事业单位国家所有权之重构

李欣倩

（中国社会科学院研究生院，北京，102488）

事业单位国家所有权之重构

李欣倩

（中国社会科学院研究生院，北京，102488）

［摘要］事业单位是一个颇具中国特色的称谓，在教育、科学、文化、医疗以及卫生等诸多领域发挥着极为重要的作用。事业单位的国有资产数额巨大，近年来小金库、小官巨贪现象屡禁不止。事业单位国有资产流失的根本原因在于国家所有权的虚置，我们应摒弃政治口号式的制度安排，遵循科学的物权法理，建立行之有效的国家所有权支配关系。

［关键词］事业单位改革；国家所有权；公物；公法人

一、问题的提出

事业单位是“国家为公益之目的由国家机关举办或由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。①《事业单位登记管理暂行条例》第2条。它形成于计划经济体制下，是一个具有中国特色的称谓。截止2014年，我国共有事业单位111万个，事业编制3153万人。［1］事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，［2］具有经费依靠国家财政、官办官管官养等特征。［3］1985年以来，事业单位改革一直是我国行政体制改革的核心内容。30年来，以政府与事业单位的关系为核心，经历了四个阶段。［4，5］随着改革的深入，事业单位国有资产流失问题逐渐成为各界关注的焦点。一方面，事业单位管理的国有资产规模庞大，据财政部2006年组织的国有资产摸底调查结果显示，截至2006年底，事业单位资产总计39009.7亿元，占全部行政、事业净资产总额的73.4％，约占国有企业净资产规模的1/3。［6］另一方面，事业单位国有资产流失现象触目惊心，“小金库”问题非常突出。这些小金库大多通过挪用、转移国家预算内、预算外资金等方式而形成，最终以补助或者奖金的形式作为福利分发给职工，或者被少数领导挪为私用。目前，学界对于如何加强国有资产管理的讨论十分热烈，分别从管理学、会计学、审计学等多角度进言献策，提出加强国有资产监督管理的设想。但是，一味强调加强监管而不触及事业单位国家所有权关系支配混乱的实质，无异于治标不治本，有舍本逐末之嫌。笔者在深入研究我国事业单位国家所有权结构的基础上提出以下论断：事业单位国有资产屡受侵蚀的根本原因在于国家所有主体不清、客体不明造成的物权支配关系混乱。建立明确、具体的国家所有权主体和客体，重构国家所有权支配关系是彻底解决事业单位国有资产流失的根本选择。

二、事业单位国家所有权主体的重构

（一）现行国家所有权体系的反思

根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称为《暂行办法》）第5条规定，“国家”是事业单位国家所有权的法定主体。①《事业单位国有资产管理暂行办法》第5条规定，“事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”。目前，我国实际管辖国有资产的是四级政府，即中央人民政府，省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，地级市、自治州人民政府和县级市人民政府。这种“国家统一所有，政府分级管理，单位占有、使用”的国家所有权结构源于物权主体的“三分法”理论，通过区分国家、集体、私人所有权来强调国家财产神圣不可侵犯的地位。《暂行办法》颁布于2006年，次年实施的《物权法》虽然在条文中沿袭了“三分法”的表述，实际上则采纳了“一体承认、平等保护”原则，明确“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。②《中华人民共和国物权法》第3条。可见，《暂行办法》中规定的国家所有权结构已落后于立法发展，需要改进。

其实，“三分法”在我国受到极度推崇，究其实质莫过于意识形态的影响。因其将国家的物权和集体的物权区别于私人的物权，以突出国家物权至高无上的地位。但是这种机械的物权分类方法不但不科学，而且在很多方面是有悖于法理的。国家这一概念，在政治学意义上是一个具体、特定的主体。但在法学视角下，乃是“作为国际人格者所具有的特征”。［7］国家包含居民、领土、主权三要素，有别于法律关系学说强调的具体主体。在物权关系中，权利人得依意思独断行使权利，也要承担因此产生的责任或义务，这是法律关系学说的基本出发点。若权利人具有抽象性，不是法律上可具体确定的“人”，那么权利行使必将出现主体竞合或落空两种极端情况，而法律责任和义务的履行主体也不能确定。

（二）国家所有权主体的再思考

我国《民法通则》第50条规定，具备法人条件的事业单位从成立之日起具有法人资格；依法需要办理法人登记的，依《事业单位登记管理暂行条例中》规定的程序性事项办理登记，取得法人资格。可见，事业单位依法律规定或登记取得法人资格，是我国法律承认的法人类型。那么，事业单位当然具有法人的权利能力和行为能力，可以拥有独立的财产。依照法人一般理论，享有独立财产是法人的基本特征。出资人将其合法享有的财产出资给法人后，就丧失了该财产的所有权而享有股权。而法人则作为该财产的所有权主体享有占有、使用、收益、处分的权利。但是，国有事业单位对国家划拨给他们的财产是否享有权利、享有何种权利，立法尚无明确说明。《民法通则》第82条规定了全民所有制企业对国家划拨给它们的国有财产享有经营权，却没有明确事业单位对国家划拨财产享有何种权利。而《物权法》第54条规定只是采取列举的方式规定了国有事业单位对国家划拨财产的权能为“占有、使用”同样未就权利性质给予科学、精准的规范。③《物权法》第54条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”立法的沉默导致不同学者在涉及该问题时采用了各自不同的表述。有学者称之为非经营性资产的使用权，［8］也有学者倾向于占有使用权［9］，在有些国有资产管理规章也出现过“使用权”的表述④参见1993年国家国资局发布的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第17条以及2002年财政部发布的《企业国有产权纠纷调处工作规则》第3条，上述法律文件都出现“使用权”的表述。。

事业单位是我国特有的概念，根据法律文件给出的定义及实践中事业单位致力于教育、科学、文化等领域的公益职能，在性质上应属传统民法的公益法人。关于公益法人的定义，学者之间虽然各有侧重，描述用语不尽相同，然究其实质，并无分歧。所谓公益法人是指经过主管机关批准成立的，以公益事业为目的，剩余财产不在股东或社员之间分配的法人。［10］江平先生则将公益法人定义为“以社会公共利益为目的而成立的法人”。［11］53王泽鉴先生将之定义为“以社会上不特定值多数人之利益为目的之社团”。［12］公益法人是营利法人的对立概念，是在公共管理日益复杂，政府能力在某些领域内出现真空状态下产生的以公共利益为宗旨的法人。公益法人具有非营利性和公益性的特点。自其成立以来，无论在社会管理还是在应对社会突发事件中均发挥了重要的作用，因而成为社会管理和公共服务的有益补充。本文关于公益法人国家所有权制度的研究在我国学术界尚属首次。公益法人是传统民法理论中法人的基本类型，在世界发达国家已有成熟的立法经验。我们不妨发扬“拿来主义精神”，在借鉴他国相关立法的基础上，科学地界定事业单位国家所有权的主体。

（三）公益法人国家所有权制度的域外考察

1.法国公益机构国家所有权概述

在法国，国家以外的公法人一般分为地方行政单位和公益机构。一般来说，公立公益机构隶属于各级领土公法人，是一种经营管理公用事业的公法人。［13］具体而言，它受公法和行政机关的管辖，有独立可支配的财产，财务自理，在业务上有一定的独立性。在所有权方面，对于科学文化性公立公益机构以及行政性公立公益机构而言，它们拥有自己支配的资产，其资产来源包括：各级政府的津贴、补助，私人捐献和遗赠，以及其开展活动取得的收入等。审议会每年依据公立公益机构的收入来提供各项开支，并投票通过预算。但是，参与经济活动的公立公益机构大多不受上述规则的约束。［11］245为便于其经营活动，生产经营类公立公益机构可以避开政府财政制度，在其财产所有制度以及财务会计制度方面适用私法规范。

2.德国“公共设施”国家所有权概述

德国行政法上的公共设施是由公权力主体管理，在法律上主体化、组织化的公权力组织。公共设施拥有自属的人员和财产，区别于德国行政法中的公法团体。公法团体由多数成员控制，属于人的联合体。大多数设施也有受其影响的多数人，但其地位是使用人。

德国法上的设施按照不同的标准可分为不同的类别。按照法律的独立性来划分，可分为完全法律能力的设施、部门法律能力的设施以及无法律能力的设施。完全法律能力的设施在性质上属于依法成立的公法人，是作为国家或者地方行政分散化的行政主体。这类设施对其名下财产享有独立的所有权。部分法律行为能力的设施并不具有公法人资格，仅仅是财产法上的主体，对第三人来说是独立的责任归属、财产责任和赔偿责任的主体。它的财产为所属主体的没有法律能力的特别财产，只是由设施机关进行独立的经营管理和财务管理。无法律能力的设施机关不具有主体资格，也没有独立的财产。这类设施一般是所属主体的分支机构，在内部关系中享有一定的独立地位，拥有自己的特别财产，在经济计划、财务管理和人事等方面享有有限的自主权。

3.日本公益法人国家所有权概述

日本的“公益法人”制度是以民法第34条为基础建立起来的。所谓公益法人是指，“企业和个人利用民间资金，以实现学术振兴、育英、福利、环境保护国际交流、地区振兴等公益目的为宗旨，包括财团法人和社团法人”。社团法人是以一定公益目的结合在一起的人的结合体，以社员缴纳的会费为其独立财产。社团法人内部设有监事和会计检查人，负责会计账簿和业务执行情况的监督。财团法人是以一定的公益目的，由捐赠财产结合形成。财团法人对其财产享有占有、使用、收益和处分的权利。因此财团法人尤其注重对捐赠人个人财产和财团财产分别管理。

4.英美法系的公益组织所有权概述

英美法系并没有与大陆法系严格对应的“公益法人”概念，财团法人的职能通过信托制度得以实现。按照信托设立的目的，可将其划分为私益信托和公益信托。公益信托即为增进社会间公共利益为目的的信托，其实际内容和作用与大陆法中的财团法人颇为一致。［11］49美国将与公益法人相类似的组织称为“非营利性组织”，即指为公共目的服务，但组织成员不能分配该组织由生产经营或者社会活动而产生的利润这一组织类型。英国法中原本存在着“慈善性”的概念，用以表称以公共服务为目的的组织。但为了研究便利，“非营利组织”这一概念已逐渐取代了“慈善性”组织这一称谓。非营利性组织对政府划拨、私人捐赠等形式形成的财产享有独立的所有权。在该组织解散时，通行的处理办法是将其名下财产赠与具有公益目的的政府机构或与该组织有相同公益目的的其他组织。

通过考察世界主要国家的公益法人国家所有权制度，笔者得出以下结论：各国虽然在机构设置、职能和称谓等方面略有差异，但都无一例外地承认公益法人国家所有权主体资格。在域外立法经验上，公益法人对国家通过津贴、补助等形式划拨的财产享有独立的所有权，行使占有、使用、收益和处分的权能。我们也不难看出，公益法人国家所有权确实不同于一般私法主体的私人所有权，其在财务管理体系方面多设有特别规定。这种限制更多地是出于国家政策的考量，并不能因此否认公益法人的国家所有权主体资格。所以，笔者认为，事业单位作为我国法律承认的法人类型，在理论上具有成为国家所有权主体的资格，而域外立法经验的支撑为这一理论转化为现实提供了可供参照的范式。

三、国家所有权客体的重构

上文提到，在一项物权关系中，要有明确、具体的权利主体和客体才能建立起行之有效的物权支配关系。这一结论源于物权特定或物权确定性原则，是物权法基本原则之一。它要求物权关系的客体具有特定性，与他物有明确的区分。这是因为物权属绝对权、排他权，具有排斥他人意思进入的特征。因此，物权人排斥他人的范围必须明确肯定，否则会造成权利人滥用权利，极大地损害交易安全。因此，建立科学的国家所有权支配关系不仅要完善权利主体制度，更要理清国家所有权的支配范围，避免公权机关以国家所有权为名侵害私人合法权益。

（一）国有资产与国家所有权客体的区分

《事业单位国有资产管理暂行办法》第3条以列举形式明确了国有资产的范围，①《事业单位国有资产管理暂行办法》第3条：事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。所采纳的乃是广义财产定义，包括物权、债权、知识产权等。但依物权特定原则要求，物权客体必须满足以下标准：（1）物必须已经存在。这是贯彻物权特定原则的前提条件，因为物权支配的对象必须是已经存在的，只有已经存在的物，才能产生物权。（2）物必须特定。所谓特定，是指物权设定、移转、变更与废止时，作为物权客体的物与其他物已经没有法律上的联系。因此，物的特定不以自然形态完成为必要条件。即使是未完成之物，只要能与他物区分，也可以成为物权的客体。所以，国家所有权客体仅限于《暂行办法》列举的国有资产中的一部分，如何建立国家所有权的甄别标准是本文需要解决的另一个问题。

（二）关于国有财产的理论研究

国有财产，亦称公产或公物。称公产者强调的是物的所有权归属，称公物者偏重于物的使用价值。［14］公产与私产区分的理论肇端于19世纪初，受民法学理论的启发，法国第戎法学院院长V·普鲁东于1833年著《公产论》一书中，首次对公产理论做出了系统的说明，［15］237他认为公共财产就是存在于政治共同体中的供公众使用的非生产性财产。这类财产具有以公共利益为其存在的目的，因而受到特殊保护，在其公共目的持续期间，该类财产既不能随意转让，更不能作为取得实效的标的。②在此需要说明的是，公产只是公法上物的描述性概念，这类公法上的物在物权法领域被看作是公法人的私产。因此，公产和私产只是不同法学视角下的概念差异。有关公法与私法相区别的理论一经提出很快就为当时的学术界以及司法界广泛接受。20世纪以来，公产范围在理论上呈扩张趋势。19世纪时所界定的公产是根据自然属性属于公众使用的财产，例如道路、河川等，它们在本质上具有公共利益性质，不需要行政机关多加干涉。20世纪后，行政主体可基于公共利益的判断进行公产指定。同时，界定公产的标准也发生了变化，由财产自身的自然属性演变为财产自身所需履行的功能。其次，这一时期理论对于行政主体在公产维护中的作用也提出了更为积极的要求。在原有理论中，占有公产的行政主体只负有消极的保存以及维护义务，而在现在理论中，行政主体有义务采取更为积极主动的措施来实现公产的保值增值。［15］238

概括说来，公法意义上的物是非常复杂的，依照大陆法系国家的公物理论，公物根据其利用目的可分为公共用物和公用物。［16］公共用物是提供于公众之用的物，例如：道路、公共图书馆、公立理疗卫生设施等，乃是为公共利益而设，理应向全体社会公众开放，因此是真正意义上的社会公共财产。而公用物则直接提供给国家行政机关和地方公共团体使用，国家机关办公用地及其建筑物当属此类。公产理论早已被大陆法系国家立法所采纳。法国1962年的《国家财产法》第2条将公法人的财产区分为公产和私产。公法人的私产与私人的合法财产在法律上并无不同，有关私产管理的诉讼亦由普通法院管辖。在法国，公法人的私产可以进入商业交易领域，并且适用时效取得制度。公法人不仅可以转让这些财产，甚至可以用其设置利于个人的物权。而处于公法人管理下的、供公众使用的财产则属于公产范围，该公法人对于此类财产的支配要受到法律的限制，因而其自由度远小于私产。［17］这种公法人对其私产享有的权利称为“公法人所有权”，在大陆法系国家立法上被广泛承认。德国行政法上将公产区分为财政财产、行政财产和共用财产。［18］财政财产属于行政机关的私产，行政机关对其享有所有权。日本也有类似的制度，根据《国家财产法》和《地方自治法》的规定，公产存在着行政财产和财政财产两种类型。财政财产中，若其为动产，则当然由占有它的公法人享有私人所有权。

通过对大陆法系国家公产理论的考察，笔者认为，为提高利用效率，实现国有资产保值增值，按公物自然属性区分公产和私产不仅有成熟的理论支撑，更有可供参考的实践经验。在理论上，物权支配关系只能建立在特定的客体之上。如果物权客体范围不明确则会走向权利滥用或权利虚置这两个极端。在改革的攻坚时期，我们应该有勇气直面制度性缺陷，合理区分政治口号和科学理论，既要避免公权力保护下的国家所有权再度侵害私人主体的合法财产权利，更要避免国家所有权虚置，从根本上解决国有资产流失问题。

（三）事业单位国家所有权客体的确定

笔者借鉴大陆法系国家公物理论，提出如下设想：未来国有资产管理立法应根据国有资产自然属性的差异，分别建立管理体系。对于事业单位纯粹为维持自身运转所独占的物品，例如事业单位的办公楼、公车、国家划拨给其使用的财产等，应承认事业单位享有占有、使用、收益和处分的权能。这类公物名义上虽属公有，但性质上专为特定公法人而设，由其独占使用、收益甚至处分。因此，可以将这类公物纳入事业单位国家所有权客体范畴，承认公法人所有权。事业单位的公法人所有权与一般民事权利主体的物权主要区别在于权利的取得方式和行使依据。公法人一般通过财政拨款取得物权，必须依据宪法或者行政法律行使权利。

另外，笔者认为由事业单位占有供公共大众使用的公用物同样可纳入国家所有权的客体范畴。只是这类情况下的公法人所有权应受到更为严格地限制并承担更多的社会义务。这类公物在德国法上虽被纳入公法人所有权制度中，但收益权归公众所有，公法人仅得行使占有、使用的权利。至于处分权则有着更为严格的限制。对于动产，在其公共用途消除后，由该公法人取得私有所有权，并能够以自身利益进行处分。对于不动产，在公共用途消除后，公法人仍然只能享有信托性权利，处分该公物时应受到公共利益的限制。

四、结语

物权特定原则是分析和裁判的基本技术手段，是构建权利人支配关系的基本原则。国家所有权不仅是我国的基本制度，更应该是法学上的科学概念。基于上述物权法律关系特定的要求，国家所有权与私法上的所有权一样，应以具体、特定的主体和客体为其基本属性。事业单位是我国《民法通则》明确规定的法人组织，属于传统民法的公益法人。法人之所以具有独立的人格，最根本的原因是其拥有独立的法人财产。笔者在域外考察公益法人所有权设计后，发现尽管公益法人不以盈利为目的，但各国无一例外地承认其国家所有权主体资格。同时，就国家所有权客体问题，笔者建议采纳大陆法系国家的公物理论，将事业单位占有的公物区分为私产和公用物。事业单位对其私产享有占有、使用、收益和处分的权利。这类所有权在大陆法系理论中称为公法人所有权，它受宪法、行政法等公法规范的调整，但在所有权基本属性上与一般私法主体享有的所有权并无差异。同时，事业单位依职能占有的公用物也可成为国家所有权的客体，但是公用物上的公法人所有权应受到更为严格的公法限制。

通过本文分析论证，足见公物理论的复杂性。无论如何，我们不能简单地认为公法上的物只能称为“国家财产”，由“全体劳动人民享有所有权”，不能以政治口号为依据否认公法人所有权制度的理论价值和实践意义。物权作为绝对权、排他权具有权利人意思独断的特点，只有明确权利人意思独断的范围，才能建立起行之有效的支配关系。因此，物权支配关系只能建立在特定的客体之上，否则会走向国家所有权滥用或国家所有权虚置两个极端。反观我国社会现实，在“国有财产神圣不可侵犯”的旗号下，国家所有权侵害私人合法财产权利事件时有发生。在“全体人民共同所有”的政治口号下，国有资产流失数额触目惊心。有学者研究指出，腐败可分为个体腐败、制度性腐败和社会性腐败三个阶段，当下我国已经进入制度性腐败阶段。［19］在政治体制改革的攻坚时期，我们更应该有勇气直面计划经济时代的制度残余，彻底摆脱前苏联的国家所有权理论学说，依靠成熟、科学的法学理论，重新构建我国事业单位国家所有权制度，从根本上避免国有资产流失的发生。

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［中图分类号］D922.1

［文献标识码］A

［基金项目］国家社科基金重大项目“国有财产所有权的性质、行使、管理与保护法律制度”（04AFX004）

［作者简介］李欣倩（1987-），女，博士研究生，研究方向为民商法学。