我国乡镇公务员行政道德制度化问题研究

●李木子

我国乡镇公务员行政道德制度化问题研究

●李木子

在反腐败斗争的新形势下，对我国基层公务员提出了更大的挑战，尤其是工作在乡镇一线公务员一直存在的行政道德失范、行政道德制度化缺陷等困境更加严重，这不仅不利于乡镇政府基层政权的稳定发展，更极大的影响了农村的和谐稳定。为解决乡镇公务员行政道德制度化面临的困境，本文拟从其存在的问题以及其原因分析，通过健全法律法规制度体系，完善配套机制建设，进一步优化行政环境以及提升乡镇公务员个人能力素养等途径，强化乡镇公务员行政道德制度化建设。

乡镇公务员；行政道德；制度化建设

自党的十八大以来，新一届党中央领导集体前所未有的重视和强化党风廉政建设以及反腐败斗争，尤其是中纪委十八届五中全会召开以后，更是将反腐败斗争推向新的高潮，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。回顾近两年中纪委的赫赫战功中，虽然惩治了多名省部级“老虎”，让公众拍手叫绝，然而乡镇干部“小官大贪”现象却是更加不容忽视的一大腐败毒瘤。通过剖析近两年来乡镇干部“小官大贪”的案例，发现其共同的特点在于其行政道德失范严重，从而导致最终走上腐败犯罪的道路，因此，要彻底铲除乡镇公务员腐败的毒瘤，就应当加强乡镇公务员行政道德制度化建设，走出乡镇公务员行政道德制度化困境。

一、乡镇公务员行政道德制度化困境的表现

近几年来，各级党委政府响应党中央号召，加强党员领导干部行政道德建设工作，使得执政为民、严于律己等执政理念深入每个公务员心中，在日常工作中，无论是高层领导还是乡镇一线基层公务员，都能够切实做到“走近群众”、“贴近群众”、“服务群众”，能够树立“群众事情无小事”的服务观念，切实为人民群众解决生活难题和实际问题。然而，尽管总的行政环境是积极向上的，各级乡镇政府行政道德建设也日臻完善，但是，在个别乡镇公务员中，行政道德失范的问题还依然突出，屡禁不止。

第一，责任意识单薄，公仆意识淡化。一直以来，权力与责任都是相互对等的，乡镇公务员手中握着农民群众所赋予的权力，就必须要对农民群众负责，广大的乡镇公务员就是责任的主体。但是，在现实生活中，部分乡镇公务员的责任意识淡薄，责任精神在其行政过程中没有得到充分的彰显，公仆意识淡薄，权力自我膨胀现象严重，认为自己是乡镇的“主人”，对待来解决问题的农民，常常冷漠推脱，推诿扯皮，不能从根本上为农民群众解决实际问题，甚至有的乡镇公务员对于农民正常审批手续也要进行压制和推脱，行政效率低下，过于重视自己的权力，却忽视了自己应当具备的责任意识和公仆服务意识。有的乡镇公务员则认为自己的工资水平较低，福利待遇也普遍较低，又没有晋升的机会，从而失去了工作的热情和激情，抱着“混日子”的不负责任的想法，在日常行政工作中消极怠工，对农民群众反映的问题缺少关心，无视农民群众的小事。这些都充分暴露出部分乡镇公务员对农民群众不负责的处世态度。在他们的工作观念中，就是让日常行政工作尽量避免矛盾，对百姓的疾苦和诉求能躲则躲，对于本来能够解决的问题，也是不愿做、不肯做和不想做，这严重阻碍了社会的正常运转，辜负了党和农民对他们的信任。

第二，权力寻租现象严重。权力寻租理论是由美国学者克鲁格提出的，是指公务员借助公共权力，不顾国家法律的相关规定，为谋求自身利益而进行的各种腐败行为。现阶段我国法律法规尚不完善，一些居心叵测的乡镇公务员利用法律上的漏洞大张旗鼓地收受贿赂。具体表现为乡镇公务员与企业老总相联系，利用国家公共资源索取资金利益，从而实现权力寻租的过程。目前，我国正处于社会主义建设时期，各种项目争相上马，尤其是在项目招标、减免税赋、工程承包和土地转让等领域，由于其涉及资金巨大，一些乡镇干部禁不起市场糖衣炮弹的诱惑，往往背离组织原则，导致权力寻租行为频频发生。这给国家经济发展带来巨大损失，牺牲了广大农民群众的根本利益，造成了国家资产严重损失。

第三，“小官大贪”问题突出。近几年来，乡镇公务员道德水平低下的重要表现在于“小官大贪”现象越来越严重，相关部门数据统计，2013年以来全国涉案千万以上村级干部案件共12起，总额高达22亿。可见，乡镇公务员腐败问题严重侵犯到普通农民群众的利益，影响到国家经济社会的正常发展。由于乡镇公务员所处的特殊地位，手中掌握涉及农民直接利益的土地、林业、矿产等自然资源，更加容易成为企业部门围猎的对象，从而走上贪污腐败的犯罪道路。这些贪污受贿现象极大地败坏了党和政府在人民群众中的形象。除此之外，随着社会发展水平的提高，人民生活水平也得到了普遍改善，部分乡镇公务员忘记了艰苦朴素、勤俭节约等优良传统，整天沉浸在享乐主义的氛围之内，公款吃喝、公款旅游、公款消费成为了家常便饭，严重侵占了国家财产。生活腐化现象的产生也是乡镇公务员贪污腐败滋生的温床。生活腐化的现象严重影响了乡镇公务员在人民心中的形象。同时，由于乡镇社会的熟人社会特性，个别乡镇领导的贪污腐化行为往往为其他乡镇公务员所模仿，进而最终在一定的区域范围内形成了贪腐环境，造成了更为严重的社会影响。

二、乡镇公务员行政道德制度化困境的成因分析

（一）乡镇公务员行政道德相关法律制度严重缺位

虽然国家在针对乡镇公务员行政道德建设上下足了功夫，近几年来也取得了普遍成效，然而，随着社会的发展，单纯的思想教育和道德提升教育已经不能完全对乡镇公务员产生明显的约束作用，因此，需要完善的行政道德法律规章制度进行规范和限制，而法治也是现代社会文明的重要标志，更是对乡镇公务员进行有效约束的有力手段。虽然我国曾经颁布的《公务员法》等相关法律对公务员的行为具有一定的规范和限制，然而就目前总体水平来看，其规范并不完善，可行性实施效果差、形式化严重的问题也相当突出，而且，就目前来讲，我国还没有颁布过任何一部关于行政伦理方面的法律，公务员行政道德立法在我国法律体系中尚处空白状态，这也是行政公务员产生行为道德失范困境的重要原因之一。

（二）乡镇公务员行政道德制度保障机制缺失

一方面，乡镇公务员行政道德教育机制缺失。行政道德制度化建设越来越受到人们的重视，各级机关都举办了专门的行政道德培训活动，然而取得实际成效的却很少，分析原因，主要在于：一是教育内容陈旧。我国对于行政道德教育一般都是与传统廉政教育相结合，以中国传统教育为主要内容，这就使得教育在一定程度上脱离了现实，失去教育意义；二是教育手段单一。培训教育通常采用集体参会的形式进行，大多是请相关领域老师以上党课等方式开展，这种课堂教育方式已经明显落后于当前教育模式，往往成效不明显；三是教育形式化严重。事实表明，我国对于乡镇公务员行政道德的教育不在少数，但是取得的成果却不尽人意，其主要原因是教育形式化，对于教育的效果缺乏有效的评估和监管，这就使得一部分乡镇公务员不重视行政道德教育。

另一方面，乡镇公务员行政道德监督机制的缺陷。我国虽然有一套较为全面的行政监督机制，但是监督的力度远远没有达到应有水平，因此我国在行政治理方面长期处于行政监督乏力的局面，这是导致腐败现象层出不穷的重要原因。在过去一段时间内，我国乡镇公务员的问责机制严重缺乏，致使公务员行政责任划分十分不明确。乡镇公务员在这种情况下要么不作为，要么为了自身利益盲目发展经济。乡镇公务员行政道德监督机制缺失还表现在乡镇公务员在具体的行政过程中不能全面考虑各方面利益，致使地方保护主义、市场堡垒等泛滥。

（三）乡镇公务员行政道德制度化意识淡薄

思想因素是指引人行为的重要因素，乡镇公务员行政道德制度化意识的单薄是导致乡镇公务员行政道德失范的一个重要原因。主要体现在以下几个方面：首先，乡镇公务员行政道德、法律意识淡薄。由于目前我国尚未出台具体约束公务员行政道德的相关法律，法律的缺位导致乡镇公务员对于行政道德制度意识淡化，在市场经济环境的影响下，官僚专制思想进一步滋生，从而导致乡镇公务员在工作中出现违规办事、执法不严、执法不公，在工作态度上蛮横、推脱、扯皮等现象的发生。这种思想和行为的产生使得乡镇公务员偏离了为农民群众服务的本心，不能够客观公正的处理工作失误，严重阻碍了农村社会稳定和发展。其次，乡镇公务员行政道德服务意识淡化。近几年来，受到市场经济的影响，许多乡镇政府开始利用资源引进项目资金，发展乡镇经济，原本是为民谋利的好事，然而却也使得一些不法商贩企业以此为机，对乡镇干部进行围猎，致使一些乡镇公务员滥用权力，侵犯农民利益，将集体资产、资源变卖，最终走上权力寻租、违法犯罪的道路。乡镇公务员作为最基层的公共服务人员，与农民群众有着更为紧密的联系，农村的和谐稳定与发展同乡镇公务员的服务水平有着不容忽视的联系作用，因此，作为乡镇公务员，更应当增强自身法律意识和服务意识，提升自己行政道德素养，促进农村社会的和谐稳定。

三、强化乡镇公务员行政道德制度化建设的对策

（一）健全乡镇公务员行政道德相关法律制度体系

健全乡镇公务员行政道德相关法律制度体系，加快行政道德立法步伐，完善行政道德制度建设，是有效提升乡镇公务员行政道德水平，强化乡镇公务员服务意识，优化乡镇公务员行政环境的法制化、制度化保障。一方面，要大力推进行政道德制度化建设。虽然目前我国已经拥有了《公务员法》，但是，其细化程度还需进一步完善，因此，国家相关部门应当加快在《公务员法》的基础上，对行政伦理道德进行规范和立法，以法促纪，将法律挺在前面。另一方面，要进一步完善乡镇公务员行政道德测评监督体系。虽然我国的监督体系已经基本成型，但是，对于乡镇公务员的监督，还应充分发挥群众监督和社会舆论监督的力度，让农民群众参与到对乡镇公务员行政道德素质测评考核中来，让群众具有评议权和测评权，从而更好的对乡镇公务员行政道德进行有效监督。

（二）优化有利于乡镇公务员行政道德制度发挥的工作环境

政府行政组织的工作环境对于公务人员的行政行为有着明显的影响作用，良好的组织文化行政环境对于公务员行政道德建设具有促进和引导作用。建立行政道德制度，仅仅是乡镇公务员行政道德建设中的第一步，而制度的发挥还需要良好行政环境的支持。为了使得乡镇公务员行政道德制度规范能够更好的落实并发挥其效用，应当对行政环境进行外部优化。一方面，要加强乡镇基层精神文明建设工作。虽然精神文明建设工作已经在我国开展很多年，然而许多乡镇地区的精神文明建设却依旧薄弱，需要进一步加强，尤其是面对新时期，基层农民群众的思想方式、行为方式和生活方式已经开始了巨大变化，更需要乡镇政府的精神文明建设工作对其加以正确引导，从而减少外部不良文化对乡镇公务员行政道德的不良影响。另一方面，要营造良好的廉政文化氛围。文化具有润物无声的传导作用，通过运用群众喜闻乐见的文化形式，将廉政思想传播到农民群众以及乡镇干部之中，提升农村整体社会文明水平。

（三）提升乡镇公务员个人行政道德意识和素养

所谓的乡镇公务员个人行政道德意识和素养，就是指乡镇公务员自觉服务百姓、自我锻炼、自我陶冶的人格境界，其本质是把外化的工作变为内在的主动愿望，把为农民群众办实事、做好事作为人生价值取向和价值目标。因此，乡镇公务员应当提升个人行政道德意识和素养，追求高尚的行政道德人格。一方面要坚持学习行政道德理论，养成良好行政道德习惯。对于乡镇干部来说，理论学习是提升个人能力素质最直接最有效的方法，通过理论知识的学习提高自己分辨善恶的选择能力，将外化的行政道德理论内化为行政道德素养，培养自身独立分析问题、解决问题的能力，从而牢固树立“农民百姓父母官”的服务思想，以求达到更高效的行政效果。另一方面，乡镇公务员应当时刻自我反省，做到“克己内省，身体力行”，只有通过自觉性的、经常性的自我批评，才能发现自身修养的不足，才能摒弃“官本位”的错误思想，才能放下身子帮助农民百姓真正解决实际问题，才能有效避免乡镇公务员贪污腐败等行政道德失范的行为发生。

[1]方军，汪雷.当前中国乡镇行政道德建设路径探析[J].江西社会科学，2011（05）.

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[3]王晓磊.基层公务员“撒娇”背后的改革困扰[J].当代贵州，2014（02）.

2016-04-18

D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0025-03

作者及单位：李木子，湖北大学2014级行政管理专业硕士研究生。（湖北 武汉 430062）

责任编辑 何周富