地方政府与基层组织应急管理联动机制研究※——基于安徽省皖南地区部分相邻地区乡镇的调查

●董若愚 于涣茹 伍万云

地方政府与基层组织应急管理联动机制研究※
——基于安徽省皖南地区部分相邻地区乡镇的调查

●董若愚 于涣茹 伍万云

通过对皖南地区部分相邻乡镇应急管理调研发现，乡镇政府是目前地方政府应急管理最薄弱环节，尤其是相邻地区乡镇更为突出。如何最有效地发挥地方政府与基层组织应急联动管理机制，我们采取SWOT态势分析法，系统分析相邻地区乡镇应急联动管理的现状及问题，提出适合皖南地区相邻乡镇应急管理新模式。

相邻乡镇；皖南地区；应急联动管理SWOT机制

乡镇政府处于国家政权组织体系中最基层，也是社会治理体系的一个重要环节，在应急事件发生时，是掌握信息最快、参与处置最直接、恢复灾后重建最基层的组织[1]。然而，在乡财县管、部分站所由县级部门垂直管理的双重体制下，怎样才能达到属地为主、条块结合，达到信息掌握及时、组织有序的应急救援联动的目的呢？本课题组分别到安徽省芜湖市繁昌县孙村镇、铜陵市铜陵县钟鸣镇、黄山市黄山区汤口镇、宣城市绩溪金沙镇等县市区部分相邻乡镇进行调研，采用SWOT态势分析法，系统分析了皖南地区相邻乡镇及其基层组织应急联动管理的现状及突出问题，提出适合相邻地区地方政府与基层组织应急管理操作新模式，旨在为皖南地区相邻地方政府应对突发事件提供参考。

一、皖南地区相邻地方政府与基层组织应急联动机制SWOT分析

（一）优势分析

1.应急物资装备管理试点，加快了地方政府应急物资装备管理的步伐。自2011年安徽省实施应急物资装备管理试点以来，皖南地区从综合应急队伍、应急救援装备、应急物资储备、应急人员培训等方面进行规范，先后建成省级应急管理示范点8个、市级90个、县级200个，夯实了应急物资装备管理的基础工作，发挥了典型引路的效应。2014年起建立了应急物资储备运输工作联席会议制度，定期对9大类50余种应急救援装备和物资进行统计，保持储备常量，为规范皖南地区地方政府应急物资装备管理提供了示范。

2.区域内外应急联动机制建设，促进了相邻区域地方政府应急联动机制的形成。目前，皖南地区各县市区建立了道路交通安全工作联席会议、基层法庭与基层人民调解组织诉调对接联席会议、医疗纠纷调处中心、市区一体化群众来访联合接待服务中心等区域内基层组织联动协作机制。同时，积极推动跨区域联动机制建设。芜湖、宣城、铜陵、黄山、湖州、马鞍山、南京、池州等苏皖八市建立了区域警务合作机制，宣城市畜牧兽医局与杭州市畜牧兽医局建立了重大动物疫病防控联防机制，宣城、芜湖、马鞍山、铜陵、黄山和池州等皖南7市组建了地方政府地震应急协作联动区，宣城市种植业局植保部门与周边黄山、芜湖建立了有害生物联防联控机制，等等，为加强相邻地市乡镇应急管理联动机制建设奠定了基础。

3.应急值守与信息报送制度的出台，确保了乡镇对应急管理隐患信息的准确把握。2014年宣城市委市政府下发的《关于实行乡镇干部住乡制度的通知》的实施，有效地确保了突发事件信息渠道畅通和突发公共事件的处理。宣州区五星乡政府仅去年就及时处置了两起突发事件，有效维护了全乡社会稳定。目前皖南地区各县、乡、村组建立了总数达5000余人的基层信息员队伍，形成了由下而上的信息收集报告工作体系，完善了信息首报、续报、终报工作机制，并对信息迟报、瞒报、漏报行为强化责任追究。同时，皖南地区各地方政府应急平台功能日趋完善，并与市110报警及监控平台、防汛应急指挥调度平台、气象信息平台的视频会商、互联互通，有效地确保了基层隐患在第一时间掌握，基本做到了“内幕早知，未动先知，提前介入”。

（二）劣势分析

1.乡镇政府应急保障资金难以到位，应急队伍素质亟待提高。在乡财县管、职责与权力不对等的体制下，乡镇财政资金无法根据乡镇应急管理的权力、责任，形成全覆盖的信息管理技术平台、紧急救护网、防灾技术、设备和人员、物资力量的储备。我们在宣城市宣州区水阳调研得知：现有应急物资装备必须进行招投标，如果在防汛、抗旱期间，诸如毛竹、编制袋、砂石、抢险的挖掘工具等物资设备，难以通过招投标及时解决。应急人员主要依靠乡镇政府动员乡镇干部职工、派出所等工作人员以及事发地附近的村干部、农民参加救援，大部分应急救援人员没有经过专业培训，应急队伍素质普遍不高。

2.乡镇应急预案大部分“照葫芦画瓢”，缺乏针对性、可操作性。乡镇工作纷繁复杂，长期处于被动工作状态，无论从领导层面，还是从普通干部职工层面，对应急管理工作均少于系统、科学的分析，处置突发性事件往往是头痛医头、脚痛医脚”。我们在黄山市歙县一些乡镇调研发现：许多乡镇预案没有充分结合本地特点和实际情况，只是参照上级的预案“依葫芦画瓢”，应付上级检查，缺乏必要的危险性分析评估，工作职责和处置措施不具体[2]。政府公文网络系统尚未与行政村、社区相连接，90%以上的应急信息是通过有线电话、移动电话在乡镇政府汇集后上报县市区。而在重大自然灾害引发的断电、通信网络瘫痪等情况下，应急信息的掌握和报送只能依赖于人力传送。比如，2014年宣城市旌德县某镇发生森林火灾，最先知道情况的不是乡政府应急办，而是县消防中队。

3.相邻乡镇应急联动机制不健全。近年来，随着城镇化、工业化、信息化、农业现代化加速发展，打破了原有城乡布局和乡村基础设施网络系统运行，没有形成上下联动的紧急救护网，特别是相邻地区乡镇隶属不同行政区划，更多注重自身及上下级之间纵向应急资源的整合，与非隶属关系的横向乡镇及相关部门没有建立沟通联动机制，存在相邻乡镇应急管理体制不顺、领导协调机制不完善、资金投入和应急队伍整合难以到位等问题。这种各自为政的管理模式，难以实现应急资源整合和协同决策。

（三）机会分析

1.地方政府应急联动机制建设已成为评价应急治理能力的共识。早在2007年8月国家就颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》[3]，2009年10月国务院办公厅出台了《关于加强基层应急队伍建设的意见》[4]等相关法律制度。从政策法规的层面明确应急联动预案的设计、机构设置、法律责任、经费保障、信息共享平台建设等解决基层突发事件的效果。理论界则从宏观与微观、风险评估、责任主体、国内外经验总结与启示、法律制度建设、社会与技术交互应急系统的研究等不同层面、不同视角，研究了整合社会资源，建立地方政府与基层组织上下联动的应急管理长效机制，这些为皖南地区各地方政府乃至相邻乡镇基层组织高效运作应急资源提供了政策法规与理论支撑。

2.建立健全横向与纵向应急联动机制已成地方政府认知的共识。我们到宣城市绩溪县金沙镇调研得知，金沙镇是相邻宁国市港口湾水库上游水源地，其生活垃圾、采砂等行为严重影响港口湾水库水质，以及相邻宁国市胡乐镇生活、生产用水问题。由此引发胡乐镇300多人到绩溪县上访，绩溪县县委县政府主要领导亲临现场，成立应急联动协调小组，及时有效地解决了采砂、生活污水治理等问题。为从根本上解决相邻乡镇环境污染问题，在绩溪县县委县政府与宁国市协商基础上，相邻的胡乐镇与金沙镇建立了环境应急信息共享机制，为争取先期平息事态，将矛盾控制在萌芽状态，及早决策提供了政策支撑，也为皖南地区相邻地方政府应急联动机制建设提供了成功范例。

3.自上而下的应急联动考核机制，创造了网格式应急管理新模式。维稳是第一责任，皖南地区各县市区政府及其职能部门都将应急管理工作纳入目标管理考核，乡镇（街道）成立了应急管理工作领导小组，实行一把手负责制，成员为乡镇基层站所所长、行政村（社区）支部书记、主任，领导小组下设办公室，负责自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类、社会治安类等应急与处置工作，逐步建立起自上而下网格式党政同责、一岗双责、失职追责的党政领导靠前指挥的压力式问责应急管理组织体系。加大了应急知识进机关、进社区、进企业、进农村、进学校、进家庭、进网络的“七进”宣传活动[5]；建立了突发事件预警信息发布平台，确保第一时间向社会提供最权威的突发事件预警信息、最可信的应对方法和最可靠的行动指南。

（四）风险分析

1.易引发群体性事件的高峰期。目前皖南地区正处于经济增速换挡期、调转促的关键期、扶贫任务的攻坚期“三期”叠加，因房地产不景气、拆迁安置补偿、部分企业倒闭、粮食价格下跌、耕地确权、农民工讨薪等问题引发的群体性事件迅速增长，极大地影响了皖南地区地方政府社会维稳。

2.乡镇面临应急管理无法可依的风险。我们调研发现：皖南地区各乡镇成立了应急办，但法律上没有明确职能定位，名义上“三权”在上单位实行上级与乡镇双重领导，实际上是“条”、“块”的上级部门说了算，乡镇协调难，以致部分乡镇应急办无人员编制、无相应的经费开支，乡镇应急办只起到上传下达应急信息的桥梁和纽带作用，无法实施较大规模的突发事件处置。决策的公共性与公众的需求性，要求乡镇应急办在危机到来时，对不同类型应急事件均需做出各类应急资源和人员等理性的安排和整合，但现行绝大多数法律的执法权只授予县级政府及其部门，乡镇政府无法可依、执法无权。而上级政府考核乡镇政府工作时，将乡镇政府对教育、卫生防疫、安全生产、自然灾害等引发的应急管理列入年度目标责任考核，乡镇政府显得无能为力，只能疲于应付突发事件。

3.专家参与应急管理的随意性，易导致长官意志的风险。我们调研发现：皖南地区各县市区虽然成立了应急专家组，制定了相关制度，但没有正式职位，也没有列入财政预算，各专家散落在相关政府机关、企事业单位，难以全身心地投入。在皖南地区基层组织应急咨询机构不健全、现有应急专家依附于政府的背景下，专家组不具有独立性。专家成员参与地方政府应急管理，处理突发事件的较少，是否聘请专家参与应急管理取决于地方政府主要领导者的意愿，带有明显的随意性。

二、基于SWOT地方政府与基层组织应急联动机制建设的思考

根据SWOT分析，皖南地区地方政府与基层组织至少要在以下几方面进行探索应急联动管理新模式。

（一）建立健全地方政府与基层组织实际的应急管理预案模式

1.制定切合地方政府实际的应急预案模式，加强与上级、同级及相邻地区乡镇应急联动体系的衔接。一是设立副科级乡镇应急办，将乡镇党政办、综治办、民政办、民兵应急办等合并办公。在乡镇党委、政府的直接领导下开展工作。在人员编制上明确为行政编制，按照1—2人/万人配备人员。在经费上，根据乡镇总人数，按20元/人储备应急资金，纳入同级县市区财政预算，实行专款专用，确保应急办公及车辆运转费、专职人员工资待遇等落实，年度结余可滚动使用。二是编制相邻地方政府应急信息通报、互联互通、联合救援、资源共享、联防联治等合作应急预案，并通过各种形式征求群众意见，确保语言简洁、通俗易懂，便于群众查询和掌握。确保当发生较大突发事件时与相邻地方政府有关部门和单位及时沟通信息、协调联动。三是加强应急预案公共风险评价和能力评估，突出基层组织、公众参与性和关键环节主要领导的责任意识，检验完善各项联动机制科学性。四是建立决策咨询专家委员会制度，赋予其参与地方政府决策的法律地位。五是加强培训和宣传。让所有的人都能了解和掌握突发事件发生后干什么、怎么自救，重点加强应急指挥长培训，提升指挥长应急处理能力，以及应急队伍培训，促进相邻乡镇应急队伍交流互动，各方理解掌握联动应急预案内容，以便高效履行各自职责。

2.建立健全地方政府应急预案全过程监管体制。一是在预案中明确和规范应急管理各责任人的处理层次和紧急调配资源的权力。突出对重大危险源的监管、对可能导致群体性事件的妥善处置，从源头上降低突发事件发生的可能。二是在预案中强化应急管理联动制度落实，建立健全责任分担机制，弱化属地管理，突出应急指挥长在突发事件解决中的权威性。根据实情及时调整、更新突发事件应对策略，完善应急指挥长处置突发事件的权威性，明确动员基层组织参与应急管理，加强信息沟通，增进社会认同，促进应急管理的法制化建设。同时，明确突发事件善后处理的责任体系。迅速赔付、抚平当事人的情绪，防止事件继续演变，并对突发事件的评估形成经验和教训，举一反三，提高相邻地方政府全方位应对危机管理水平。

（二）建立健全乡镇应急联动机制

1.明确乡镇应急办公室的主要职能、职责定位。一是负责制订乡镇及相邻乡镇应急联动管理工作预案、演练，以及应急资源调查备案管理。二是负责乡镇应急管理常态工作的指挥协调、宣传教育，重点汇集、储存、分析、传送有关应急信息，进行科学会商、评估、判断、发布，梳理出关键和有效的信息，积极防范和化解应急事件。三是负责非常态下协调派出所、卫生院、防保所、工商所、土管所等非乡镇直属单位，指挥应急联动资源调度。四是打破属地管理，按照应急级别，分级管理，负责乡镇一般突发事件的处理。

2.加快应急联动大数据库建设。一是以政府公文网络系统为基础平台，建立应急信息服务平台，形成“村-镇一县一市”四级网络应急信息共享机制。整合应急、卫生、消防、综治、信访等信息汇总渠道，形成与上级政府、部门及相邻地区市、县、乡信息网络沟通服务平台，为应急指挥“扁平化”、应急管理“专业化”、应急救援“实战化”服务。二是建立乡镇（街办）、村（社区）主要负责人电话、部门投诉热线等电话信息服务平台，以及自然灾害引发的电力、网络、交通中断情况下，人力送达信息等多渠道信息传送、处理的框架。形成由乡镇应急办负责人具体管理的危机处理信息系统，与市县区应急管理信息咨询系统互联互通，并由县级应急管理信息系统与市级应急管理信息系统无缝对接，从而建立起危机处理快速响应机制。三是建立健全相邻地区乡镇重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，统一口径，加强对社会热点问题的权威信息发布和舆论监督，依法管控虚假信息，严格责任追究，严格依法办事，减少网络舆情负面影响。

（三）建立健全应急联动物资保障与绩效评估体系

1.加强应急资源储备与调配的监管。一是将地方政府应急物资储备纳入市级应急物资储备计划，制定上下联动的地方政府应急储备资源定期普查制度，确保本行政区域内能够动用的资源、运输能力、通信能力、生产能力和有关技术信息的储备心中有数。实行储备物资动态管理，积极争取相关中央、省、市试点政策的支持，加大资金、人才、技术、物资及时补充和更新的力度。二是创新应急物资储备模式，引入社会力量参与应急物资储备、生产、运输等服务，既可以政府购买服务，也可市场化运作。三是建立健全地方政府应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系。重点对辖区内企业的应急物资生产和储备能力心中有数，形成关键时刻拿得出、备得够、用得上的应急物资应用体系。四是建立地方政府应急办公统一指挥调配应急物资、整合救援人员力量的激励机制。充分发挥发生地的行政村（社区）群众参与积极性，确保在第一时间救助伤员。

2.建立健全应急物资联动管理绩效评估制度。一是建立健全党政领导干部考核任用与问责相结合的目标管理责任制，将“维护社会稳定，妥善处理突发事件的能力”作为领导干部评价要点；将“社会治安综合治理”、“群众信访事件处理”作为群众评价内容。针对少数干部对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的，要根据《关于实行党政干部问责的暂行规定》精神，细化问责规定，对责任领导给予引咎辞职、责令辞职、免职的处罚，从法制角度为应急联动绩效评估提供支撑。二是建立让基层组织、公民和服务对象广泛参与的多元化应急联动管理评估机制。主要对应急管理的物资调配、应急过程、应急善后恢复等进行评估，并对应急管理的满意度、相关建议等进行评估，旨在提高应急物资联动管理运行效率。

（四）建立健全相邻地区地方政府就近应急处置联动机制

1.建立健全与周边县市区的应急联动协作机制。一是建立健全相邻地区市县区应急处置指挥长负责制，统一指挥、分类管理、任务分解、职能部门对接、责任追究体系，整合警务、医疗、消防、民政、高速高铁、环境污染等应急信息资源，建立联防联动联控信息共享机制。二是区分性质，分清是非，善用法律秉公处理。坚决打掉其“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理，确保相邻地区社会治安稳定、环境污染治理和森林防火。

2.建立健全相邻地方政府应急管理就近增援联动机制。一是市级应急办应根据本地区实际及周边地区实情，结合发达地区经验，抓紧研究制定相邻地区地方政府联席会议、信息通报、联合应急处置与演练、应急资源共享保障等应急联动管理制度。二是建设跨地区地方政府应急联动训练基地和应急联动管理基金，提高相邻地方政府应对突发事件的能力，畅通撤乡并镇后原被撤乡镇应急联动管理信息互通平台。三是建立全市统一应急号码，群众遇到一些特殊、突发、应急、重大事件时，只要拨通统一号码，就会得到及时救援，达到“集中、统一、高效”的要求。

[1]周文彰.政府应急管理教程[M].北京：国家行政学院出版社.2013.

[2]黄山市人民政府办公厅，关于做好2015年1-7月份突发事件应对工作总结分析的通知（黄政办传〔2015〕90号）[T].2015.06.

[3]中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过.中华人民共和国突发事件应对法[R].2007.08.30.中华人民共和国主席令第六十九号.

[4]国务院办公厅.关于加强基层应急队伍建设的意见[R]（国办发[2009]59号）.

[5]宣城市应急办.宣城市2014年度突发事件应对工作总结评估报告（宣政秘〔2015〕51号）[B].2015.02.27.

2016-04-12

D625 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0010-04

中共安徽省委党校重点课题《地方政府与基层组织应急管理联动机制研究》（项目编号：QS201565）。

作者及单位：董若愚，中共黄山市委党校副教授，研究方向：区域经济；于涣茹，中共宣城市委党校讲师，研究方向：毛泽东思想；伍万云，中共宣城市委党校市情研究所副所长，教授，研究方向：应急管理。（安徽 宣城 242000）

责任编辑 赵 武