财税体制改革必须走出“分钱”式的路径依赖

●本刊评论员

财税体制改革必须走出“分钱”式的路径依赖

●本刊评论员

今年4月，国务院出台了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。该方案规定在过渡期2—3年内全面营改增后的增值税收入中央与地方五五分享。与许多学者的解读一致，笔者也认为这主要是“营改增”的配套措施，其着眼于央地财力分配，以保持改革前后“现有中央和地方财力格局总体稳定”为原则，是央地事权和支出责任划分改革尚未到位时的“过渡方案”。由此，不难作出预判，财税体制改革还有很多难关要过。因为在央地财力、财权配置集与分的方向和力度上并未成定论，博弈还在进行；更重要的是，“分钱”的目的是“做事”，事权未明，财权界定就易陷入缺乏依据、也无刚性制度约束的讨价还价和无休止的利益纠葛。这一客观现实表明，财税体制改革必须走出“分钱”的路径依赖，追求财权、事权匹配的央地之间事权和支出责任划分，打造责任政府的改革势在必行。

过去的财税改革实践说明，“分税”、“分权”成为改革主线，甚至陷入了一种路径依赖，改革总是在“分钱”上打转。尽管这有时势使然的客观原因，也在一定时期内取得了相应的制度绩效，但都没有从根本上实现财力来源法治化、财权事权匹配化，也没有从根本上消除财力、财权分配上的机会主义倾向。改革开放之初，央地财力分配实行“存量上缴中央，增量央地分成”，其结果是地方隐瞒增量、变着花样“创收”，乱收费、乱罚款、乱摊派问题突出，农民负担苛重成为重大社会问题。隐匿分成加上税源受损，使中央财权受到较大损害，由此引发了90年代的分税制改革。但中央和地方的财政事权和支出责任划分既不明晰,也不合理，虽然中央财力状况大为改善，但地方钱少事多、财权事权“倒挂”问题至今悬而未决。

多年来，理论界、社会舆论，也包括一些政府部门对“分钱”、“分权”为主线的改革进行了很多反思。笔者尝试归纳为以下几个方面。一是在地方制度性财力存在缺口和公共支出责任不明确的双重背景之下，面向基层群众的公共品和公共服务形成大量欠账，而“面子工程”、“政绩工程”、楼堂馆所、部门分肥、“三公”消费等却膨胀起来。二是滋生地方政府“创收冲动”，形成财权割据、财力碎片化局面，“三乱”问题难以杜绝，“土地财政”大行其道，地方债务迅猛增长。三是酿成三重道德风险：其一为卸责的道德风险，将地方政府未尽之责、各种不当创收行为、“土地财政”、违规负债等归结为不合理的央地财政关系；其二是追求非制度性权力，通过寻租手段“跑部钱进”、向上级“要钱”的道德风险，极大地扭曲了法治财政原则；三是利用财力来源非制度化、不透明的漏洞，搞“暗箱操作”，贪污舞弊。

可见，时至今日，“分钱”式改革只是基于目前情势纾缓利益关系的权宜之策，并非财税体制改革的根本之道。在事权不清、制度性权力和责任不明基础上，财权、财力划分实无可凭之据，何谈科学合理？必须在确保财力来源的合法性、明确各级政府的支出责任的前提下来谈“分钱”，划分财权。今年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，直指现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，明确提出进一步促进中央和地方财政事权和支出责任划分法制化、规范化、合理化。笔者认为，这是当下财税体制改革最为关键的一步，并对其将产生的公共品供给效率、防范财政领域的道德风险、提升整个国家治理能力等“利好”充满期待。