国家治理与财政监督探讨

●张 明

国家治理与财政监督探讨

●张 明

本文结构性地描述了国家治理权力运用及制约监督的实际运作状态，以及国家治理权力制约监督结构性地包括授权准备(竞选)、执政准备(组阁)和执政阶段，以及宪政、党政和国家监督的权力制约监督体系与机制等一般模式。在分析概括中外经典史实基础上，明确了权力及资金运用制约监督是国家治理的根本、核心和关键，以及国家治理与财政监督的本质联系。通过与国家治理一般模式比较，明确了党直接执政和侧重内部监督的中国特色模式。通过我国国家治理中波折性国家监督和一致性财政监督的实证分析，提出了强化人大、审计、财政、社会等财政监督，促进我国现代化国家治理的措施。文中国家治理是权力运用(“政”)与权力制约监督(“政治”)、中国特色的党政和侧重内部监督观点，可能有相应学术创新。

国家治理 财政监督 权利制约监督

党的十八届三中全会提出国家治理，引发学界强烈关注，相关研究文献陡增。查阅现有相关文献不难发现，尽管分析研究、描述表征纷繁多样、莫衷一是，但概括起来不外是国家治理的实践形态和观念形态两方面。

国家治理实践形态，即国家治理的客观存在或实际运作形式及状态。较学术性的描述或许可推，国家“运用权威维持秩序以满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。

国家治理观念形态，即国家治理的概念描述与理论概括。因研究者的研究角度、关注点差异，国家治理观念形态相对多元化：①学科类别划分上，认为国家治理是政治问题有之，认为是政治、经济、社会、管理等多学科问题亦有之。②概括抽象表征上，认为国家治理区别于国家统治和国家管理有之，认为国家治理主要面临从传统转向现代亦有之。③治理基本目标上，认为任何国家治理都要解决有效性(解决治理失效和失灵)和合法性 (获得政党和社会认同)两个基本问题有之，认为任何国家治理类型都有有效解决冲突、保持稳定的基本目标亦有之。④治理方式及现代化上，认为国家治理现代化的核心要素是符合宪法价值取向有之，认为一般包括民主、法治、文明三个核心要素亦有之，认为关键要治理法制化、程序化和民主化也有之；认为一要有规矩，二是规矩要符合现代精神及理念有之，认为要将政府“他治”、市场主体“自治”、社会组织“互治”结合成政府与市场与社会共治的现代化“善治”模式亦有之，认为中国要探索“政党-国家”的现代化与治理转型也有之等。

显然，国家治理观念形态作为国家治理实践形态的概括描述和认知反映，其中包含不少研究者个人的价值判断和理想企盼等内容。然而，国家治理的真实存在却并不完全是观念意识和理想形态的。习近平指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，国家制度决定着国家采取什么样的方式进行国家治理。真实的国家治理是不以个人意志为转移的政治化、主体化、制度化、机构化、权利化、程序化、业务化、成效化的客观存在和社会现实。从现实实践和具体运作角度，运用事实判断或实证分析方法认知，国家治理首先是国家权力运用，其次是国家运用权力时采用民主法治、互治共治等方式制约监督权力运用。因此，概括地说国家治理就是国家权力运用及其制约监督。

一、国家治理与财政监督问题的提出

国家治理是国家运用权力和利益手段，对所辖范围社会、经济、政治、文化、自然环境等全面的统治管理。国家治理的核心和关键是治理模式，即国家所掌握权力和利益的运用实施。也就是说，国家治理首先是权利运用实施，由于利益手段也由权力运作，因此，权利运用实施根本上也是权力运用实施，是谓“政”，具体如执政、行政、财政、民政、税政、市政、水政、林政、路政等。显然，国家治理的权力运用实施是系统性和结构性的。

对权力的运用实施，1748年孟德斯鸠在《论法的精神》中指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，国家治理的第二个内容就是权力制约监督，即执政之治或统治之治，是谓“政治”，如宪政、党政和国家监督体制等。显然，国家权力制约监督也是系统性和结构性的。

国家财政作为国家治理体系的“庶政之母”，既是国家权力运用实施体系的物质核心和经济基础，又是国家权力制约监督体系的核心领域、关键环节和根本内容。因此，国家治理与财政管理和财政监督的问题，就是“庶政”与“庶政之母”与“庶政之母监督”的问题，是国家治理的核心、关键和根本。

现代国家治理的权力制约监督制度及实践表明，权力制约监控通常划分为权力运用要素制约监督和权力运用过程制约监督。权力运用要素制约监督主要是对权力人和作为权力运用载体的资金的制约监督。权力运行过程制约监督主要包括权力运行侦查诉讼的司法监督、权力活动资金账务的审计监督、政府资金分配管理流程的财政监督、业务部门监督和社会及舆论监督等。其中财政监督既是针对权力资金要素的分配管理、具体业务流程的专业监督，又是权力资金分配管理、收支业务流程和权力人行为过程的制约监督。财政监督是权力运用制约监督中，既覆盖权力运用要素又覆盖权力运用过程的制约监督制度。

财政监督作为“庶政之母”监督在国家治理体系中的地位作用如图1所示：

图1 财政监督在国家治理体系中的地位作用

二、国家治理与国家监督中财政监督地位作用的历史及发展

（一）原始社会治理与公共财富监督的产生

历史表明，国家治理及权力监督几乎同时产生。早在氏族社会时期，原始氏族社会治理就是依靠氏族成员的相互监督，来保证和支持氏族管理机构凭借氏族习俗等传统力量实施氏族治理。人类早期社会治理及权力监督中，有关氏族公共剩余产品及贮藏的监督记录，也是人类文字与数字产生的基本原因。如用结绳记事方式记录并分配狩猎、捕鱼、采集等简单分工及劳动果实，逐渐发展为通过计算和记录监督生产、分配。如从在鹿角棒上刻弯曲或平行纹路等为记录和计量标志，发展为以数十种有一定规则、按横竖笔画排列为主要形态的计量和记事符号等，形成人类早期的簿记业务。我国伏羲时代“事大，大结绳，事小，小结绳”，后发展为“上方结绳而治，后世圣人易之以书契”，以明确的数据和尺寸计量、正确记录与运算，使“结绳记事”监督发生质的飞跃。可见，公共财富的监督不仅是人类原始社会治理及权力制约监督的重要和核心内容，而且因公共财富监督需要而产生的簿记和文字、数字发明使用，也是推动人类文明进步的重要原因。

（二）古代国家治理与财政监督的演变发展

当人类社会进入国家形态后，人类社会治理演变为国家治理，社会公共财富监督演变成财政监督。作为国家存在发展的经济基础和物质条件的财政监督，依旧是国家治理中权利运用及效率监管控制的主要与核心内容。

1、我国古代国家治理与财政监督演变发展概略。按《左传》“国之大事，在祀与戎”的描述，我国古代国家治理当属祭祀天地和守疆卫民。祭祀天地主要是昭示民众国家治理授权的渊源、依据或基础(执政之基)，守疆卫民则是国家治理的基本前提，这其中作为国家治理经济基础和物质条件的财政管理监督具有极其重要的地位作用。从国家治理与财政监督角度归纳梳理我国历史，主要分为周朝初创(分封制)、秦朝中央集权国家治理与财政监督的整体奠基和唐宋局部调整等演变发展。周朝可视为国家治理初创的原始本真形态；秦首创我国中央集权国家治理模式，为后代国家治理的权力结构、权力运用、权力监督奠定了基础；秦后历代国家治理权力结构、权力运用总体无更多创新变化，但权力运用制约监督特别是财政监督，在唐宋两期则有一定改变。

周朝是我国历史记载相对有构架与内容的早期国家形式，周朝通过征战和分封“建立较大的侯国，降服多数小国，使其遵守周朝制度，向周王朝贡。周初大封建，对商朝原始小邦林立的现象说来，多少含有统天下于一尊的意义，显然是一个进步”。周朝国家治理主要是各封国朝贡组织管理。《周礼·天官》载宰夫掌治法“以考百官府郡都县鄙之治，乘其财用之出入，凡失财物辟名者，以官刑记录宰而诛之；其足用长财善物者，赏之”。显然，宰夫是通过考百官财用出入和辟善物况的财政监督方式，来实现周朝官府郡都县鄙之治的。

秦统一中国后，为保证中央集权和监督各级官吏，设地位仅次于丞相的御史大夫专司监督，主要职掌国家民政和财政监督，其中部分御史专司地方监督，又称监御史或监察史。秦监御史制度既创立当时的监御史监郡制，即现代地方治理或中央监督地方；也开后世御史外巡制或现代派出监督制先河。秦自商鞅变法后，依法治国模式基本确立。《秦律》的系统完善及其在国家治理中的地位作用都独树一帜，其中的《田律》、《厩苑律》、《关市律》、《仓律》、《工律》、《徭律》等，对缴纳田租、赋税、服徭役、会计账目等，以及官吏职责及渎职、完不成任务等受笞杖直至罢官处罚等财政监督都有详细规定。秦汉时代中央至地方的监督体系已基本形成，御史大夫官署或御史台作为综合监督部门，负责行政监察和财政监督。

唐代御史制度进一步发展，御史台设台院、殿院、察院，其中察院专门监察地方。御史制度中增设分巡分察制度，具体监督内容为户口流散、籍账隐没、赋役不均、妖猾盗贼、不事生产、为私囊者等，同时户部经常派员巡察(多为一事一察)转运使、盐铁使、度支使、租庸使、两税使等。

宋神宗时在太府寺下设审计司，建立国库内部审计机构。南宋初将北京的诸司诸军专勾司改为审计院，同时户部设磨勘司，在审计中与审计院更相查核。上报的会计报告先经审计院和磨勘司审查无误、签署后才呈报户部。

我国古代国家治理与财政监督结构演变发展如图2：

图2 我国古代国家治理与财政监督结构的演变发展

2、国外国家治理与财政监督演变发展概略。国外国家治理与财政监督发展历史的经典案例，主要是罗马帝国和英国的共和制创立。在罗马帝国“元老院-执政官”治理模式下，权力制约监督特别是权力资金制约监督，被列为国家治理重要内容。如设财政监察官执行国家财政收支及库藏事务，监察官把各种财政收支具体采购发包出去并监督契约履行。奥古斯都元首政治时期，渥大维大力改造强化国家财政管理机构，建立“帝国收支总账”和“元首金库”直接控制调节全国财政收支。

英国共和制及政府预算制度创立，不仅是国家治理议会模式的创新和具有划时代的意义，而且也是国家治理与财政监督本质联系、内在逻辑与运行规律探索运用的经典。英国共和制及政府预算制度创立历经曲折、漫长过程，从议会发展及控制方式与内容讲，具体包括：（1）议会准备期。在中世纪大不列颠岛的盎格鲁-撒克逊诸王国，拥有相当于诉讼裁决权和税收课征权的“贤人会议”(Witenagemot)或“智者大会”(the Assembly of Wise Men)是王国治理的重要权力机关及方式。到“大咨政会”(Great Council)时，会议除限制国王肆意征税外，还有权限制或取消因王室奢侈、过分慷慨、过分野心引发的支出授权，并规定国库独立实行包括王室年俸账户在内的年度审计。1215年无地王约翰签署《大宪章》，“非赞同毋纳税”基本精神成为法定，同时明确对王权财政收支的审计和陈述要求，开国家预算审查监督先河。（2）一院制议会时期。1246年国民议会首次用Parliament命名，1265年 “大议会”(the Great Parliament)到1295年“模范会议”，国家治理中的议会制度及方式基本确立。具体工作主要有基金拨款授权制、君主议会外收入拨款制、议会授权基金专款专用制、行政向议会汇报开支制、浪费和未授权支出批评讨论制、蔑视拨款和挥霍财力制裁制等。（3）两院制议会时期。1343年复活节举行议会，高级教士和世俗显贵在王宫白厅，骑士和市民在彩厅，分别商讨国事，为两院制议会开始。1690年议会成立公共账户管理委员会，1780年《丹宁议案》规定除君主私人金库和秘密服务款外，所有公共账户(含王室年俸)全部提交公共账户管理委员会。1787年议会颁布《统一基金法》，“统一基金”是政府在英格兰银行的公共账户 (即现代国库单一账户)，规定自该年起政府所有收入纳入统一基金，所有支出由统一基金支付。自此，英国历经近600年的宪政革命，终于以议会全面彻底监控政府资金及预算，英格兰银行具体经办管理政府收支，而开现代政府预算制度管理先河并实质性完成共和制建设。

英国的共和制发展路径和政府预算制度产生过程表明，从中世纪至近代，英国国家治理根本上讲就是议会制约监督王权财政和国家财政的过程，也是王权财政和国家财政的议审制、法制化、公开化过程，也是君主国向共和国的转变过程，也是现代公民社会及国家治理的初创过程。

三、国家治理中财政监督的地位及作用

概括地讲，国家治理具体实施包括权利运用配置和权力制约监督，即“政”和“政治”。财政监督作为“庶政之母”监督，在国家治理中的核心和关键地位作用十分明显突出。从具体业务和技术讲，财政监督在国家治理中的这种明确突出地位作用，不仅具有无国别化的一般系统性和结构性特征，而且也有国别性的特殊意识形态和人文性特征。

（一）国家治理与国家监督、财政监督的一般模式

现代国家治理普遍制度建设及实践表明，现代国家治理主要是从整体流程的宪政治理、国家治理授权委托的党政竞选治理以及行政权内外部监督这三个层面上展开的。

1、宪政治理。现代国家治理全部接受宪法制约监督，也就是普遍共识的国家治理的法治性或法治内涵，是谓 “宪政”，即宪法治政。

2、党政治理。现代国家治理中的权力制约监督，是从最初的权力委托授予即作为执政酝酿的竞选阶段开始，到权力组织建立即执政准备的组阁环节，再到权力执行即执政实施等全过程展开的。在竞选阶段采用多党竞选方式，确保权力委托和授予竞争的公平、公正和公开，这种以党派力量制约监督国家治理的权力授予、形成和准备的过程，是谓“党政”，即党派治政或党派通过竞选治政。

3、行政权内外部制约监督。众所周知，在当今发达国家的“三权鼎立”体制下，国家治理对国家权力运用的外部监督非常强势。可以说发达国家的国家治理更主要的是在国家行政基础上，强调对国家行政的立法、司法、审计、社会等外部监督，以及引入第三方及市场主体“互治”或社会“共治”的方式，制约监督国家行政权力运用实施。以至于国家行政常被掣肘，效率低下，美国甚至出现总统“撂挑子”、白宫关门等。客观讲，国家治理中的权力制约监督实施，做到如此令人尴尬的地步，并非人们的主观意识和客观追求，而是国家治理现实利益及行为博弈的自然结果。能否诠释理解为，发达国家在权力制约监督与权力运用效率选择上更偏重前者，这或许也是一个仁智各见的问题。同时，权力制约监督与相应效率损失是否相关，是否权力制约监督就一定伴随着权力运用实施的效率损失，并成为一种基本现实或规律等，可能都有待进一步深入研究。

国家治理与国家监督、财政监督的一般模式如图3：

图3 国家治理与国家监督、财政监督的一般模式

（二）国家治理与国家监督、财政监督的中国特色模式

与国家治理一般模式相比，中国特色模式的不同，主要是在中国共产党统一领导下无多党竞选而实施党派民主协商，中国共产党直接执政和实施多元化、多渠道的内部监督。

1、无执政酝酿阶段的多党竞选。中国共产党的执政地位及领导权，是中国共产党在国家革命斗争中秉承“解放劳苦大众”的共产主义信念，率领中国民众浴血奋斗并取得胜利创立的。中国共产党领导民众浴血奋斗的时期与过程，就是中国共产党执政的酝酿时期和竞选过程。而现行多党竞选国家则是经过封建王权让渡等改良方式，从君权“神授”向“民授”逐渐转变，最后过渡到党派通过竞选获取国家治理授权委托的方式。与之相比，中国共产党的执政基础和授权根据，更有坚实的历史与现实基础、理论与实践基础、未来发展基础和民众基础，这也是习近平及党中央提出道路自信、理论自信和制度自信的基础和根源。

2、党直接控制管理执政。虽然无多党竞选，但中国共产党执政制约监督权力的力度却远非竞选制国家能比。因为，中国与发达国家的国家治理实践及事实表明，中国共产党的直接领导管理，实行党委、党组主体责任制，党纪委监督责任制等，直接控制管理着党的执政。这既消除了竞选制前置而间接地承诺控制所面临的诚信履诺风险，又通过直接控制确保党政制约监督和执政目标及执政效率。

3、国家治理中侧重内部监督。（1）侧重内部监督是中国国家治理区别于国外的重要特色，也是我国社会主义制度及国家治理实行党的一元化领导和执政的特色。因为，中国国家治理不搞“三权鼎立”和“一府两院”，而是实行党的统一领导与多党民主协商治理方式。（2）中国国家治理实行党统一领导的内部监督为主的、多种形式并存、各司其职、各有侧重的综合性、专业性、多渠道、多功能、全方位、全要素的监督制度。这种特色不是某个人、某些人甚至中国共产党单方面的主观意志，而是中国国家革命的历史与现实选择和斗争结果。（3）中国国家治理实践表明，党统一领导在统筹性、集中性、效率性、协调性、连续性等方面，与多党竞选、三权鼎立国家治理相比有十分显著的优势。这已在地震、海啸等自然灾害应急处理方面得到反复的实践及事实证明。

综上分析，中国国家治理特色模式如图4所示：

图4 国家治理特色模式

需要说明的是，中国国家治理中的宪政本质上与国外并无差别，如习近平及党中央明确提出的“依法执政就是依宪执政，依法治国就是依宪治国”。但现实中一直有党与宪、党与法的轻重、主次、大小等比较说法，对此习近平指出：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。我们有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界线一定要划分清楚。”

四、我国国家治理中财政监督的改革发展

（一）我国国家治理中财政监督改革发展阶段回顾

我国国家治理中财政监督的改革发展，是我国国情下的具体实践选择，既有极强的顶层设计，又有现实的条件限制与历史的路径依赖。文献将新中国建立以来的国家治理发展，概括抽象为统治、管理、治理，传统治理和现代治理，“他治”、“自治”、“互治”、“共治”、“善治”等。从实际运作上看，这些都是不同时期的不同主要目标和侧重点，都不外是历史及现实条件下的顶层实践抉择，都是我党在统领国家、管理社会时的权力运用与权力制约监督。财政监督作为国家治理中权力运用与权力制约监督的核心、关键和根本，自然由国家治理选择决定，同时也直接受国家治理中国家监督体制的制约影响。从这一角度看，我国国家治理及国家监督与财政监督大致可分为国家建设恢复、意识整肃和改革开放三个时期。

1、建设恢复时期(1949-1956)。在巩固发展根据地经验基础上引入苏联做法，建立了当时社会主义国家的生产发展和国家权力结构与权力运用制约监督模式。同时建立了适应高度集中的国有制和计划经济的，以财政监督为主的国家行政监督和国家经济监督体系。这表明，建国初国家建设初衷未受干扰，不仅国家建设兴盛，而且国家监督体系建设也适应当时社会经济发展，有效发挥了财政及监督在国家经济发展中的治理作用。

2、意识整肃时期(1957-1976)。当时国际国内各种原因，使我国国家治理的权力制约监督，逐渐走上相对单一的、以意识整肃为主的各种政治运动冲击约束权力的做法，如“反右”、“四清”、“文革”等，替代常态国家治理权力制约监督机制的方式，以致国家监督制度建设基本停滞。但即便如此，财政监督因国家资金业务管理需要，机构撤建几经反复，制度建设仍曲折发展。如1958年撤销财政监察司，1962年国家一些地方陆续恢复财政监察机构，1964年实施央企财政驻厂员制度等。表明即使在国家监督建设发展基本停滞时，财政监督也因权力资金制约监督业务需要，有自身相对独立的建设发展路径。

3、改革开放时期(1976-)。改革开放后我国国家治理随体制转换和经济发展，权力运用大致经历了1980-1990年代的中央主治转向中央地方共治，2000年代“和谐社会”的政府与社会共治，以及2013年后权力制约监督治理三个阶段。其中1980年代是计划体制“放权让利”，权力由集中转向分散时期；1990年代是市场经济建设和中央财权回收巩固时期；2000年代是中央转移支付和社会保障制度建设，促进中央与地方、政府与企业及社会共治时期。上述时期重点是发展经济，国家治理相对注重权力运用，权力制约监督相对弱化。尽管1980年代就提出“两个文明建设”，要“两手抓”、“两手硬”，但具体措施欠落实。

受上述国家治理影响，财政监督仍曲折发展，如1978年恢复建立财政监察司；1981年国务院授权财政部筹建审计机构，1982年财政部撤销财政监察司，监督职能交审计机构筹备组，1983年成立国家审计署，财政监察机构及业务全移交各级审计；1984年一些地方逐渐恢复建立财政监察机构，1986年财政部再次恢复设立财政监察司，1988年被国务院批准；1994年国务院批准财政监察司、央企驻厂员管理处和税收、财务、物价大检办合并成立财政监督司；1995年财政部在除西藏外的30个省级和5个计划单列市分设财政监察专员办。尽管如此，财政监督在制度建设、机构完善、业务拓展等方面，逐渐与财政管理、财政改革融为一体，财政监督寓于、服务于财政管理改革的链动机制和发展成效十分突出。2008年财政部监督局长耿虹指出：“在30年改革历程中，财政监督逐步探索并总结出与财税管理及改革相适应的，有中国特色的财政监督工作方式，巩固壮大了财政监督事业。”

（二）我国国家治理现代化的财政监督改革发展

从国家治理现代化探讨财政监督改革发展，财政监督一是适应国家治理现代化要求，二是发挥财政监督基本属性特征在国家治理及现代化中的独特地位及作用，促进国家治理现代化。前者是适应，后者是贡献，后者包含前者。因此，我国国家治理现代化的财政监督改革发展，就是认识并运用财政监督，发挥其在国家治理中的专业优势和独特地位及作用。

我国国家治理中的国家监督体制既有中国特色，又尊崇现代国家治理对权力运用要素及过程的作用结构与原理，与国外“三权鼎立”的事前制约监督比，主要是党纪检依靠其他监督线索，如社会曝料、发案、举报、账务审计、事后侦查等，以“双规”、立案、调查和移送司法等事后追惩打击产生的威慑作用实现权力制约监督。权力运用的事前、事中等实时制约监督较弱，尽管党代会制、党组负责制、党风政风整治、“民主生活会”和“组织生活会”制等有一定事前、事中监控作用，但属非针对性普遍预防的思想措施，缺乏对权力运用过程的制约监督。党十八大后的反腐成果显示，土地转让、审批权滥用、侵占贱卖国有资产、官商联盟等领域案件占比近80%，这充分表明权力资金和权力运用流程制约监督不力。财政监督既是国家监督中制约权力资金及运用的核心和根本，也是权力运用根本要素管理流程的监督，即“庶政之母”监督。是既包括立法、审计、社会等的监督财政，也包括政府财政对自身和其他部门财政监督的监督。当国家既实现财政对自身和其他部门的财政监督，又实现立法、审计、社会的监督财政时，可以说国家治理的权力运用及制约监督的民主、法治、文明等现代化目标基本实现，宪政、党政下的社会自治、互治、共治的现代化善治模式基本确立。因此，加强权力资金及运用过程制约监督，发挥人大、审计、财政、社会监督对权力资金及运用的制约监督作用，是我国国家治理现代化中财政监督改革发展亟待解决的问题。

1、强化人大预决算审查监督。现代国家治理制度及实践表明，立法对政府预决算的审查监督是宪政的核心和根本，强化人大财政监督是我国国家治理现代化的重要内容。根据修订后《预算法》规定人大财政监督具体包括：（1）组织制度上，县级人大建立专门机构、省市级人大建立专委会，具体负责预决算审查监督。（2）工作制度上，实行专门机构或专委会初审制。（3）审查监督内容在原有预决算和调整预算基础上，增加预算执行情况报告。（4）明确规定人大预决算审查主要是合理性、科学性、可行性、可持续性审查，这与审计、财政监督的合法性、合规性、安全性、绩效性审查有一定区别。（5）预决算增加到四类，另加上转移支出、债务支出和重大支出项目审查监督等。现状表明，有效完成工作还有很多困难需要克服，但上述工作完成之时，就是人大财政监督强化之日。

2、强化审计监督。（1）在现行审计工作基础上，完善政府预算执行审计报告公开和追责机制。我国自2003年出现“审计风暴”以来，审计每年都要曝光各类政府预算执行中的问题，审计监督的社会效应和公信力大为提升，但同时也存在选择性审计公开和相应追责落实及公开等问题。从当时讲这是无可厚非的发展阶段问题，但至今依旧则有必要予以改进。因此，解决目前我国审计信息全面公开并建立健全相应的部际追责及公开机制，是强化我国审计监督面临的问题。同时也是十八届四中全会“强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”对审计监督改革发展的基本要求。（2）修订后《预算法》规定，县级以上政府决算经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人大常委审批(第77条)。县级以上各级人大常委会应结合本级政府财政收支审计工作报告审查本级决算草案(第79条)。县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应向社会公开(第89条)。上述立法无疑指明了强化我国审计的财政监督作用的改革发展方向。（3）浙江温岭和深圳等地利用本级审计报告及相应人大决议案方式，在2013年推行国有资本经营预算编制管理，既是强化人大、审计的财政监督作用的成功案例，也是提高丰富发展人大监督业务技术的经典示范，更是强化审计监督的有效地方实践。

3、提升财政部门监督地位，发挥财政部门监督作用。与人大、审计的监督财政比，财政部门监督通常遭冷遇，原因可能主要是内部且属部门级监督。因而，在不同时期都不同程度出现忽视和缺失财政部门监督的制度安排。如建国后一个时期受各种政治运动影响，国家监督制度及财政部门监督建设发展停滞；又如改革开放后，受国外强势外部监督影响，注重审计监督而轻视财政部门监督等。

实际上，财政部门监督并不单一，而是层次性和结构化状态。（1）财政分配会派生核算、反映、监督职能作用，即会计监督，相应形成财政部门监督其他部门权力资金及使用。（2）财政作为权力资金分配管理部门，设专职监督机构是国际惯例，表明国家治理中权力资金运用制约监督的核心性、根本性和关键性共识具有普遍性。通常都将财政部门监督作为重要内部监督并列于立法、审计等外部监督，并以财政部门监督突出的内生性专业制约监督优势，区别于议会、司法和审计等监督，并支持、辅助议会、司法和审计及其他国家监督，是不可替代的相对独立特殊的国家监督。（3）市场经济国家治理普遍都实行财政监督相对独立和高于同级部门级别的专管监督、报告制和派驻派出制。（4）市场经济国家治理普遍都有明确的、直接监管权力资金业务全流程的财政部门监督对象和监督方式。如直接参与部门、机构、地方的预算编审和上报，直接参与财政收支执行监管及其执行后监督检查等。

根据国家治理中财政监督的独特地位作用和国际通行做法，近两年我国财政监督多有举措。一是结合国家治理形势，提出财政监督是财政管理重要一环，预算执行监控纳入财政业务流程并制度化，强化部内干部责任和出资人审计，协调各级政府收支“条块”监督机制，重大项目及转移支付监管和绩效评价等的财政监督转型顶层设计，进一步明确财政监督融入并服务于财政管理的顶层设计思路。二是理论及业务制度上，对财政监督融于并服务于财政改革及管理的一体化构架、机构建制、业务方法、工作制度等予以探索研究，如财政监督嵌入预算管理流程、实施预算评审等。三是健全完善相关制度，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》(2011)、《地方财政管理绩效综合评价方案》(2014)、《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》、《关于加强中央部门预算评审工作的通知》(2015)等颁布，为财政监督融入财政管理提供了制度平台和业务手段。根据上述现状建议如下：

（1）强化国家治理的财政部门监督顶层设计。即如何实现十八届五中全会“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”的设计，发挥国家治理中的财政部门监督职能作用，提升监督地位，改革相关机构建制，高配编制及干部，切实解决国家治理中的权力资金制约监督问题，实现嵌入权力资金运用流程的财政监督，亟待顶层设计予以解决。

（2）普遍推行财政监督报告及整改落实、追责、公开全流程或一揽子工作制。即人大、审计、财政、社会的财政监督，在提交监督检查报告基础上，还必须实行后续整改落实及其与之相关的追责处理、报告和公开，并以此为相关工作、任用、晋级、提升的绩效依据。让监督权切实有效地运行实施，实现国家治理制约监督权力及资金运用的目标。

4、健全完善社会监督。国家治理中社会对权力及资金运用的监督，是参与者最多、涉及面最广、偶然性最大、权力及资金运用者最不确定的监督。在党的群众路线和政府“民生”工程时期，国家治理权力及资金运用大量转入民众养老医疗、新型城镇化、新农村建设、涉农补助等基层治理中，国家治理权力及资金运用社会制约监督时代已然到来。目前国家已陆续颁布加强乡镇财政资金监管、充分发挥乡镇监督管理支农资金作用、乡镇财政资金监管工作办法和流程、加强基层财政资金管理等制度，在财政资金监管信息通达、公开公示、抽查巡查等方面，为健全完善强化相关资金规范管理和制约监督权力及资金运用提供了制度保障。但仍有必要从国家治理高度，在政府信息公开前提下，健全完善社会监督的举报、受理、立案、调查、处理、追责、公开等规范，保障社会监督的有效实施。

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）

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