地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷及改进※——以实现国家生态文明战略为视角

●云宇龙

地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷及改进※
——以实现国家生态文明战略为视角

●云宇龙

地方政府在实现国家生态文明战略中扮演着重要角色，通过对地方政府生态治理绩效评估进行理论与制度分析，深入探讨在国家生态文明战略导向下地方政府生态治理绩效评估制度存在的概念功能不足、内容体系缺陷、执行过程阻滞等问题，提出加强顶层设计、强化分类指导、健全保障体系、借鉴国外经验等改进路径，为加快地方政府生态治理绩效评估制度与生态文明制度体系的融合、助推国家生态文明战略实现提供借鉴与思路。

地方政府；生态治理；绩效评估；制度缺陷与改进

在贯彻落实国家生态文明战略的背景下，各级地方政府作为生态文明建设的重要主体，有责任和义务通过自身制度建设助推国家生态文明战略的实现。绩效评估作为政府治理的重要工具，将其运用到地方政府生态治理绩效评估上具有重要意义，一是有利于促使地方政府树立科学的发展理念，通过评估来强化地方政府生态责任意识；二是有利于引导地方政府选择正确的发展道路，通过评估来促进地方政府积极提高生态治理绩效。因此，以实现国家生态文明战略为导向，分析当前地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷并寻求改进之道，既是地方政府提高自身绩效的迫切要求，又是回应生态文明战略的现实需要。

一、国家生态文明战略：地方政府生态治理绩效评估的理论与实践导向

（一）国家生态文明战略与地方政府生态治理绩效评估的理论分析

我国的生态文明战略是立足于党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设所做出的一系列顶层设计和总体部署，对今后我国的经济社会发展所进行的既能符合生态文明建设规律、又能解决发展问题的诸多制度构想与系统谋划。这一战略的集中体现是今年中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》，意见指出当前我国的生态文明建设现状是“总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出”[1]，对生态文明建设的制度要求是“加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境”[2]。在这种战略要求下，我国很多省、市开展了广泛的生态文明建设实践，根据黄勤、杨小荔的研究，可以初步概括为三种战略模式：一是依托生态省建设推进生态文明建设，如海南、吉林等；二是依托“两型社会”建设综合配套改革试验区推进生态文明建设，如湖南、湖北等；三是以区域发展战略整体推进生态文明建设，如贵州、江西等[3]。由此可见，我国的生态文明战略既具有特殊性又具有优越性，其特殊性体现在这一战略是立足于中国国情，通过制度设计与战略部署，着力完善具有中国特色的生态治理制度，形成有效的生态治理能力体系。其优越性体现在这一战略经过很多地区试点、推广的实践检验，使我国的生态环境有所改善，战略规划与部署也符合我国今后很长一段时期的总体发展要求。

地方政府绩效评估一直是学术界关注的热点问题，理论与实践成果都十分丰富。随着生态文明建设日益受到国家和社会的高度重视，与地方政府生态治理绩效评估相关的理论研究也日渐增多。一是对政府生态管理的绩效研究，如高小平认为政府生态管理绩效是“指生态管理机关及其工作人员从事生态管理活动所取得的成绩和效率，是生态效益、经济效益和社会效益叠加形成的综合效益，与其所消耗的人力、物力、财力、时间之间的比率”4]。也有学者以江苏省为例，构建了政府生态治理的主要指标层，包括COD排放强度、SO2排放强度、城镇建成区绿化率等[5]。二是对政府某一具体项目生态治理绩效的评价研究，宏观层面的如樊胜岳、杨建东等将交易成本分析引入到生态建设项目的绩效评价之中，并进行了实证分析[6]；微观层面的如马涛、翁晨艳建立了一个由职能指标、效益指标、潜力指标构成的城市水环境治理绩效评估指标体系，该指标体系能反映政府在水环境治理方面的进步和不足[7]。三是对党政主要领导干部的生态政绩考核研究，如金太军、沈诚承认为作为地方政府核心行动者的主政官员，其生态治理晋升可测度指标包括生态经济、生态安全、生态社会、生态政府等方面[8]。总而言之，地方政府生态治理绩效评估是在原有政府绩效评估的框架中加入完整的生态治理内容、指标等，包括地方政府生态职能履行状况、任期内生态环境改善情况、生态治理项目和生态工作负责机构及其人员的绩效水平等。这一评估制度既要立足现有的地方政府绩效评估现状，又要根据生态文明建设的要求进行制度创新。

综上所述，国家生态文明战略与地方政府生态治理绩效评估在理论内涵与理论价值上具有高度的契合性。两者的核心理念均是“生态文明”，核心目标都是“推进生态文明建设”，前者通过战略部署为后者提供指导，后者通过制度创新为前者提供支撑，具有内涵与外延的一致性。在理论价值上，国家生态文明战略有利于国家整体层面的生态环境的改善，地方政府生态绩效评估能有效促进各个地区生态治理绩效的提高，两者依靠制度实现局部与整体的和谐统一，具有一定的实用价值。

（二）国家生态文明战略与地方政府生态治理绩效评估的制度关联

国家生态文明战略要依赖一系列的制度保障才能够实现，并通过制度的完善和巩固来保证生态文明建设政策、资金、人员等投入的绩效。而各级地方政府作为生态文明建设的重要主体，不仅要发挥自身主导作用，还要注重整合社会、企业、公民个人等的力量，凝聚落实国家生态文明战略的合力，这也离不开生态文明制度的规范和引导作用。因此，国家生态文明战略与地方政府生态治理绩效评估的制度关联首先就体现在制度内容关联上，如何把地方政府生态治理绩效评估制度融入到国家生态文明战略的制度体系中是需要重点考虑问题。有关生态文明建设的法律法规、规章条例等正式制度与道德伦理、风俗习惯等非正式制度，要在国家生态文明战略与地方政府生态治理实践中实现制度整合与统一，这关系到生态文明建设的大局。

除此之外，国家生态文明战略与地方政府生态治理绩效评估的制度关联还体现在制度效果关联上。制度效果体现于制度化的全过程，不仅表现在制度功能的强化和凸显方面，又表现在每一相关制度及其制度合力上[9]。国家生态文明战略与地方政府生态绩效评估都需要经历一定的制度化过程，当制度效果明显的时候，即生态绩效评估制度与生态文明制度能够实现有效融合时，制度的正向功能得以强化，将形成示范效应；当制度效果不明显的时候，即生态绩效评估制度对生态文明制度完善并没有促进作用时，制度的负向功能将会凸显，可能造成制度退化或受损。在生态文明建设过程中，很多地区都开展了相关试点，这些试点实践可以看作是各级地方政府对于落实生态文明战略的及时回应和积极行动，以生态绩效评估制度的完善来推动地方政府生态治理体系的形成和能力的提升，这是国家生态文明战略部署与地方政府生态行动的实践统一。然而遗憾的是当前我国地方政府生态治理绩效评估制度并不完善，导致各地政府生态文明建设的热情有高低、投入有不同、效果有好坏。所以，本文将重点分析国家生态文明战略导向下地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷，并探讨其制度改进路径，以期为各级地方政府开展生态文明建设提供方向与工具的借鉴。

二、国家生态文明战略导向下地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷

探讨制度缺陷问题是为了全面分析当前地方政府在生态治理绩效评估方面的现状，充分认识生态治理绩效评估与国家生态文明战略的制度差距，以更好地通过生态治理绩效评估制度的完善，进一步发挥地方政府在国家生态文明战略落实中的制度功能。具体而言，地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷主要体现在以下几个方面。

（一）地方政府生态治理绩效评估制度的概念功能不足

地方政府生态治理绩效评估的制度概念功能主要是指这一评估制度的内涵与外延体系被认知、运用和实践及其所发挥的作用。明确制度的概念功能是制度作用得以发挥的重要基础，尤其是作为地方政府生态治理绩效评估制度，它与现有的政府绩效评估制度既有联系、又有区别，深入挖掘它的概念功能，有利于促进其在当前政府绩效评估体系中的融合及运用。但是，在国家生态文明战略背景下，地方政府生态治理绩效评估制度的概念功能并不全面。

一方面，地方政府生态治理绩效评估的制度内涵并不明晰。这一制度内涵并非直接移植政府绩效评估的制度含义，而是要加入“生态治理”这个核心理念。生态文明并不是孤立存在的，是与经济、政治、文化、社会相和谐的文明要素，在经济发展、政治进步、文化繁荣、社会治理等过程中都要充分体现生态文明的思想。但是综观很多地区有关生态治理绩效评估的试点实践，从表面上看，相关的指标体系、方法内容、机制保障等都比较全面，而实际上却并未抓住生态文明制度的真正本质。往往是为了评估而评估，割裂了生态治理与其他治理行为的联系，造成的实际问题就是地方政府生态治理绩效评估要么停滞不前，要么实践受阻，很难纳入现有的绩效评估体系中，更不用说形成统摄政治、经济、文化、社会、生态的绩效评估制度。制度内涵不明晰对实现国家生态文明战略造成的最大冲击就是各地生态治理活动没有形成统一整体，各行其是，导致国家生态文明建设制度效果下降。

另一方面，地方政府生态治理绩效评估的制度外延也不清晰。外延对内涵有着从内容到形式的决定作用，两者之间形成了一种彼此不能分离的制约关系[10]。外延强调内涵的外在表现形式和客观延伸范围，本文所论及的制度外延不清主要体现在地方政府生态治理绩效评估的制度化表现与效果并不明显。一则是正式制度的不足。尽管生态文明建设已经上升到国家层面的战略并成为社会共识，但各级地方政府的绩效评估制度并没有及时跟进，有关政府及其工作部门与人员的生态治理绩效评估缺乏明确的制度规范，更遑论上升到法律法规、条例规定的高度。这就有可能减少对地方政府加强生态文明建设的约束，没有正式的评估制度就难以产生制度压力，对于生态文明建设工作可能出现“干多干少一个样”、“多干多错、少干少错”等问题，这明显与“人人是生态文明建设主体”的要求不相符。二则是非正式制度的缺乏。地方政府生态治理绩效评估的非正式制度是制度内涵的延伸与补充，主要包括政府部门及其工作人员的生态道德伦理及其形成的思想观念共识、行为习惯体系与营造的生态文明舆论氛围等。缺乏正确的生态伦理道德观将导致生态自觉的下降，组织与个体参与生态文明建设的自主能动性不足；缺乏思想观念共识、行为习惯体系与舆论氛围将造成生态意识淡薄，对国家生态文明战略的认知与实践缺乏热情。由此可见，地方政府生态治理绩效评估制度的概念功能不足是造成地方政府生态治理行动滞后的根本原因，也是导致地方政府生态治理绩效评估制度的内容体系缺陷、执行过程阻滞的重要原因。

（二）地方政府生态治理绩效评估制度的内容体系缺陷

相对于制度概念功能的全局作用而言，地方政府生态治理绩效评估的制度体系缺陷更多的是体现在具体操作层面。“地方政府绩效评估制度安排的主要任务是科学规范地方政府绩效评估的程序、建立健全地方政府绩效评估的信息保真制度和结果运用制度”[11]。而融合生态治理绩效的评估制度内容体系却并没有如此完备。一方面是绩效评估制度主体的缺陷。内部的自我评估仍然占据主导地位，但生态治理绩效并不是政府内部评估主体如考核办、绩效办等通过若干指标就可以评估到位的。相对于经济性绩效评估而言，生态治理绩效更具有方法的复杂性与内容的难测度性，涉及环境学、生态学、地理学等方面的知识，现有的绩效评估主体并不具备胜任生态治理绩效评估所要求的专业知识与科学方法。另一方面是评估制度方法的缺陷。“政府绩效评估方法可以分为：宏观的绩效评估体系设计模式与方法论，如理性主义、元评估、目标管理法等；中观的绩效评估与分析方法，如多指标综合评价法、满意度测评法、标杆管理方法等；微观的数据信息处理技术，如信度效度分析方法、抽样调查法、统计显著性检验技术等”[12]。目前这些不同层面的政府绩效评估方法实践比较成熟，但是将其运用到生态治理绩效评估上还有一定的短板，最明显的缺陷就是对生态治理绩效的量化评估十分有限。由于存在自然因素和时间周期的影响，要全面评估地方政府的生态治理绩效具有较大难度，生态足迹、生态预算、生态审计、能值分析等方法要运用到地方政府生态治理绩效评估中，还需要大量的投入并要经过实践检验。

地方政府生态治理绩效评估制度的内容体系缺陷还表现在评估内容选取与实践应用方面。在内容选取方面，单纯地选取类似工业“三废”指标作为生态绩效评估的内容显然不具有科学性。在实现国家生态文明战略的视角下，生态治理绩效评估内容应该是立足“五位一体”总布局、体现生态文明理念、注重生态环境改善的科学体系，既要有地方政府自身生态意识转变、生态职能履行、生态责任落实等方面的绩效评估，又要有政府与社会、企业、公民个人等进行生态协同治理的绩效评估。然而地方政府在这方面迈出的步子并不大，很多时候只是简单选取若干指标作为评估内容，并不利于制度内容的完善。在实践应用方面，如何运用生态治理绩效评估结果并增强制度化的巩固作用是关键所在，但现在的情况是有评估和考核，却鲜有问责与追责。应该与地方政府生态治理绩效评估制度相配套的生态责任终身追究制度、离任生态审计制度等并不完善，使地方政府生态治理绩效评估的制度实践效果大打折扣。

当然，从另一个角度而言，地方政府生态治理绩效评估制度的内容体系缺陷还体现为一些具体制度的不完备。比如生态治理绩效评估的程序安排制度，即如何根据生态环境的变化情况选择合适的评估时间及安排合理的评估程序。再比如生态治理绩效评估的公共参与、偏差矫正制度等，公共参与制度旨在保障公众的生态环境知情权与权益保障权，通过参与评估了解地方政府生态治理的绩效水平，并进行建议、批评和监督等；偏差矫正制度在于全面审视生态治理绩效评估的全过程，围绕实现国家生态文明战略进行制度内容更新和偏差纠正。这些制度内容体系缺陷将直接造成地方政府生态治理绩效难以科学评估与有效提升，进而不利于发挥地方政府生态治理绩效制度完善对实现国家生态文明战略的助推作用。

（三）地方政府生态治理绩效评估制度的执行过程阻滞

制度的重要环节是执行，“没有执行行动，制度是不可能会自动得到执行的”[13]，要通过执行行动的保障来发挥制度功能。但是地方政府生态治理绩效评估制度的执行过程出现阻滞，既有前文所述的制度概念功能不足、制度内容体系缺陷的原因，又有制度衔接与制度保障方面的具体成因。地方政府生态治理绩效评估的制度衔接主要是指生态治理绩效评估与现有政府绩效评估制度的融合对接，包括评估主体的整合、评估指标的对接、评估方法的融合以及评估结果运用的统一等。而地方政府生态治理绩效评估制度保障主要是指对生态治理绩效评估的政策、资金、技术、人才等的保障，通过整合这些资源促进地方政府生态治理绩效评估的实现。

就地方政府生态治理绩效评估的制度衔接阻滞而言，首先是评估制度主体难以整合，现有的政府绩效评估主体主要倾向于政府内部机构或者委托独立的第三方，但生态治理绩效评估主体需要更加专业的组织或机构才能胜任，实现高等院校、科研机构、社会公益组织等与政府部门在生态治理绩效评估方面的合作仍然面临着地位不对等、信息不对称、认知不统一等问题。其次是评估制度内容和方法难以融合，将生态绩效评估的指标体系与具体方法融合到现有的政府绩效评估中，并非简单地设计若干指标、调节评估权重、计算绩效得分等就可以实现。评估指标内容的全面整合、具体方法的融合应用会由于制度配套不全、机制保障不良、实践开展不足等陷入困境。再次是评估制度结果运用难以结合。生态治理绩效评估重视生态责任追究和政府组织与个人生态治理绩效的提升，现有绩效评估主要注重政府整体“3E”绩效的提高，对结果的要求不一样使结果运用的制度化统一十分困难。

就地方政府生态治理绩效评估的制度保障阻滞而言，当前生态治理绩效评估的政策引导不足，虽有全国性生态文明建设战略指导，但缺乏地方政府生态治理行动指南，更不用说出台专门的生态治理绩效评估办法了。这种现实使要通过地方政府生态治理绩效评估制度来提高生态治理绩效和推动国家生态文明战略难上加难。除此之外，当前地方政府生态治理绩效评估的技术、资金、和人才保障体系也不健全。生态治理绩效评估需要运用先进的生态观测和核算技术，并为之提供必要的通讯传导、遥感观测、计量分析等工具，这不仅需要大量的资金投入，更需要一大批深谙生态文明之道、掌握生态治理规律、善于生态绩效评估的专业人才。这些在我国的现有实践中都比较缺乏，加剧了地方政府生态治理绩效评估制度执行的难度。

三、国家生态文明战略导向下地方政府生态治理绩效评估的制度改进

目前生态治理绩效评估制度的缺陷导致地方政府及其工作人员生态意识转变滞后、生态治理能力提升缓慢，对地方政府积极回应国家生态文明战略实现并不具备制度约束。因此，要以实现国家生态文明战略为视角，针对地方政府生态治理绩效评估的制度缺陷，有的放矢地进行制度改进。

（一）加强生态治理绩效评估制度的顶层设计

地方政府生态治理绩效评估制度的顶层设计必须要解决两个问题：一是制度的目标与价值的问题，二是制度的框架与内容问题。就第一个问题而言，地方政府生态治理绩效评估制度的目标在于立足制度内涵，通过顶层设计一方面以制度压力促使各级地方政府提高生态治理绩效，回应当前的生态治理需求；另一方面以制度形式加强生态治理绩效评估与国家生态文明战略的制度融合，构建合理的生态治理制度体系。而其制度价值在于拓展地方政府生态治理绩效评估的制度外延，通过确立生态治理绩效评估的一系列正式和非正式制度，确保上述制度目标的实现。就第二个问题而言，地方政府生态治理绩效评估的制度框架设计应该遵循由总到分、从整体到局部的逻辑思路，从国家治理的层面制定适用于各级地方政府生态治理绩效评估的指导性制度框架，包括总体目标、指导思想、参考指标、实施保障办法等。评估的制度内容，要结合国家整体的生态文明建设状况，构建一个基本的生态治理绩效评估制度体系，包括生态治理绩效的程序安排制度、公众参与制度、偏差矫正制度等，科学解决评估实践中出现的信息失真、过程失衡、结果失准等问题。

（二）强化生态治理绩效评估制度的分类指导

当前中国各个地区面临的生态治理问题不一样，各级地方政府在实现国家生态文明战略中所扮演的角色与发挥的作用也不一样，因而要避免生态治理绩效评估制度设计的“一刀切”，结合各地的具体实践，强化制度的分类指导。首先是要结合国家生态功能区划，明确不同生态功能区的绩效评估重点。比如说禁止开发区域就要重点评估当地政府的生态绩效，使良好的生态环境得以保持；而优化开发区就要把生态治理指标全面纳入绩效评估体系，使现有的生态环境不再被破坏。其次是要允许各个地区在不违背国家生态文明战略精神的要求下，进行生态治理绩效评估的制度调整与创新。制度的活力在于制度的多样性与融合性，在不触碰生态“红线”制度的前提下，地方政府对于生态治理绩效评估的自我探索与实践应该被接受和认可，比如通过生态审计、生态问责等强化生态治理绩效评估就可以大为推广。最后是要根据不同地区某一生态环境问题的严重程度，加快进行专门的生态治理项目绩效评估。比如当前广受关注“雾霾”问题，通过专项的地方政府“雾霾”治理绩效评估制度，来促进地方政府在节能减排、大气污染防治、产业结构优化等方面有所行动，通过生态治理绩效评估解决与人民群众切身利益密切相关的生态环境问题。

（三）健全生态治理绩效评估制度的保障体系

制度缺乏保障，制度执行会出现阻滞、制度效果会有所下降，所以要健全地方政府生态治理绩效评估制度的保障体系。一方面是要增强制度的“硬”保障。首先是政策和资金保障，要制定推广和保障地方政府生态治理绩效评估的相关政策，政策制定应充分吸收包括企业、第三方、公民个人等在内的多元主体意见，并通过多元主体的参与和监督，强化政策的执行落实和监督完善环节。要保证生态治理绩效评估资金投入的数量和效率，设立地方政府生态治理专项预算，发挥人大、政协监督作用，使资金投入用到实处、发挥实效。其次是人才和技术保障，要加强生态管理型人才培养，完善现有绩效评估人员的知识和能力结构；要进行生态治理技术的开发和推广，发挥技术在提高生态治理绩效方面的作用，以专业人才和专业技术来保障地方政府生态治理绩效评估制度的顺利实施。另一方面是要加强制度的“软”保障，包括促使地方政府及其工作人员树立生态文明观念、增强生态行为自觉，营造良好的生态保护与建设组织与社会氛围，通过生态伦理道德培养、生态文明共识凝聚、生态治理行动整合等实现制度实施的多重保障。

（四）借鉴生态治理绩效评估制度的国外经验

西方发达国家大部分经过了高能耗、高污染、高浪费的经济增长期，它们对于治理发展过程中出现的生态环境问题积累了比较丰富的经验。一些主要发达国都在积极推动生态环境治理绩效评估的制度实践，比较典型做法主要有：美国运用项目分级评估工具、逻辑框架法、平衡计分卡法、指标法等对政府环境类公共支出项目进行绩效评估，形成了完善的环境类公共支出项目绩效评估制度[14]。德国政府把公众的生态环境诉求纳入经济与社会治理的组成部分，将生态价值观贯彻于政府公共决策，全面推行政府环境责任管理[15]。日本建立了完善的生态环境管理体制，通过严格的生态环境管理法令和具体的公害防止计划”等促使地方政府提高生态环境治理绩效[16]。积极借鉴这些发达国家对于生态环境治理的制度实践，有利于完善我国地方政府生态治理绩效评估制度，通过加强生态环境保护立法、落实生态治理责任、完善生态治理评估制度等助推我国生态文明战略的实现。

[1][2]中共中央国务院.关于加快推进生态文明建设的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2015（14）：5，10.

[3]黄勤，杨小荔.我国省区生态文明建设战略比较研究——基于各地“十二五”规划的分析[J].江西社会科学，2012（01）：84.

[4]高小平.政府生态管理[M].北京：中国社会科学出版社，2007：148.

[5]高珊，黄贤金.基于绩效评价的区域生态文明指标体系构建——以江苏省为例[J].经济地理，2010（05）：824.

[6]樊胜岳，杨建东，陈玉玲.生态治理项目的交易成本及其绩效评价[J].电子科技大学学报（社科版），2014（06）：8.

[7]马涛，翁晨艳.城市水环境治理绩效评估的实证研究[J].生态经济，2011（6）：24.

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[9]吴方桐主编.社会学教程[M].武汉：华中师范大学出版社，2007：194.

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2016-04-28

D633.2 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0004-06

全国宣传文化系统“四个一批”人才工程委托项目“生态文明建设与保护政绩考评体系研究”。

作者及单位：云宇龙，湘潭大学公共管理学院研究生，研究方向：公共管理。（湖南 湘潭411105）

责任编辑 刘 琳