地方政府目标管理问题及对策研究

●何 非

地方政府目标管理问题及对策研究

●何 非

目标管理是政府实现公共管理的重要手段，也是转变政府职能，加快建设廉洁高效服务性政府的重要手段。目前，目标管理已越来越受到各级地方政府的重视，并在实践中得到广泛运用。研究目标管理，不仅对全面深化政府体制改革、创新、拓展管理理论具有重要意义，同时也能为地方政府树立正确的政绩观、促进当地经济社会又好又快发展提供理论支撑。

地方政府；目标管理；制度创新

为建立一套运转协调、行为规范、办事高效的行政管理体系，政府通过学习和借鉴国外流行的管理体制、管理技术和管理工具，努力提高政府的管理水平和服务质量，在美国著名管理学家彼得·德鲁克的目标管理理论的指导下，地方政府在借鉴企业目标管理实践经验的基础上，相继推出政府机关目标管理制度。党的十八大提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。因此健全和完善较为科学、可行的目标管理体系，对进一步提高政府的执政能力和领导水平，建立廉洁高效政府，具有重要作用。

一、我国目标管理的现状

目标管理是20世纪60年代从国外传入我国的，最初被用在一些工商企业，称为“方针目标管理”。进入80年代后，国家经委在取得试点经验的基础上开始向国有大中型企业推广，目前我国党政机关实行的目标管理就从国有大中型企业的目标管理责任制演化而来。1982年12月，国家劳动人事部发出了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》；1984年1月，中央组织部、劳动人事部联合召开了全国党政机关岗位责任制座谈会；1985年、1986年，劳动人事部先后在吉林、四川、湖南三次召开全国岗位责任制和人事制度改革理论研讨会，认真总结机关责任制的经验，深入探讨岗位责任制的理论和实践问题。此后，机关目标管理以责任制的形式在机关中广泛推广，到现在几乎各省、市地方政府都开展了党政机关目标管理。

由于目标管理是从企业引入的，最初它的管理范围比较狭窄、功能比较单一、手段比较传统、理念比较落后。为适应改革开放之后迅速变化的社会形势，许多省、市在实行机关目标责任制管理的基础上，进行了大胆的创新和发展。从实践来看，各地目标管理在许多方面做了制度性的改进。一是在目标管理中导入了绩效评估的环节。就目标责任制的内容而言，早期主要是层层经济目标责任制，地方各级党政负责人关注的核心是经济总产值增长率和其他相关的经济指标。随着政府职能转变和政府经济管理方式的转变，特别是科学发展观的提出，政府机构目标责任的内容逐渐扩展。二是由单一的目标管理过渡到多方位的目标管理。目标管理不再是某一行政层次、某一党政部门的个别行为，而是一个地区、一个行政区域内各个行政层次和各个部门都积极参与的网络。三是注重信息化建设。随着目标管理范围的拓宽、内容的拓展，整个管理系统收集、处理的信息量大大增加，现代化的信息处理系统得到了充分应用。如青岛市为逐步实现目标管理的现代化和网络化，研制开发了目标管理考核的监控、考核和分析系统软件，试行网上考核。四是实行立体化考核。不少省、市将职能部门考核、专业部门考核、分管领导评审意见、日常数据分析等结合起来，进行多角度、立体化考核，使得考核结果更加准确。

二、目标管理存在的问题

（一）目标管理目的偏离初衷

目标管理基本都是将各种考核指标进行层层分解，然后再结合实际情况下发到被考核单位。这样的处理方式本身没有什么问题，但各项指标经过分解和加码，落实到被考核部门之后，考核指标就变得非常多了。有些单位目标考核的指标可以达到几十上百项，整个单位即使是造假编数据都来不及，更何况去实现。而且有些指标和所在单位的发展没有切实的关系，根本反映不出被考核部门的职能。这些无关痛痒的指标也使得参评部门花费大量力气做了与本职工作无关的事情。在当前的考核背景下，各级政府和部门都只关心指标完成情况，而对于目标达成的过程和完成目标所付出的代价及最后所能达到的效果则无人关心。这就容易造成一个后果，即平时不工作，到了年终，就想办法突击完成，这样的工作方法不但会造成大量的成本付出，而且还非常扰民，群众意见很大。而且这种突击完成任务的做法，和当初实行目标管理的初衷是相悖的，也是一种形式主义的表现。这种不关心过程只注重结果的目标管理，形成了工作中的结果主义，使得一些部门为了达到目的而不择手段地去造假，导致政绩思潮蔓延。

（二）目标管理指标出现偏差

目前地方政府目标管理的指标体系设置仍以数量化的经济指标为主，侧重经济总量的增长，而忽视了人民的收入、就业、住房、学习、医疗等民生问题。虽然，经济增长是解决民生问题的关键，但是先等经济发展后再来提高人民生活水平的发展模式并不可取。因此，在这种只注重经济指标增长的指挥棒下，各级政府为了完成目标任务，积极插手具体经济活动，常常亲自“登台唱戏”、盲目招商引资，希望用大投资来换取高增长的“政绩”。这种目标管理指标的设置，其本质就是计划经济体制管理模式的重复。它不仅没有起到引导政府把工作重心转移到提高人民生活水平、提升政府服务能力上来，反而导致政府直接参与经济生产活动，违背了市场经济的基本准则。所以为了年终目标考核，以及完成上级部门下达的指标任务，有些单位甚至弄虚作假，这样只能导致正常工作不干，虚假成绩冒烟，而且一味地重视经济指标，忽视了社会软环境建设，缺乏人本观念。

（三）目标考核形式大于实效

从目前实行的目标管理制度来看，无论从形式还是内容，都是一种以上至下的公文命令式，即上级机关发布任务，下级机关照章执行，双方之间的关系甚至连合同关系都算不上，就是上级对下级的命令而已。下级机关除了遵命完成之外，没有任何条件可谈，而上级机关也不担负领导的责任，更不要说有什么义务了。双方之间的权利和义务不对等，所订立的目标当然是空话多余实际了。而责任的不落实，就使得考核部门处于一种非常尴尬的地位。如果较真，下级机关的难处都知道，这些目标是不可能完成的任务；如果不较真，目标管理又成为空话。在上级机关的压力之下，考核部门只能上下应付，找到双方都能接受的结合点。而被考核的部门为了能顺利过关，只得费尽心机去整合各种有利资源，来完成那些不可能完成的、没有实际意义的指标任务。而为了完成考核任务，参加考核的部门要花费许多精力去平衡各方面的利害关系，使得自己在年末的评比中不至于因为不达标而被否决。至于如何做好本职工作、如何为本地区的经济发展服务、如何提高为人民服务的水平，只能放在无关紧要的位置了，有时即使做了一些工作，也很难让人感觉得到，更不要说得到人民群众满意的好评了。考核部门正是因为有了这些考量，才会在如何完成考核任务上下功夫，而对于如何在工作中发挥创造力，则因为会带来政治上的风险和不在考核任务之内，失去了存在的价值。

（四）考核结果的公正性受质疑

现阶段的目标考核工作采取的是年终突击的大兵团作战方式，各个部门都有考核任务，部分职能单位还要对其他部门进行单项目标考核，尤其在基层地方政府，考核任务更加频繁，每到年终都要接受诸如廉政建设、党建工作、安全生产、信访维稳、计划生育等单项考核，有的地方在年终要接受几十项考核，可以说是年关难过。据了解，有些地方目标考核一般要经过五道程序：一是各部门自评，二是考核组实地考核，三是考评小组汇总，四是目标管理部门审核，五是上报常委会表决。这种考核办法涉及面广，参与的人数众多，也不可避免地会引发人情考核的问题。同时，由于被考核单位较多，通常会进行分组考核，于是出现了不同组的人对于评估标准的理解不同的问题，导致打分出现偏颇和不公，因此，这种分组考核的方式很容易引起争论和不公正。因此，许多被考评的部门对于评估结果不信服，对于评估组织者不信任。

（五）社会目标量化难度高

一个地方的长远发展，光有经济指标是不够的，其社会化指标也值得重视，即物质文明和精神文明都要抓。但对于社会目标的量化处理却非常难，尤其是党建工作、宣传思想、社会维稳、安全生产等指标没有一个能让参评者接受的定量性的指标，如对于社会维稳，一方面要求辖区没有发生影响稳定的社会矛盾事件，一方面又要求社会矛盾调解率必须达到一定比例，这样矛盾的目标管理让下级工作人员无所适从。

三、健全地方政府目标管理的对策

通过上文对目标管理实施过程中存在的问题进行分析，地方政府机关目标管理工作应在现有目标管理工作体系基础上，向国内外学习先进的政府管理经验，大胆引入到目标管理工作实践中，不断地进行目标管理体制和考核机制的变革和创新，从而逐步建立起一套理念先进、方法科学、操作性强、实用效果明显的目标管理体系和科学规范的考核机制。

（一）完善目标管理模式，构建综合管理体系

公共管理在政府机关中的应用衍生出目标管理这一特殊制度，因此要确保其有效运行必须有一套完整的工作机制。结合目标管理工作的实际，在工作机制上需要作进一步的更新和流程再造，建立一个由“领导决策系统～综合考评系统～咨询系统～执行系统～信息系统～监督系统”六部分组成的综合目标管理系统。

1.领导决策系统

应将单纯的目标考核组织向综合考核组织发展，成立目标管理综合考评委员会，由地方政府主要领导担任委员会主任，政府分管领导担任副主任，负有单项考核职能的部门负责人担任委员会成员，委员会应一个月、最长一个季度召开一次例会，研究解决目标管理工作中出现各种问题。领导决策机构的主要职能是，研究决定各部门目标任务指标，核减或增加各单位目标任务指标，决定目标管理考核方案，决定目标管理奖惩意见等。

2.综合考评系统

为确保综合考评工作顺利推进，应在综合考评委员会下设目标管理督查办公室，负责具体实施工作，同时将有关政府行政机关的考核考评工部门进行有机整合，归口到目标管理督查办公室。其主要职能有： 根据综合考评委员会的意见，分解、下达目标任务，制定工作规划，提出重大指标的完成要求，制定目标管理考核的有关工作规定，定期对辖区重要项目、领导批交办事项办理情况进行督查，对影响完成目标任务的重要问题及时进行协调和处理，组织实施目标考评，审定目标完成情况和考评奖惩标准。

3.咨询系统

由目标管理督查办公室出面，邀请相关研究专家、学者、社会知名人士等组成咨询机构，为目标管理提供全面咨询服务。如提供城市发展战略方向咨询、产业发展方向咨询、现代管理技术和方法咨询、政策咨询和活动策划、对年度目标任务指标进行论证分析、对年度目标任务调整提出对策、对完善目标管理工作提出意见、参与部门目标任务指标考核等。

4.执行系统

指完成目标任务的具体实施单位，即纳入目标管理的部门。该系统的主要职能有：根据本单位本辖区发展具体条件，向上级政府提出本年度工作目标承诺，供领导系统决策；对已确定由本单位和本地区牵头的项目进行实施，对需进一步分解到下级单位的指标，由本单位负责分解和进一步落实到每一位职工；对目标管理综合考评委员会决定的重大项目任务进行实施；在职责范围内协调处理所承办工作在执行中出现的问题；负责收集报送目标实施中的相关问题至目标管理督查办公室；组织本系统本单位内部目标完成情况的考评工作，向目标管理综合考评委员会推荐表彰人员名单。执行系统在将部门一级目标分解后，若干二级目标可能还需要分解下达到基层单位来负责落实。

5.信息系统

及时、准确、有效的信息是党委、政府决策必不可少的要素之一，因此应建立专门的信息系统，负责收集、处理和传递有关目标管理所需的全部信息资料，为领导系统、执行系统、咨询系统提供可靠的情报支持。具体来说，应专门设置信息部门，并落实人员牵头负责处理涉及到目标管理内容的信息，并及时向领导、各单位负责人进行反馈，信息部门与各单位设置的信息联络员通过政务平台进行信息的传递、交流，形成强大的信息网络。除目前党委、政府、人大、政协系统的信息反馈外，也不能忽视来自社会舆论、新闻媒体及中介组织的信息反馈。信息体系还要最重要的作用，那就是对来自四面八方的信息进行鉴别、综合和再加工，去伪存真，去粗取精，增加反馈信息的真实性、客观性和针对性。

6.监督系统

要建立监督体系，确保综合考评的公平、公正和公开。请纪检部门的人员、单位代表、人大代表、政协委员等社会各界代表全程参与并监督综合考评工作；对涉及到选票和有评价选项的表格发放、填写、回收、统计等环节实施全过程监督。要对目标管理工作做到目标内容公开、考核过程公平、考核结果公示；最后，在目标管理考评过程中还要请新闻单位对其进行跟踪报道，强化新闻媒体监督。

（二）借鉴吸收先进管理经验，改进目标管理工作

1.分类与差别化相结合，科学设置目标

地方政府机构数目一般较多，同时，政府机关职能五花八门，单位经济实力有高有低，基础条件有好有差，如何对他们进行公平、公正和公开的考核评价是一件非常复杂的事情。根据分类与差别化原理，可以将部门分为党群系统、政府系统、农口系统、政法系统，也可以分为经济部门、非经济部门，还可以分为项目部门、非项目部门等。具体如何分类可以根据当年目标管理工作实际需要选用合适的标准进行区分。“闻道有先后，术业有专攻”，针对不同类型的部门区别化设置目标，避免跳高的和长跑的、打篮球的和踢足球的在一起比赛，这样尽可能让所有单位站在同一起跑线，确保目标设置的准确性和科学性。

2.将定性和定量相结合，细化目标考核内容

目标管理考核内容不只是经济方面，而是包括物质文明、政治文明、精神文明、生态文明、和谐社会在内的全方位、多角度的考核。前文已经阐述了，社会指标往往是最不容易考核的内容，也是最容易被遗忘的内容，它没有具体指标，无法被量化，从而成为目标管理工作中的难点。因此，在运用定量与定性原理时，要根据时代特点和实际工作需要，把一些不可量化的定性指标通过可以量化考核的定量指标来展现。在实际操作时，要注意把它和具体的工作结合起来，使考核具有可操作性。

3.实施目标管理流程再造

将质量认证体系引入政府机关，实施目标管理流程再造。ISO9001又称全面质量管理认证，是国际质量保证技术委员专门为质量方面制定的标准。截至目前，世界上许多大中型企业都实施了全面质量管理。在国外政府机构改革背景下，许多国家开始将ISO9001的理念、原则、方法及运行模式加以改造和完善后运用于政府行政管理中，并收到了显著的成效。

政府部门引入ISO9001必须做到：“五全”即全方位实施质量管理；全过程渗入质量管理；全员参与质量管理；全面运用科技手段进行质量管理；全社会推动质量管理。“四建”即建立全面质量管理的领导机构；建立先进可行的工作标准体系；建立严格的质量管理责任制度；建立反应灵敏的信息反馈系统。“一塑造”即塑造良好的行政机关质量管理文化 。

4.加强对目标管理过程的纠偏

政府机关实施目标管理的目的是为了用最少的行政成本、最短的时间实现目标最大化。因此，在目标确定和分解下达后，重点应关注目标的执行。要达到这一要求，就必须对目标管理执行过程中出现的偏差进行及时纠正。从综合管理体系上来看，一是要执行体系加强跟踪督查。执行体系在平时正常工作和常规督查之外，还要定期组织开展月查、季查等专项督查行动，跟踪目标执行情况，及时发现问题，找准差距，帮助督促各单位及时整改。二是要监督体系加强监督。监督体系应通过人大法律监督、政协民主监督、新闻舆论监督、群众社会监督等途径，加强监督。通过监督，对目标实施过程中的先进典型加以表扬和宣传；对偏离原定目标及目标进度严重滞后的情况，及时指出和鞭策。三是要信息体系加强沟通。信息体系要将收集到的有关目标实施过程中的全部信息，及时向主要领导反馈；同时向各单位通报，使各级都能及时、准确掌握目标的运行情况，从而为目标实施单位实现目标任务提供信息支持。

5.充分运用考评结果，构建有效的竞争激励机制

目标管理不是目的，只是一种手段。我们进行目标管理也是以目标考评为抓手来推动党政部门工作的落实。充分运用考评结果，构建一个有效的竞争激励机制是行政机关目标管理的基本经验。针对目标管理实践中存在的问题，在综合考评结果的运用上，应从以下几个方面进行，从而发挥出考评结果的激励和导向作用。

一是公示结果。在电视、报纸、广播、政府公共信息网、政府内网等的新闻媒体上，公示目标考评结果，利用社会舆论压力，起到表彰先进、激励后进的作用。

二是激励约束。将目标考评的结果与干部福利待遇挂钩，积极探索建立目标管理与领导干部任用相结合的机制，把目标考核的结果，作为选拔任用领导干部的重要依据。在经济利益上，提高综合目标考评等次奖的奖金额度，拉开一等奖、二等奖、三等奖之间差距，避免出现干多干少一个样、干和不干没差距。同时，在单位内部也应建立竞争激励机制，取消按照职务高低分配奖金的老办法，推行按照职工在单位的贡献大小、工作业绩来分配奖金，把握既拉开差距又避免出现两极分化的原则，合理分配。

三是绩效预算。借鉴西方政府公共绩效管理的过程中的经验，将目标管理和单位年度预算相结合。建立目标考评结果和预算联动机制，推广绩效预算管理，各单位的预算严格按照上一年度目标考评情况来编制，目标任务完成较好的单位可以再上一年度预算基础上增加预算，目标完成较差的单位则适当减少预算。另外，在资金拨付上也同样按照目标完成进度进行拨款，目标任务完成达进度的单位或者项目优先拨款，欠进度或者进度严重滞后的单位和项目延迟或暂缓拨款。同时，在绩效预算管理过程中，变传统的“过程管理”为“结果管理”，对绩效好的部门给予奖励，对于绩效差的部门，则在议会中公布、撤职、削减，直至取消这项预算。

四是改进推广。目标管理是一个循环往复的过程，考评结果的使用既标志着目标管理过程的结束，又预示着目标管理过程的开始，依据上年的目标管理结果制定下一年目标管理意见。解决目标管理过程中出现的新情况、新问题，推广目标管理成功的经验，从而完善政府机关的工作方法，提升政府部门的行政管理水平和服务质量，不断深化政府部门的职能改革。

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2016-03-20

D625 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0014-05

作者及单位：何非，中共成都市委党校国际交流合作部教师。（四川 成都 610110）

责任编辑 何周富