迎接老龄化挑战 促进经济增长——中日财政智库研讨会（2016）观点综述

迎接老龄化挑战 促进经济增长
——中日财政智库研讨会（2016）观点综述

编者按：近日，由中国财政科学研究院与日本财务省综合政策研究所共同组织“人口老龄化背景下经济增长”中日财政智库论坛，专家们结合中日两国当前人口老龄化的实际情况，分别就老龄产业发展、养老保障制度公平与可持续性、个人账户改革、建立公平和可持续的社会保障制度等问题发表了不同看法，为我国应对人口老龄化、促进经济增长提供了良好的政策建议。本刊重点刊登本次研讨会的部分成果，以及由此延伸的其他社会保障问题，以供学界和实务部门深入了解和探讨人口老龄化与社会保障问题。

2016年11月15日上午，由中国财政科学研究院与日本财务省综合政策研究所共同组织的“人口老龄化背景下经济增长”中日财政智库论坛在北京裕龙国际酒店隆重召开。中国财政部国际司司长刘健、中国财政科学研究院副院长王朝才、日本财务省综合政策研究所所长根本洋一出席研讨会并致辞。会议由财科院研究生部主任傅志华和日方综合政策研究所副所长田中修共同主持，中国财政科学研究院和日本财务省综合政策研究所的专家以及应邀到会的人力资源社会保障部社会保障研究所、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、中国国际经济交流中心的专家，共同就“人口老龄化背景下的经济增长问题”展开热烈研讨。专家们结合中日两国当前人口老龄化的实际情况，分别就老龄产业发展、养老保障制度公平与可持续性、个人账户改革等问题发表了不同看法，为我国应对人口老龄化、促进经济增长提供了良好的政策建议。现将研讨会的主要观点综述如下。

一、中日财政智库召开“人口老龄化背景下的经济增长”论坛的缘由

为什么中日两国财政智库召开此次“人口老龄化背景下的经济增长”论坛，正如中国财政部国际司刘健司长致辞所言，中日双方在国际财经领域有非常紧密的合作，在宏观政策协调方面，一致承诺采取货币、财政政策以及结构性改革等综合措施来实现经济强劲、持续、平衡和包容性增长。中日两国在区域财经合作领域也保持很好的合作。中国和日本作为东亚地区最大的经济体和最大的贸易国，维护区域的经济增长和金融稳定符合双方的共同利益。中国财政科学研究院和日本财务省的综合政策研究所都是双方财政部下面最重要、最专业的研究机构。中日双方目前面临很多共性的挑战，也都在开展财政、财税领域的改革。人口老龄化，以及人口结构的变化，对全球经济增长，包括全球化进程以及地缘政治等都将产生深远的影响。日本由于进入老龄化的时间早于中国，在这个领域有很多的政策研究成果可以借鉴，此次论坛希望双方专家通过研讨能对两国应对人口老龄化挑战提出政策建议，发挥好智库的作用。

中国财政科学研究院王朝才副院长在致辞中指出，研讨会是由中国财政科学研究院和日本财务省共同举办的，日本财务省综合政策研究所是日本重要的政府智库，与财科院交往渊源颇深，上世纪90年代后期双方就一直保持着良好的学术交流关系。中国的人口老龄化呈现绝对规模大、老龄化速度快、高龄化显著、发展不均衡，尤其是具有未富先老的显著特征，面临的风险挑战非常严峻。同时还存在养老保障制度不完善、养老服务体系不健全、养老保障资金缺口大、养老服务市场发育不充分等等问题。日本在上世纪中后期人口老龄化问题就比较突出，日本政府采取的一些政策及日本学界大量研究成果对中国具有重要参考价值。

日本财务省综合政策研究所所长根本洋一先生在致辞中指出，日本财务省综合政策研究所2008年和中国财政部财政科学研究所（中国财政科学研究院原名称）签署了合作协议，这次为了进一步推进合作，共同举办这次研讨会。日本1961年的时候实现了全体国民的健康保险，那个时候平均寿命是65岁，现在达到了82岁。根据日本过去50年来所采取的政策和艰苦的探索，想就应对人口老龄化问题给中国提供一些经验。

二、老龄产业发展是解决人口老龄化与经济增长矛盾的最佳结合点

从我国人口老龄化的现状看，发展老龄产业成为迎接老龄化挑战、促进经济增长的战略选择。

财科院社会发展研究中心杨良初等人认为，老龄产业实际上是人口老龄化与经济增长的一个结合点，中国从2000年开始已经步入老龄化社会，2015年中国60岁以上的人口已经达到2.21亿，占全国总人口的16.1%。发展老龄产业已成为中国应对人口老龄化严峻挑战的一个重大战略部署。关于老龄产业的内涵有很多表述，主要是指为满足老年人各方面需求而专门为老年人提供产品服务和就业机会的经济实体。我们把老龄产业大体划分为五大类，包括老龄用品业、老龄金融业、老龄服务业、老龄房地产业和老龄再就业。

老龄产业是促进经济增长的积极因素。首先，老龄产业是我国未来经济的重要组成部分。有利于满足消费需求，带动经济增长。有利于扩大就业领域，还有利于增加劳动力供给。有利于产业结构优化调整，促进经济可持续发展。老龄产业的发展将带动与之相关的其他产业的发展。

老龄产业财政政策的现状与问题分析。中国从2000年迈入老龄社会开始，国家就采取了一系列支持老龄产业发展的财政政策措施。从政策框架看基本的政策体系已经初步形成，从政策手段看具有多样性。当前老龄产业财政政策存在的主要问题：一是政策体系不完善，仅有的相关政策局限于老龄服务业，缺乏对老龄用品业、老龄金融业、老龄房地产业和老龄再就业相关的财政政策支持；二是政策都是原则性规定，缺少具体配套措施，可操作性不强；三是政府财政投入不足，且存在重硬件建设、轻软件建设的现象，财政资金“四两拨千斤”的引导作用未能得到充分发挥；四是税收优惠环节单一，覆盖面较窄，相关的税收政策有待加强；五是相关收费政策有待进一步清理和规范；六是政府购买养老服务相关政策不完善。

促进老龄产业发展的财政政策建议：充分认识发展老龄产业的重要性，老龄产业是应对人口老龄化和推动经济增长的一个很好的结合点；按照老龄产业的公共产品属性分别使用不同的财政政策加以支持；把属于准公共产品范围的养老服务业作为财政政策支持的重点；运用税收优惠政策和财政补贴政策支持属于私人产品范畴的老龄用品业、老龄金融业、老龄房地产业和老龄再就业；加大对老龄产业的财政投入和政策支持力度，加快老龄产业的发展；特别注重财政政策与产业政策、金融政策、土地政策、工商政策配套促进老龄产业发展。

三、日本少子老龄化对经济增长的影响

关于日本的少子老龄化。日本财务省综合政策研究所的松冈裕之研究员在演讲中指出，日本1970年前后老龄化率超过了7%，到2005年的时候超过了14%。中国的老龄化形势也很严峻。

老龄化对政府财政的影响。首先看政府债务情况。老龄化会带来政府财政状况的恶化。亚洲国家2014年政府债务余额占GDP的比例，最高的是印度尼西亚超过100%，印度超过60%，中国和韩国都在40%多。欧美国家最低的德国超过50%，美国和法国接近100%，而日本达到250%。

日本社会保障相关费用占政府会 计预算支出的比重从 1961年的11.1%提高到2015年的32.7%。在2015年社会保障支出构成中，养老金支出占35.6%，医疗保险支出占33.4%，就业和福利支出占11%左右。社会保障相关费用从1972年的1.8万亿日元增加到2015年的31.5万亿日元，占GDP的比重从1.7%上升到6.2%。

日本政府在应对老龄化方面的教训，主要来自预测的不准和偏离。一是少子化加剧老龄化。1986年预测，总的人口出生率会保持在2%左右，实际情况是一路下滑，2005年不足1.3%，2015年略有上升，只有不到1.46%。老龄化率预测不超过20%，实际值2000年17%，2015年达到26.7%。2050年可能达到40%。二是从医疗费支出看也是如此。医疗费用总额占GDP的比重预测值从1986年的4.7%上升到2013年的6.5%，而实际值从1986年的4.7%上升到2013年的8.5%。两者相差2%。究其原因是人均医疗费的增长超过GDP的增长所致。人口因素和医疗费的增长因素加在一起产生了这么大的差距。由此可见，政府应对老龄化的政策应根据现实运行情况做出调整，不能完全依赖预测得出的结论。

日本财务省综合政策研究所总务研究部财政经济计量分析室主任研究官石川大辅就“少子化、老龄化背景下的日本未来经济结构的定量分析”问题进行了演讲。运用前瞻型、跨部门、代际交叠模型来模拟这一问题。从需求侧和供给侧两方面分析人口减少和老龄化进展对宏观经济带来的影响；将产业部门分为农林渔、制造业、非制造业、医疗服务业。分析老龄化对宏观经济、财政、产业结构、储蓄率等的影响。模拟的结论，随着老龄化提高，引起退休人员增加，劳动力供给的减少幅度超过总人口的减少幅度。资本劳动比上升。民间消费占GDP比重上升；民间投资占GDP比重下降；工资率有所上升；资本收益率有所降低。生产贸易产品的农林渔业和制造业的比重将降低，生产非贸易品的医疗服务业比重正在上升；劳动力从制造业向劳动力密集型的医疗服务业转移，制造业贸易萎缩，引发贸易赤字；医疗服务类政府支出占GDP比重逐步提高。动用储蓄的老龄人口不断增加，使宏观储蓄率下降。

四、养老保障如何应对人口老龄化

人力资源社会保障部社会保障研究所所长金维刚研究员，就“养老保障如何应对人口老龄化”进行了精彩的演讲。首先，养老保障是应对人口老龄化的重要基础。不仅养老保障的需求不断增大，老年服务产业发展正在进入黄金期，而且养老保障制度为老年人提供基本生活保障，中国已经建立了城镇职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度、城乡居民最低生活保障制度等一系列社会保障制度，使城镇职工和城乡居民都能老有所养。

养老保障体系建设面临的形势。“十三五”时期，一方面，中国养老保障领域的各项重大改革需要全面推进，养老保障体系建设迎来新的发展机遇。另一方面，养老保障领域出现的各种矛盾和问题不断增多，社保改革发展面临的形势十分严峻。一是经济新常态之下养老保障面临的压力增大，中国经济正在从过去高速增长转入中高速增长阶段，这将成为经济发展的新常态。失业人数和中断缴费人数都将明显增加。二是人口老龄化将使养老保障面临严峻的挑战。到2015年末，中国60岁以上老年人2.2亿人，占16.1%。预计2020年60岁以上老年人口将达到2.54亿人。预计到本世纪30年代中国将进入人口老龄化的高峰期。抚养比不断提高，人口老龄化对养老保险基金支出需求不断增加，收支缺口逐步扩大。三是城镇化迫切需要统筹城乡养老保障体系建设。在大力推进城镇化的背景之下，如何将数以亿计的农民工、被征地农民以及其他转入城镇生活的农村人口纳入城镇养老保障体系是相当繁重而艰巨的任务。四是总体看养老保障体系承受的压力不断增大，覆盖范围迅速扩大，参保人数持续增长，待遇水平逐步提高，基金的支出也在不断上升。

未来中国养老保障发展的基本趋势。按照中国政府所提出的建立全民社会保障这样一个发展目标，在前两年中国已经开始推行全民参保计划，对于各类人员的参保情况进行登记。全面推进机关事业单位养老保险改革；实行职工基础养老金的全国统筹；完善职工养老保险个人账户制度；建立基本养老金合理的调整机制；促进企业年金和职业年金的发展；实施基本养老保险基金的投资运营；划转部分国有资本充实养老保险基金。

清华大学公共管理学院杨燕绥教授就“银色经济及其发展战略”发表了个人看法。银色经济是基于人口老龄化的需求和约束条件，组织生产、分配、流通和消费活动及其供求关系的总称。中国从进入老龄社会到超级老龄社会一共不到40年，深度老龄社会不可能再靠增加企业和年轻人的缴费来改善待遇，必须调整制度结构，到超级老龄社会必须发动全社会进行社会合作，降低成本，提高效率。发展银色经济时不我待。人文技术进步和人文进步的并重；经济的速度和经济的质量并重，更追求的是质量；要做到教育改革和创新发展并重；做到就业开源与福祉改善，鼓励人们为长寿努力工作；社会参与和政府主导相结合；家庭的生育要跟国家的人口规划相结合；家庭和社会养老相结合，并且实现医养结合。作为劳动人口来讲要改善他们的人力资本，以科技力量推动经济的发展；一旦进入老年，应该有良好的资产结构，有良好的购买能力，用消费来拉动经济。

基本养老保险能不能持续是个重大的问题。从学术上考虑的建议是：首先，做实基础养老金，能不能实现中央统筹，按照18%的费率，如果夯实费基，按18%的费率就可以维持当前的待遇，就可以把企业费率降为10%，个人缴费拿进来4%，要求政府无论通过国企红利转移还是发养老金债，总之要筹集到4%。这样18%的费率可以维持当前的待遇，但它一定是中央统筹。其次，做大职业年金，现在只有企业可以做工资的5%，事业单位可以做工资的12%，这是不够的，建议把住房公积金在买完首住房之后拿进来做职业年金，这对机关事业单位就更加重要。最后，管好个人账户，职业年金、商业保险、个人储蓄都是个人养老金，面对一个实账户的国民账户政府应该对每一个账户给予税收减免。目前中国需要区分慢病管理、康复服务和长期护理，更主要的是制定相关的政策法律，中国需要做好PPP。

中国财政科学研究院赵福昌研究员就个人账户改革谈了他的看法。首先，个人账户的引入是对政府与市场治理的考量。其次，引入个人账户提升了效率，但防风险初衷并未达到。最后，设立记账账户，是我国养老保险个人账户改革的选择。

五、建立公平和可持续的社会保障制度

中国政法大学法与经济研究院胡继晔教授，就“社会保障到底如何才能更公平可持续”问题发表了个人观点。首先，公平的价值。今年智利的社会各界要求改革它的社会保障制度。智利男性的平均养老金替代率只有38%，女性只有33%。80%的智利养老金仅仅相当于最低工资的44%，甚至低于贫困线。调研公司抽查发现84%的智利人认为必须彻底改革养老金制度。我国的公平性在过去的20年间还是做得不错，尤其2014年2月把新农保和城居保合并，2015年又把机关事业单位和企业的养老制度合并，这些都在促进公平性方面做出了一些成就。

其次是可持续性的忧患。可持续性上我们忧患重重，超过七成的企业并没有按照核定的基数来缴费，三成以上的企业是按照最低数来缴费的，真真正正完全合规合法缴费的企业只占1/4。按照人社部最新公布的社会保险年度报告，2015年参保职工人数只有80.3%，而2006年参保人数是90%。基本养老保险支出更可怕，财政补贴占基本养老保险支出的比例在最高的时候2008年是19.4%，2014年16.3%，平均是17.7%，财政补贴是过于严重。第二支柱非常薄弱，我国企业年金到2015年底只覆盖了七万多家企业，覆盖职工2300多万，跟第一支柱相比是非常小的。胡继晔教授做了一个相关性分析，可以看得出来PSI，也就是可持续指数和第二支柱养老金的制度之间应该存在着强烈的相关性。

为了未来社保公平可持续，胡继晔教授认为，一是应将基本养老保险社会统筹与个人账户彻底分开，社会统筹部分改为社会保障税，如果改为社会保障税马上就可以实现全国统筹，因为任何一个地方政府都没权利再在社保缴费上讨价还价，一旦费改税之后征收力度会大大加强。二是将来的个人账户，还有职业年金、企业年金，甚至包括住房公积金共同构成第二支柱的私人养老金。现在机关事业单位的职业年金已经是强制性的，如果把强制性的个人账户也拨过来，就成为一个准强制性的第二支柱。养老金投资资本市场2015年就推出了办法，马上就可以投资资本市场。这样，养老保险制度就会实现公平和可持续了。

中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李珍教授就“建立更加公平、有效、可持续的老年收入保障制度”发表了个人看法。建立更加公平、有效、可持续的老年收入保障制度，第一，中国需要一个面向全民的老年收入保障制度的顶层设计。第二，五支柱方案更加适合中国的国情，第一支柱就是公共年金制度，是与就业相关联的。第二支柱是与就业关联的职业年金制度，但是是强制性的。第三支柱是自愿性的个人储蓄制度。第四支柱是退休后的就业收入，以及家庭内部的转移支付制度。第三，目前中国城镇职工的基本养老制度在公平性和可持续性上还存在很多问题。

关于中国养老金体系的特点和问题。从五支柱的角度，缺乏“零支柱”和第四支柱，第二支柱刚刚起步；城镇职工养老保险的多层次，高度依赖基本养老保险，实践上企业年金发展不足，养老储蓄只是概念；基本养老保险是社会养老保险和个人账户的混合制度，强制性个人账户无公平性且存在福利净损失；城乡居民养老保险来源单一，水平低下，2015年全国人均每月115元，“雪中送碳”不足，制度本质是“政府津贴+个人账户”，不具社会保险特征。

关于养老保险公平性，李珍教授给了三个指标，第一个叫参与权的公平；第二个指标叫负担公平；第三个指标叫受益公平。养老保险的经济指标是效率与效益。关于可持续性的标准，第一就是可负担性，年轻人负担得起这个制度吗？第二，退休人员收入是充足的吗？第三，这个制度的财务在长期、中期、短期是不是可以平衡的。第一个问题是参与权的不公平。在中国城镇就业人口当中，不管用什么基数算，至少有30%以上的人是没有参保的。第二个问题是负担不公平。几乎所有学者都没注意到我们这个制度叫“一体两制”，一个制度两个费率，负担是不公平的。

从可持续性看，第一个是可负担性，因为企业和个人缴费费率居高不下，所以，道德风险发生率越来越高。财政的补贴迅速增加，也就是说对于财政来说负担也是越来越重的，我们制度面临可持续性的压力非常大。企业部门的征缴率是80%，从2006—2015年10年间每一年下降一个点。充足性问题也是非常严重，现在的社会平均工资替代率远远低于制度设计，制度设计是60%，而现在只有42%。第三方面就是财务情况的恶化。一个是个人账户累计缺口，还有一个是当期收入和支出的缺口，保费收入和基金支出的缺口。在公平、效率、可持续性方面有这么多的问题，原因之一就是我们在公平和效率上做了混淆，混合的产权不能同时兼顾公平和效率。为什么经济性这么差？非常重要的原因是个人账户的收益率不满足艾伦条件。为什么可持续性这么差？第一，我们这个制度承担了两个转折成本，一个是经济体制转型，从计划经济向社会主义市场经济转型；还有一个成本是我们这个制度是由原来的现收现付计划转向部分积累制。第二，我们这个制度本身的设计体制和机制上都存在问题。

五支柱方案更能照顾效率、公平和可持续性。第一，完善职工基本养老保险，职工保险回归保基本，高义务进，高义务出；第二，建立与非正规就业相适应的国民养老保险制度；第三，分离居民基础养老金和个人账户；第四，政府通过财政政策鼓励全民自愿性的储蓄养老保险，也就是鼓励第三支柱。第五，我们要鼓励老年人口的劳动力资源的开发，增加老年人的收入，同时我们要有相应的政策鼓励家庭内部的转移支付，发挥家庭在养老中的作用。

中国财政科学研究院研究员 杨良初整理

（责任编辑：董丽娟）