论中国古代经济思想中的“国不与民争利”

●曹钦白

论中国古代经济思想中的“国不与民争利”

●曹钦白

“国不与民争利”是我国古代以儒家为代表的社会群体的一种重要经济思想。他们看到了国君和一些“聚敛之臣”通过畸重的税收以及直接操办或垄断工商经营，对国民的超经济剥夺。从春秋以至清末，朝野儒家代表人物通过规劝、批评、立论等方式论述了其危害，虽然构成了对无魇的君主和敛臣的伦理制衡，但终究不能制止君主最大限度获取财政收入的冲动。“国不与民争利”至今仍有现实意义，它触及了制度经济学的基本问题：国家/政府的职责和边界，需要今人继续深入研究。

国不与民争利 朝野博弈鉴戒和反思

一、由来

“国不与民争利”，作为我国古代一种系统的经济思想，最早见之于《汉书·董仲舒传》。董仲舒在应答汉武帝的策问时说：“故受禄之家，食禄而已，不与民争业，然后利可均布，而民可家足。此上天之理，而亦太古之道，天子之所宜法以为制，大夫之所当循以为行也。”为什么不能与民争利？董仲舒说：“夫天亦有所分予，予之齿者去其角，傅其翼者两其足，是所受大者不得取小也。古之所予禄者，不食于力，不动于末，是亦受大者不得取小，与天同意者也。夫已受大，又取小，天不能足，而况人乎！此民之所以嚣嚣苦不足也。身宠而载高位，家温而食厚禄，因乘富贵之资力，以与民争利于下，民安能如之哉！”无论“不与民争利”是作为一种观点还是对其的论述，董仲舒都搬出了“天”这一最大的“神”来证明其论点的来源与神圣，“道之大原出于天”，自然、人事都应受制于天命，这是其“天人感应”理论的核心。在那个时代，“天”是有着不容思考和置辩的权威的。今人可以把“天”看作自然法，它代表着事务发展的一般规律和逻辑。

“不与民争利”至少有两层意思：一是国家/政府不与民争利；二是贵族、官僚也就是有封地者和“食禄之家”不与民争利。还有人认为地主也不能与民争利。

虽然“不与民争利”是由董仲舒第一次系统地提出，但在先秦历史文献中，类似思想不绝于缕。《国语·周语上》载：“厉王说荣夷公，芮良夫曰：‘王室其将卑乎！夫荣公好专利而不知大难。夫利，百物之所生也，天地之所载也，而或专之，其害多矣。天地百物，皆将取焉，胡可专也？……今王学专利，其可乎？匹夫专利，犹谓之盗，王而行之，其归鲜矣。荣公若用，周必败。’既，荣公为卿士，诸侯不享，王流于彘。”

老子在《道德经》第六十六章中说：“江海之所以能为百谷王者，以其善下之，故能为百谷王。是以圣人欲上民，必以言下之；欲先民，必以身后之。是以圣人处上而民不重，处前而民不害。是以天下乐推而不厌。以其不争，故天下莫能与之争.......”

孔子、孟子、荀子等儒家代表人物，则以“义利”关系之辨来表明他们对国与民利益关系的态度。

孔子最早提出了“义利之辨”这个命题，“君子喻于义，小人喻于利”（《论语·里仁》）。后经孟子、荀子、董仲舒、朱熹等一路发展演绎，“义利之辨”被朱熹称为“儒者第一义”。义是关于分配方式及其正义原则的概念,利则代表财富和利益的概念。利重在获取,而义重在分配。义利关系就是社会正义与社会功利之间的关系,亦隐含着国家——国民生产和生活安全环境与公正分配者与国民物质和精神产品的提供者之间的关系。两者孰轻孰重，如何处理，这是任何社会都不可回避的首要价值问题。

孟子见梁惠王，明确地表示国家治理必须先义后利。他认为梁国的当务之急，是制定一系列治理社会和经济的举措，以防止“上下交征利，则国危矣”的结局。

荀子在《荀子·大略》中说：“故义胜利者为治世，利克义者为乱世。上重义，则义克利；上重利，则利克义。故天子不言多少，诸侯不言利害，大夫不言得丧，士不通貨财；有国之君不息牛羊，错质之臣不息鸡豚，冢卿不修币，大夫不为场圃；从士以上皆羞利而不与民争业，乐分施而耻积臧。”

重义轻利表现在国与民的关系上就是不与民争利。《大学》可谓集儒家对“义利之辨”的大成。《大学》引孟献子语曰：“畜马乘，不察于鸡豚；伐冰之家，不畜牛羊；百乘之家，不畜聚敛之臣，与其有聚敛之臣，宁有盗臣。”接着阐述道：“此谓国不以利为利，以义为利也。长国家务财用者，必自小人矣，彼为善之。小人之使为国家，葘害并至，虽有善者，亦无如之何矣。此谓国家不以利为利，以义为利也。”短短的文字中，“国家不以利为利，以义为利也”出现了两次，作者对义与利的区分可谓泾渭分明，对两者分野的强调可谓语重心长。并进一步说：“是故君子先慎乎德。有德此有人，有人此有土，有土此有财，有财此有用。德者，本也；财者，末也。外本内末，争民施夺。是故财聚则民散，财散则民聚。是故言悖而出者，亦悖而入；货悖而入者，亦悖而出。”

这一切，都是朝野知识分子集团对西周后期以来诸侯国在社会治理中愈来愈明显的“与民争利”现象的反应和规劝、矫正。

与民争利的最主要的表现，首先是超负荷的赋税和劳役的征收。一方面，统治阶层挥霍无度的生活，使其对财富渴求永远无度。正如《盐铁论·园池》中贤良、文学所说：“无用之官，不急之作，服淫侈之变，无功而衣食县官者众，是以上不足而下困乏也。”另一方面，随着社会的发展，作为国家/政府其职能也在相应扩展，因之对财政收入的需求也不断增加。这方面的典型，莫过于《说苑·政理》中，鲁哀公问道如何才能使民富时，孔子的回答：“薄赋敛则民富，无事则远罪，远罪则民寿。”公曰：“若是，则寡人贫矣。”孔子曰：“《诗》云：‘恺悌君子，民之父母，’未见其子富而父母贫者也。”此外，还可以从孔子的学生有若反对鲁哀公在“私田”上开征赋税，对哀公所做的反问中看到孔子的态度。《论语·颜渊》载：“哀公问于有若曰‘年饥，用不足，如之何？有若对曰：‘盍彻乎！’曰：‘二，吾犹不足；如之何其彻也？’对曰；‘百姓足，君孰不足？百姓不足，君孰与足？’”

儒家甚至为王朝规定了最佳税率也即税负。他们认为自夏商周实行贡助彻以来，其基本税率“其实皆什一也”，奠定了后世的“中正”税率。据《汉书》：“古者税民不过什一，其求易共；使民不过三日，其力易足。”他们认为：“什一之制亡，则聚敛之臣起，而国日以削矣，民日矣贫矣。吁，乱是以作”（《宋·石介》）。

其次则是政府参与工商经营，以强权“与民争利”。论其源头要从“工商食官”说起。“工商食官”制度是周代，尤其是西周春秋时期工商业发展的基本制度。当时手工业者和商贾都是官府管的奴仆，他们必须按照官府规定和要求从事生产和贸易。周王室和诸侯都有官府管理的各种手工业作坊。“工”可比之于今天的国企；“商”可比之于今天的国营公司。所有员工由国家发工资养活，创造的价值由国家支配。商王朝亦设有“工官”管理手工业者及其生产，有一定的编制。春秋战国时期随着私营手工业的出现，以及官营手工业效率的低下，周王室的衰微导致工商食官制衰落，至战国后期彻底终结。但是演化出的官营手工业一直存在。除此之外，最典型的莫过管仲在襄助齐桓公时所采取的一系列与民争利的举措。管仲认为税收是有形的，直接向百姓征收，容易招致不满。最好的办法是取之于无形，使人不怒，其方法是“唯官山海为可耳”（《管子·海王》），也就是由国家垄断经营山、海资源，即盐铁专卖。

盐为食肴之将，百姓须臾不能离开。铁乃农耕之本，有了它，耕作如虎添翼。此两者，非一般家庭所能生产，“必仰于市，虽贵数倍，不得不买”。只要控制住盐铁从生产到销售的排他性权力，就等于掌握了一台金钱滚滚的造币机器。国家没有增加赋税，却有了充足的货币收入。

管仲提倡盐铁专营，并不是由政府创办国营盐场和铁场，而是实行专卖。允许民间自由生产，但对产品实行统购统销，通过控制价格，获取垄断利润。这样，管仲就在常规的土地、人头税之外，又获得了一块专营收入。前者是明的，老百姓依法缴纳，后者是暗的，附着在盐铁价格上。前者有“税痛”，后者“取之于无形”，感受不到“税痛”。后世效法管仲者络绎不绝，著名的有商鞅、桑弘羊、刘晏、王安石等，但儒家对他评价普遍很低。明代丘濬激烈抨击《管子》的盐铁加价政策，认为这是“示之以予之之形，而阴为夺之之计，是乃伯（霸）者功利之习，见利而不见义，知有人欲而不知天理，乃先王之罪人也……后世言利之徒，祖其说以聚敛，遂贻千万世生灵无穷之祸”（《大学衍义补·制国用·市籴之今》）。

再者，还有官员假公济私，经营产业与民争利的现象。这固然有官员贪得无厌的因素，也不能不看到其中也有官员俸禄低不足以养家糊口、过体面生活的因素。荀悦从官员收入的角度分析了与民争利的原因。他在《申鉴·时事》中指出：“公禄贬则私利生，私利禄，则廉者匮而贪者丰也。夫丰贪生私，匱廉贬公，是乱也。”

国与民争利是一剂包裹着糖衣的苦药。短期可收增加财政收入之效，但长期则将导致贫富分化，百姓无以为生，最终揭竿而起，推翻压迫剥削的政权。秦朝就是一个典型。《汉书·食货志》记载：“至于始皇，遂并天下，内兴功作，外攘夷狄，收泰半之赋，发闾左之戍，男子力耕不足粮饷，女子纺绩不足衣服。”“至秦……一岁力役，三十倍于古，田租口赋，盐铁之利，二十倍于古。”

到了董仲舒生活的汉武帝时期，刘彻承接了“文景之治”遗留下的丰裕国力，击溃匈奴、东并朝鲜、南诛百越、西逾葱岭、征服大宛，开拓汉朝最大版图，但也因此导致财政紧张。为此他双管齐下，在增税和“官山海”方面同时发力，搜刮民财。税收方面除提高人头税的起征点外，重点征收财产税，史载“武帝伐四夷，国用不足，故税民田宅、船乘、畜产、奴婢等，皆平做钱数。每千钱一算，出一等，贾人倍之。”然而富商大贾不愿主动缴纳。汉武帝颁布了告缗令，规定：“诸贾人末作、贳贷（高利贷者）、买居邑稽诸物（囤积居奇者）及商以取利者，虽无市籍，各以其物自占，率缗钱二千而一算（货币单位），诸作有租及铸，率缗钱四千一算；非吏比者三老、北边骑士，轺车一算，商贾人轺车二算，船五丈以上一算；匿不自占，占不悉，戍边一岁，没入缗钱，有能告者，以其半畀（分）之；贾人有市籍者及其家属皆无得籍名田以便民，敢犯令，没入田僮。”告缗令由酷吏杜周负责审理告缗案件。其结果如《汉书·食货志》所云：“得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷；宅亦如之。于是商贾中家以上大抵破，民蝓（同愉）甘食好衣，不事畜藏之业，而县官以盐铁缗钱之故，用少饶矣。”

“官山海”方面，他任用“东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊计算用事，侍中。咸阳，齐之大煮盐；孔仅，南阳大治，皆致生累千金”（《史记·平准书第八》）。三人实行盐铁国家专营，剥夺了民间经营工商业致富的权利，并首开酒业官营的记录。此外，桑弘羊还采取了“均输、平准”等一系列官府深度参与市场经营的措施，以增加财政收入。他们在处理国富与民富的关系上显然失衡。

正是这些触目惊心的现象，触动和促使董仲舒坚决地提出了国不能与民争利的主张。如前所说，董仲舒的观点代表了西周以来绝大多数知识分子集团的观点。与董仲舒同时期的司马迁在《史记·货殖列传》中就把国家的经济政策分为五等：“善者因之。其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”明确表示国家在经济领域与普通民众争夺物质利益是最糟的政策。而董仲舒死后二十多年，在西汉昭帝始元六年召开的盐铁会议上，“与民争利”首次作为官府参与经济事务的代名词而受到公开的谴责。贤良、文学指出：“今郡国有盐、铁、酒榷、均输，与民争利。散敦厚之朴，成贪鄙之化。是以百姓就本者寡，趋末者众。”盐铁会议后，汉昭帝取消了酒类专卖和部分地区的铁器专卖，官营政策有所收缩。

但这并不意味着以儒家为代表的知识分子集团与统治阶层围绕“与民争利”的争论就此告一段落，而只是后者的暂时收缩。事实上，终整个封建专制王朝结束，这一现象和争论也没有结束并且一直在持续。每当王朝出现财政经济危机，政府进行财政改革时，朝野或朝廷内部都会爆发采取的财政措施是否“与民争利”的争论。

二、博弈

考诸史籍，所有朝代都有“与民争利”的现象，区别仅在程度方面。任意征收新税、提高税负等聚敛问题，这是专制王朝的特点，历史记载详细，这里不提。只将汉武帝以后各朝代在市场与民争利的问题罗列如下。不难看到，围绕着这些举措，伴随着一路争议和批评。

西汉末年，王莽篡汉，推行“五均六筦”，即盐、铁、酒专卖，政府铸钱，名山大泽产品收税和五均赊贷。王莽说以此限制商人对农民的过度盘剥，制止高利贷者的猖獗，但实际目的是增加新莽的财政收入，并为构成政权基础的豪族权门大谋私利。推行“五均六筦”措施的大商人与地方政府、豪民富户狼狈为奸，操纵价格，盘剥百姓。平抑物价的市官收贱卖贵。赊贷过期不还，便要罚作刑徒。工商业遭到极大破坏，“五均六筦”成了对国民的暴政。施行十几年废除，第二年新莽政权就告败亡。之后三国之魏国，南北朝之北周，唐、宋、元、明，都实行盐业专营。虽然财政收入得到保证或增加，但其中弊病，一直遭到时人的严厉批评。马端临《文献统考》论之曰：“京欲囊括民财，尽入中都。以进羡要宠，钞法遂废，商贾不通，边储失备，东南盐禁加密，犯法被罪者众。”顾炎武在《日知录》论之曰：“今日盐利之不兴，正以盐官之不罢。”

在均输平准方面，唐德宗时期曾设置常平官，积米粟布帛丝麻诸物，贵则下价而出之，贱则加估而收之，但施行时间不长。到宋神宗时施行的王安石主导的变法，其中的市易法、均输法、青苗法等都是以增加财政收入为目的，凭借官府的力量强行介入市场的与民争利的行为。在当时和以后一直遭到抵制和批评。苏轼说青苗法就是官府高利贷：“今陛下使农民举息，与商贾争利，岂理也哉……今青苗有二分之息，而不谓之放债取利，可乎?”说市易法把“民间生财白养之道，一切收之公上”，其后果是商人亏损，市场萧条。对于均输法，苏轼指出：“今官买是物必先设官置吏，簿书廪禄，为费已厚，非良不售，非贿不行。是以官买之价，比民必贵，及其卖也，弊复如前，商贾之利，何缘而得。”这样的做法使“豪商大贾，皆疑而不敢动，以为虽不明言贩卖，然既已许之变易，变易既行，而不与商贾争利者，未之闻也”（《苏轼文集》）。

此外，刘师培在其《论中国古代财政国有之弊》中还罗列了一些“与民争利”的现象：如茶税。“若茶为官业，则始于唐。文宗用王涯言，置榷茶官，徙民茶树于官场，焚其旧积。然《唐书》则称天下大怨。宋代之制，凡民种茶，均领钱于官而尽纳其茶，由官售卖，凡藏匿及私卖者有罪。陈止斋论之曰：茶利自一钱以上皆归京师，而民不聊生矣。蒙古并宋，亦禁私茶，犯者与私盐同罪。明代亦申茶禁，由官给商，均分其利。然巡茶御史、茶马司、茶课司诸官四处扰民，《明史》斥为秕政。此皆茶酒由官专卖之弊也。”再如“海租”，“西汉之时曾增海租，并榷陂池泽薮，而春秋之时，齐以衡麓守山林之木，即萑蒲、新蒸、盐蜃亦守以舟鲛、虞候、祈望之官。此均古代之实行山泽国有者也。然名臣贤士均斥其苛，则国有之策为中国古代之一弊政矣。”

据有关史料，专卖收入在明清以前的历朝收入中占据突出地位。唐大历年间仅食盐一项即达600万緡，占财政收入的一半（《新唐书·食货志》）。宋代绍兴末年，盐茶榷货为2400万贯，占财政收入的49%（叶适《水心先生文集》卷四，善《实谋》）。而至淳熙、绍熙年间，茶、盐、酒等坑冶榷货更高达3690多万贯，占财政收入的56.5%（漆侠《宋代经济史》）。

三、反思

从以上所述不难看到，在国与民争利的同时，中国古代一直存在着一种反对国家“与民争利”的经济思想，其代表人物主要是朝野中的儒家知识分子，其思想根源是以民为本的仁政主张。他们的根据可用司马光的话为代表：“天地所生财货百物,止有此数,不在民间则在公家。”虽然王安石认为可以开源，“因天下之力而生天下之财”，但其目的和办法仍然不过是“管桑之术”的变种。官府与民争利必然导致百姓本已困窘的生产和生活资料进一步减少，“若使之不以道，敛之如不及，财尽则怨，利尽则叛”（《隋书·食货》）。为此，儒家大批聚敛之臣，以对皇帝旁敲侧击。对官吏称“官营”可以抑制豪民富商兼并，有利于贫民的辩词，儒家列举大量事例证明，实际是官商勾结，掠夺百姓。《汉书·食货志》载：王莽之时，“羲和置命士督五均六筦，郡有数人，皆用商贾。洛阳薛子仲、张长叔，临淄姓伟等，乘传求利，交错天下。因与郡县通奸，多张空簿，府藏不实，百姓愈病。”对政府财政匮乏的解决之道，孔子学生有若所说最有代表性：“百姓足，君孰不足？百姓不足，君孰与足？”深入拷问，由社会而国家的目的，岂不就是通过国与民的分工达到合作共赢的目的吗？！

“国不与民争利”的思想暗合了自由主义经济学思想，有意无意之中触及了当今制度经济学中的一个基本问题，即国家/政府的职责是什么，其边界又在哪里？对此儒者们的议论有的已经达到了当今经济学讨论的高度，如董仲舒谈到了国家与社会的分工是自然规律；孔孟等人在义利之辨中实际已阐明了国家最主要最重要的职责是提供以公正分配为主的公共服务。对国不与民争利的分析，则强调国家得到了税收，官员得到了俸禄，如再与民争利，不仅导致民的贫困，而且利用强权经商，也是不公平，还会带来效率低下和产品质量和服务差等问题。

虽然从董仲舒之后，儒家思想成为历代王朝的主导意识形态，“国不与民争利”思想成为“政治正确”。但是专制王朝在国家治理方面都是“儒表法里”，表现在财政收入方面就是一直呈扩张趋势，因之与民争利现象是始终存在的，只不过在王朝初期主要表现在通过官办企业与民争利方面，到中后期，由累积的超经济剥夺引发的经济危机、社会危机、政治危机集中表现在财政危机方面，与民争利就进一步表现在增加税收上。至于官僚的与民争利则存在于王朝的始终，既有擅自增加税收或增加税收地方附加，诸如以“羡余”、“火耗”等名义收入私囊，亦有以直接或间接经营工商业等方法与民争利。

需要强调的是，历代专制王朝与民争利不能看作是为了多收些钱，而应看到根本目的在于通过控制社会资源以稳固统治基础。在这方面，管仲“利出一孔”的说法影响至深：“利出一孔者，其国无敌；出二孔者，其兵半屈；出三孔者，不可以举兵；出四孔者，其国必亡。先王知其然，故塞民之羡，隘其利途，故予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君。故民之戴上如日月，亲君若父母”（《管子·国蓄》）。近代思想家刘师培《论中国古代财政国有之弊》中对此有深刻认识和批判：“自《管子·海王》篇按口计盐铁之法，以为利出一孔者其国无敌，先王知其所以然，故塞人之养，隘其利途，予之夺之，贫之富之，皆在君。夫所谓利出一孔者，即国有之谓也，不过巧为立法，以阴夺民利耳。”但多数儒家的批判仅限于其为与民争利张目，没有看到更深的用心，抑或默认其目的，因而使批判失去了力道。这是他们的历史局限。

与民争利导致的前朝覆亡的后果，成为继起的新王朝的殷鉴，此时，国不与民争利的思想也往往被开国统治者所接受。明太祖朱元璋对聚敛之臣大加挞伐：“昔汉武帝用东郭咸阳、孔仅之徒为聚敛之臣，剥民取利，海内苦之。宋神宗用王安石理财，小人进竟，天下骚然，此可为戒。”明初，税负很低，朱元璋规定：“凡商税，三十而取一，过者以违令论。”洪武九年，山西平遥主簿成乐任官期满，州府考核结果以其“能恢办商税”为由，褒其进京觐见，然遭太祖批驳，曰：“税有定额，若以恢办为能，是剥削下民，失吏职也，州考非是”（《太祖实录》）。正是这些君主的支持，成为“祖训”，使朝野儒家人物敢于发声，反对过分的聚敛行为；也使“国不与民争利”的思想成为对行“管桑之术”的皇帝和官员的一种制衡，使他们多少有些忌惮和收敛。但这种制衡面对专制皇帝，效果是很有限的。

个人认为，“国不与民争利”是古人遗留下的珍贵的经济思想，直到今天仍有积极意义。因为国家的根本任务是提供安全公正的环境，以帮助国民发展和造福于国民。留给今人的任务是对其进一步完善，特别是研究政府的边界究竟在哪里，并用宪法和相关法律固定之。■

（作者单位：《陕西国税》杂志社）

1.曹钦白.2014.中国传统文化中的“聚敛之臣”[C].中国财税历史研究文集（中国财税历史博物馆编）。

2.陈嘉珉.2000.试论董仲舒“不与民争利”的伦理经济思想[C].集雨窖文丛——中国经济思想史学会成立20周年纪念文集.北京：北京大学出版社。

3.陈启智.义利之辨——儒家的基本价值观念[N].大众日报.1994-5-6。

4.刘师培.2011.刘师培文选·论中国古代财政国有之弊[M].上海：上海远东出版社。

5.钟祥财.2005.论中国历史上反对“与民争利”的思想[J].社会科学，3。