国家审计与全国人大预算监督——基于1998-2014年全国人大常委会公报的文本分析

●赵早早

国家审计与全国人大预算监督
——基于1998-2014年全国人大常委会公报的文本分析

●赵早早

全国人大作为最高国家权力机关，审计署作为行政机构的内部监督机构，都被赋予相应的权力来监督与审查中央政府预算。全国人大预算监督涵盖预算全过程，其中对于中央政府预算执行结果或决算的审查工作，主要由全国人大常委会负责；而审计署的审计工作主要是一种事后的预算监督。这两种不同的预算监督机制，在中国政治体制下究竟体现为何种关系？本文对全国人大常委会公布的1998-2014年“中央政府年度决算审计报告”和全国人大常委会预算财经委“年度决算书面审查报告”等公开发表的文件进行分析，客观揭示国家审计与全国人大预算监督之间的内在逻辑。研究发现，两者之间可以产生并且已经产生一种良性互动的关系，两种预算监督制度可以在优势互补的情况下形成合力。这对推动中国政府预算改革走向深入，构建现代预算管理制度将起到积极作用。

国家审计 全国人大 全国人大常委会 预算监督 文本分析法

中共十八届三中和四中全会都明确要求加强对行政权力的监督，其中人大监督和审计监督是八大监督体系中的重要内容。从国家层面来看，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国预算法 （2014年最新修订）》的规定，全国人大作为最高国家权力机关，审计署作为行政机构的内部监督机关，都被赋予相应的权力来监督与审查公共预算。其中，全国人大预算审批与监督权力涵盖预算的全过程，应该在事前、事中、事后发挥影响；审计署主要行使事后监督的权力。十八届四中全会要求八大监督体系 “努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。本文通过对1998-2014年17年“中央政府年度审计报告”和全国人大常委会预算财经委“年度决算书面审查报告”的比照研究，客观揭示全国人大预算监督与国家审计之间的内在逻辑，探索建立适合中国预算监督体系的路径与方法。

一、我国预算监督制度：文献综述与现状描述

从国家层面来讲，我国预算监督制度主要指两类：一是人大预算监督制度，这是《宪法》赋予人大的权力；二是审计署所行使的事后监督权，《宪法》和《预算法》中对此均有明确规定。2015年1月1日正式实施的 《预算法（2014年最新修订）》进一步明确中央政府决算草案必须提请审计部门审计，然后提交全国人大常委会批准。事实上，针对中央政府决算草案和预算执行结果而开展的国家审计工作与全国人大常委会预算监督职能之间是具有共通性的，均属于公共预算的事后监督。只不过，受各国政治体制的影响，这种事后监督之间的相关性或者联系程度各不相同。

现有关于我国预算监督制度的研究，多数文献分别从人大预算监督或国家审计监督视角切入。有研究从推动审计体制改革的视角入手，揭示在既有的制度框架中，审计机关和人大均存在明显的缺陷而不能取得良好的监督效果，只有更好地实现两者的对接，才可能发挥两种监督制度的优势，推动监督体制的完善。另有部分研究者和地方人大实践者，呼吁将审计视为推动和完善地方人大预算监督的重要工具，以推进人大预算监督向实质性监督迈进。本研究通过文本分析的方法，回答以下问题：在中央政府预算执行结果监督方面，全国人大和审计署之间的关系如何？应该如何激发两种制度的潜能，形成合力促进中国公共预算制度的不断完善？

二、揭示预算监督的真实故事：文本分析

全国人大对中央政府预算执行情况的审查和监督工作开始于每年的六月中下旬至七月初，由全国人大常委会负责具体执行。在此期间，财政部和审计署先后向全国人大常委会提交各自的报告，财政部部长提交“关于上年中央决算的报告”，审计署总审计长提交“关于上年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。一般全国人大常委会经过两天审议，由全国人大财政经济委员会出具“关于上年中央决算的书面审查报告”，提交常委会会议审议，该报告是在半个月前财经委员会对财政部提交的“决算报告”初审报告基础上，结合常委会审议意见和审计署提交的审计意见，综合而成。

本研究主要运用文本分析法，从1998-2014年17年全国人大常委会公报中，选择四类相关文件进行整理分析：一是《关于*年中央决算的报告》，每年由财政部部长提交全国人大常委会；二是《关于*年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》，每年由审计署总审计长提交全国人民代表大会常务委员会；三是《全国人民代表大会财政经济委员会关于*年中央决算的书面审查报告》，每年由全国人大常委会财经委员会提交人大常委会；四是《全国人民代表大会常委会关于批准*年中央决算的决议》。值得注意的是，这些报告所反映的预算执行结果情况均为上一个自然年度，而不是当年情况。

本研究选择1998-2014年作为分析时段，在这17年间，既是我国经济发展较快的时期，也是与公共预算改革以及与预算改革相关的各项制度建设的活跃期。针对17年间“中央政府年度审计报告”和全国人大预算财经委“年度决算书面审查报告”的比照研究，本研究客观揭示在事后预算监督方面，全国人大预算监督与国家审计之间的内在逻辑。具体来看，选择这个时期的主要原因如下：

(一)政治稳定且改革热情高涨

这17年经历了3任人大常委会委员长，2任审计署总审计长，4任财政部部长。其间，尽管我国经历了1998和2008年两次金融危机、2003年“非典”等重大事件，但是经济总体高速增长的现状备受世界关注。同时，中国公共预算改革以及与预算改革相关的制度性建设，也在这17年中有了新的突破，尤其是1998-2003年间。

（二）公共预算管理制度的重大调整

从1999年开始，我国首先从中央政府层面推动部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购制度等改革，全面推动公共预算改革，影响深远。党的十六届三中全会第一次明确提出全口径预算管理的概念。从2003年开始，以全口径预算管理改革为总目标的政府预算管理改革进入全面推进期。2014年党的十八届三中全会提出以推动国家治理现代化为目标的现代预算制度建设思路，我国公共预算改革进入一个新时期。

（三）国家审计主动推动公共预算管理改革

在李金华总审计长任期，国家审计进入一个新的发展阶段，在推动公共预算改革方面，也起到积极作用，并将审计应该而且能够担当起预算监督职能的理念灌输给公众。过去17年间，审计署先后提出了细化预算、推行部门预算、改革专项转移支付制度、严格实行“收支两条线”、规范政府外债收支管理、规范银行开户等审计建议。这些建议大都已被采纳，正在推行和不断深化，对推动财政体制改革，加强预算管理发挥了积极作用。

（四）“审计风暴”推动国家审计在公共预算监督领域的改革与创新

1998年 -2003年是审计署推动审计结果公开的重要五年，为之后的审计监督服务于全国人大预算监督的传统奠定了坚实的基础。1999年审计署首次向全国人大常委会提交完整、全面的 《关于1998年中央预算执行和其他财政审计情况》报告。该报告被当年部分委员评为“多年来最好的一个审计报告”，时任审计署总审计长李金华在汇报当天被掌声数次打断。当时，关于是否应该将审计报告全面、完整提交人大常委会的问题，审计署内部争议很多，最后时任新总理朱镕基表示：只要这些都是事实，必须如实全面地向全国人大常委会报告。

三、国家审计与全国人大：预算监督之互动关系

文本分析结果显示，审计署年度审计报告已经成为全国人大及其常委会、财经委员会在开展公共预算事后监督时的重要依据。全国人大财经委员会在对财政部年度决算报告进行审查和监督的同时，主要参考审计署同时提交的年度审计报告。审计署提交给全国人大常委会的报告越全面、完善、准确、易懂，越能够提高全国人大预算监督的实际效果，促使其提出更有针对性的预算改革建议。全国人大及其常委会与审计署的良性互动，能够实现双赢的效果。一方面，审计署的审计结论和政策建议可以依靠全国人大的权威获得合法性认同，在一定程度上弥补审计署作为国务院内设监督机构、因权威性不够而难以发挥更大监督作用的缺憾；另一方面，全国人大及其常委会根据审计署的专业审计报告，能够较为全面地了解中央政府预算执行情况及其结果，弥补因其人力、物力、时间、技术等不足而难以了解政府预算详情的缺憾。这种良性互动关系在17年68份报告中多处体现。

表1 关于中央财政管理的预算监督

1999年，《全国人民代表大会财政经济委员会关于1998年中央决算的审查报告》中明确指出：国务院在《关于1998年中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》中明确提出细化预算的意见，财政部要抓紧落实。同年，全国人大财经委在审查报告中提出 “建议全国人大常委会要求国务院对去年（1998）增发的1000亿元国债的预算执行情况进行专项审计，并将结果报送全国人大常委会”。2000年，审计署在《关于1999年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，专门“根据九届全国人大常委会第十次会议的决议，对1998年增发的1000亿元国债专项资金的管理使用情况进行了审计”。由此可见，审计署和全国人大及其常委会在推动预算改革、完善预算管理制度等方面偏好一致。

全国人大及其常委会对国家审计不断提出要求，也推动国家审计及其报告内容的不断丰富与完善，主要体现在以下五个方面。

（一）推动完善问题纠正与整改情况的跟踪审计制度

2010年之前，对于上年度审计查出问题的纠正与整改情况，通常都出现在当年6月份预算执行情况的审计报告中。从2010年开始，审计署应全国人大的要求，将问题纠正与整改情况的汇报作为一个单独的审计报告，放在每一年度的第一个季度发布，跟踪审计的项目数量、审计详细程度均有大幅提高。

（二）推动部门决算审签制度和中央政府决算审计草案制度的建立

2000年，全国人大常委会在批复“1999年中央政府决算报告”的决议中明确提出，“认真执行《审计法》，进行部门决算审计。要规范审计程序，逐步做到国务院向全国人大常委会提交中央决算（草案）前，中央各部门决算均经过国务院审计机关审计并由审计长签署意见。国务院财政部门要依法加强对部门决算的审核”。

（三）细化部门预算执行审计内容

2010年开始，审计署对部门预算执行情况的审计，增加了一个专门的部门预算执行的详细报告。

（四）明确国家审计的时代特征

表2 关于中央部门预算执行情况的监督

随着公共预算改革的不断推进，尤其是全口径预算改革推进了财政收入的逐渐规范，“小金库”、预算外收入、制度外收入的规模越来越小。所以，国家审计和全国人大预算监督的重点开始倾向于预算支出。但是，从2005年开始，土地出让收入开始进入审计和人大监督的视野，土地财政问题逐渐成为国家高层关注的重要问题之一。另外，从2010年开始，受全国人大常委会的委托，审计署开始对中央政府决算草案进行审计。

（五）推动审计方法的不断创新

随着全国人大及其常委会对预算监督工作的重视程度不断提高，全国人大及其常委会对国务院及其审计机构的要求也越来越高。为了更好地适应这种政治要求，审计署不断创新审计方法。从2005年开始，在部门预算执行情况审计的同时，引入延伸审计方法，审查相关二级预算单位，将所有与公共资金相关方都纳入事后审计的视野。

中国共产党第十八届三中全会推动建设现代财政管理和预算管理制度，对于完善专项转移支付制度、完善中央与地方事权与支出责任间关系等各领域改革提出明确目标。2015年1月1日开始实施的《预算法（2014修订）》，为建设完善的现代财政预算管理制度提供了法律保障，并进一步明确审计署和全国人大及其常委会的预算监督权力及其范围。根据表2分析，从2014年审计署审计工作报告和全国人大财经委员会关于中央政府2013年决算审查结果的报告内容可知，在以下四个主要方面，两个机构推动改革的方向是一致的：一是必须尽快理顺各级政府和政府各部门之间的财权与支出责任关系；二是中央政府财政管理必须规范财政资金分配过程，包括规范“基本支出”和“项目支出”标准，规范“三公支出”标准；三是必须重视各级政府财政资金沉淀、滞留的问题，研究盘活存量资金；四是加大专项转移支付清理整合力度，规范设立转移支付项目。与此同时，本研究发现全国人大及其常委会在关注并推动完善全口径预算管理制度建设、政府会计制度建设、增加预算透明度尤其是转移支付透明度等方面比审计署更积极。更值得关注的是，在预算资金的分配权、决策权及其相关制度规则决定权方面，全国人大及其常委会开始表现出积极的态度，主动要求获得更多权力。2014年全国人大财经委员会在提交常委会的报告中明确提出“中央对地方转移支付的具体办法应报全国人大常委会备案”，这集中反映了全国人大及其常委会主动争取预算资金分配权、加强影响预算资金分配结果的强烈愿望。从另一个方面来看，全国人大及其常委会在要求获得更多的预算监督权的同时，也有助于提升其自身的监督能力，更是完善预算监督制度的必要内容。

总体来看，国家审计机构与全国人大及其常委会在行使预算事后监督权并推动公共预算改革的方向基本一致。但是，在监督的重点、观察的视角、推动改革的思路等方面还存在不同。在预算资金分配权的监督方面，审计署在1998年就提出存在多个拥有预算资金分配权的部门，主要指财政部、国家计划委员会（现发展改革委员会），碎片化的预算分配权导致资金规划不到位，影响有限公共资金的使用效率和实际效果。关于碎片化预算分配权的认识，全国人大晚于审计署在2005年的报告中才正式提出，并且提出“推进中央基本建设预算管理制度改革”的政策建议。

表3 关于重点民生项目的预算监督

四、启示与讨论

我国审计署与全国人大及其常委会的关系受政治体制的影响，两者的关系与西方主要国家“三权分立”体制下国家审计机构与立法机构的关系应有明显不同。西方主要国家在“三权分立”政治体制下，公共预算决策、执行、监督权力的划分较为明晰。西方主要国家的国家审计以委托代理理论为理论基础，形成了立法型、独立型、司法型的审计模式。无论哪种审计模式，最主要的特点就是独立于行政部门。我国审计署隶属于国务院，属于“小政府”的内设机构，所以审计署还是以内部控制与监督的形象存在，独立性的发挥受到现有制度的影响颇深。但是，通过文本分析不难看出，在过去17年中，两个机构在行使预算事后监督权并推动中国公共预算制度改革问题上，已经形成良性互动。全国人大可以充分利用国家审计署专业性的特点，逐步打破人大与行政部门之间预算信息不对称的“瓶颈”，更好地行使预算监督权，推动公共预算改革进程。另一方面，国家审计作为专业技术性预算监督机构，在行使预算监督权时受到的制度性约束更大。由于审计署是国务院的直属机构，尽管直接向国务院总理负责，具有相对的独立性，但是也不可避免地受到行政机构内部权力斗争与政治博弈的影响。为此，审计署需要借助全国人大的权威性获得更广泛的政治认同，进而突破制度约束。如果说全国人大及其常委会在预算监督领域集中在“议政”和决策，那么国家审计就是保证监督权得以有效实施的执行工具，两者在现有制度框架下，应尽量寻求共通的方式推动公共预算改革和责任政府的建设。

(作者单位：中国社会科学院财经战略研究院)

1.杨肃昌.2003.试论人大与国家审计关系的发展与深化[J].人大研究，10。

2.刘善冬.2003.试论人大财经监督与政府审计监督两种模式的对接与应用[J].人大研究，10。

3.张俊英.2013.地方人大如何借力审计开展预算审查监督[J].吉林人大，6。

4.马骏、李黎明：2010.为人民看好“钱袋子”：一本有关地方预算审查监督的书[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社。

5.审计署.2003.关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告[J].全国人大常委会公报，4。

6.刘家义.2012.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，6。

7.全国人大财经委员会.1999.全国人民代表大会财政经济委员会关于1998年中央决算的审查报告——1999年6月28日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上[J].全国人大常委会公报，4。

8.审计署.2000.关于1999年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告——2000年7月6日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上[J].全国人大常委会公报，5。

9.全国人大财经委.2000.全国人民代表大会财政经济委员会关于1999年中央决算的审查报告——2000年7月8日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十六会议上[J].全国人大常委会公报，4。

（本栏目责任编辑：范红玉）