的学习和研究，并聘请国家级专家来指导包头市的PPP工作方案设计和PPP项目建设方案设计。之后，按照国务院及财政部等部委出台的一系列PPP工作指导意见，包头市全面启动并推进PPP工作。目前，相关各项工作正在扎实推进，主要呈现四个特点。

一是组织推进有力。包头市专门成立了PPP工作领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，办公室设在市财政局，率先在内蒙古自治区成立了PPP中心，聘请中科院专家担任包头市PPP咨询顾问。多次组织学习培训，特别是中国财政科学研究院、PPP中心、权威部门的领导和专家都亲临授课。同时，包头市已将PPP工作列入全市重点改革任务，建立工作台账，按时间表推进落实。

二是制度体系比较完善。在系统梳理汇编PPP相关法律法规及规范性文件资料的基础上，制定出台了 《包头市公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见》、《包头市物有所值和财政承受能力分析论证方案（试行）》和《包头市财政局推动政府和社会资本合作（PPP）工作机制》等制度性文件，为PPP工作提供了制度保障。

三是项目储备详实。经过三年的项目征集和遴选，包头市建立了PPP项目储备库，已储备项目136个，总投资约1676亿元。涉及医疗卫生、养老服务、文化旅游、交通运输、市政道路等多个领域。特别是2015年，包头市入选国家PPP项目库35个，推介了7个公共服务领域项目、总投资84亿元，成功入选自治区示范项目，其中两个项目入选财政部第二批示范项目。截至2016年上半年，包头市储备的PPP项目已高达70个，预计总投资金额587亿元，其中已开始实施项目12个，总投资金额163亿元，政府投资19亿元带动社会资本144亿元，财政资金杠杆作用显著。

四是工程建设稳健。主要是入选财政部的两个PPP示范项目建设情况。一是包头市地下综合管廊建设项目。其为国家首批地下综合管廊示范项目。该项目包括新都市区和北梁腾空区两部分建设内容，其中新都市区地下综合管廊项目入选国家PPP示范项目，起到双示范作用。二是包头市“包医国际医院”项目。这是包头市乃至自治区一流的集医疗、教学、科研为一体的三级大型综合医院。目前，上述两个项目都已完成PPP识别、准备、采购工作，PPP项目建设正在稳步推进。除此之外，2016年10月，包头市政府与蒙草公司签署了“百亿级”PPP生态建设协议，以政府为主导设立产业基金专项用于生态修复、节水抗旱、包头市生态大数据等生态项目建设。

三、PPP工作推进中的主要问题

通过三年的PPP工作实践，特别是在推进两个国家级项目、5个省级项目的具体操作中，我们感到采取PPP模式确实能够有效化解地方政府债务、解决基础设施投资缺口、提高公用事业运行效率、减轻政府财政负担，达到“少花钱、多办事、办好事”的目标，但PPP工作推进中也存在一些问题。

（一）显性方面的问题

一是现有政策还远没有形成合力。主要是现行投融资、税收、财政补贴机制与PPP运作没有形成配套合力，地方政府在理解和认识上存在偏差而缩手缩脚，社会资本方因此也疑虑重重、参与度不高，PPP合作谈判多而结果少。在政策执行过程中，领导小组在对PPP支持政策上的统筹规划缺少经验，不同部门各行其是，缺少足够的沟通与配合，产生了一定程度的运行混乱，政策支持效力也被大大削减。

二是项目落地率不高。多数基础设施建设项目没有经过充分的识别和论证，甚至在内部配套工作也没有理清的情况下就盲目立项，直接推入市场，导致后期发现项目对社会资本的吸引度不够而难以推动，落地率不高。另外，项目方案设计过于粗略，社会资本收益难以保障，也是项目落地率不高的原因之一。地方政府未能从合作方的视角出发，急于将项目投产，合作中许多权责归属并没有予以明确。在与政府部门的谈判中，社会资本处于劣势地位，担心合法权益难以保障，也影响了参与程度。即使部分社会资本迫于政府压力启动项目，此后项目的推进也将困难重重。

三是行业领域不宽泛。主要是现有PPP项目的行业领域分布不均，真正适宜并能够实际进行市场化改革的医疗、养老、文化、水利、新能源、环境等公共服务项目储备不足，目前推出的PPP项目难以吸引社会资本的眼球。长期以来，医疗、水利等行业中部分央企、国企形成了资金壁垒或规模壁垒，即使单纯地放开行业准入行政许可，社会资本也难以在行业中存活。项目选择应当以需求长期稳定、价格调整机制灵活、运营市场化程度较高的基础设施和公共服务为主，相关部门也应当予以倾向性支持。

四是前期论证存在瓶颈。财政部出台了物有所值评价和财政承受能力论证指引，但在具体实操中，因执行主体的认知度和操作流程的复杂性，再加上专业技术队伍的缺少，现有前期论证工作难以真正发挥项目识别作用。虽然相关部门定期组织过多次培训，但前期论证人员队伍仍然缺乏经验，时常遇到特殊问题难以做出判断和及时回应。

五是存量项目转化难。从财政角度力推PPP模式，主要是为了化解地方政府债务，缓解财政支出压力，平滑当期财政支出。从行业部门或项目单位角度看，PPP社会资本方要参与项目运营管理全过程，一定程度削弱了行业主管部门或项目单位对项目的控制，因而，他们对推动项目PPP转化的主动性、积极性不高。PPP模式的宣传推动工作尚不够充分。

（二）隐性方面的问题

一是项目运作不规范。按照国务院调结构、稳增长要求，特别是基于地方政府债务控制和基建投资拉动经济的双重因素，地方政府投资压力较大，过度关注项目落地实施时限要求，难以严格按财政部规定的PPP项目标准流程来规范操作，造成部分项目的方案设计过程也流于形式，项目交易结构、合同条款设置等存在风险。项目方案设计缺乏论证、审核与监督等相关机制，容易造成合作双方互相侵占利益，项目难以落地，甚至推行困难。

二是社会资本短期逐利心强。社会资本方多数是施工承包企业，目的是借助PPP投资人身份参与项目建设，最关注建安利润的获取，习惯于过去的融资代建及BT模式，总想着在很短的时间内收回投入成本并获利，对后期运营服务不愿做出深层次的考量。如果政府方不列出详尽的标准化需求，社会资本方就不愿更不会心甘情愿在长期运营服务方面下功夫研究并在项目运营中努力实践，难以实现政府在一个较长的时期达到预期的民生目标。缺乏适当约束，不利于防止项目建设运营中投资人坐地起价，既增加了政府部门谈判等方面成本，也容易延误工期，使广大居民权益受损。

三是政府部门急于短期出成果。地方政府总想尽快完成上级下达的建设投资任务，往往会利用一些短、频、快的办法推动项目建设。这些短、频、快的办法并不符合市场规律，过多的行政干预极有可能会损害社会资本一方的基本利益，甚至会造成市场扭曲，扰乱正常的市场秩序。在PPP工作中地方政府亟需转变职能定位，不再是公共事业服务的主导角色，而是指导、监督、支持和合作的角色。

四、进一步完善PPP相关制度的几点建议

基于包头市PPP工作推进中的经验和教训，建议国家特别是财政部在研究完善PPP法规、配套政策时重点从以下几方面给予支持。

（一）完善PPP扶持政策

特别是对边疆少数民族地区的扶持政策，不仅在资金政策上扶持，在基金政策上也要倾斜。边疆少数民族地区与发达地区相比，思想观念落后，政策执行缓慢，需要国家PPP政策的优先支持，吃些小灶，另行出台一些与PPP工作相匹配的审批、财补、税收、金融等扶持政策。

（二）建立PPP项目进出机制

示范项目的绩效考核与财政补助资金挂钩，研究建立考核体系，可进可出，推动地方政府对项目进行合理论证，做好做实PPP项目的前期准备、科学设计和采购实施等基础工作。

（三）推动“类PPP项目”合理转化

对现在多地区、多行业在基层部门正在实施或已经建成的类似PPP项目要想方设法进行合理转化，如一些污水处理厂建设项目、污水管网建设项目和一些学院的食堂、超市建设项目等，大都属于使用者付费项目，但项目所有手续没有按现行PPP操作流程运作，需要政府制定相应的快而简的项目转化政策予以支持。

（四）注重PPP项目前期推进

按照国家PPP指南、指引等要求，PPP项目前期方案编制、运营设计等工作非常重要，但因项目前期费用较高，基层部门或项目单位存在项目能否通过审批的疑虑，不愿在前期基础工作上投入太多，需要政府设立专项资金予以支持。

（五）建立PPP后期防范机制

特别要加强PPP运营方面的考察研究，因地因时制宜，建立科学合理的调价机制和赔偿机制。明确政府在PPP项目中的职能定位，加强对项目运营的定期检测和监督，建立风险预警机制。转变社会资本方理念，使其积极主动地长期参与政府项目建设。

作者单位：内蒙古自治区包头市财政局

（责任编辑：董丽娟）

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2096-1391（2016）12-0140-05