论农村视角下的公物研究

刘 阳

（黑龙江大学 黑龙江，哈尔滨 150000）

1 研究农村公物的现实原因

当代行政法治国家的实质已经不再是过去的政府充当守夜人的角色，消极的随着社会经济与文化的发展维护国家秩序，而是紧紧追随着社会法治的建设发展变为积极主动地扩大行政权，基于公共利益的目的向福利型国家转型。政府担负着积极为公民创造福利、提供关键充足的公共服务的职责。而农村的福利设施是农民生活指数提高的关键因素。然而，随着给付型政府的出现，村主体进行公共目的的实现也需要权力行使的条件程度变大。权力的行使需要三个条件：一是农村管理权力行使的正当性，也就是管理权力行使的来源。二是农村管理权力行使的人力条件，也就是现在保证人民生活幸福指数增加的、由国家编制并由国家供养的人员。三是农村管理权行使的物力条件，村集体管理人员办公时需要的办公大楼、财政资金等。这个物力条件就是公物的研究范围。中国的法治建设虽然没有达到美国的那种“法律至上，法官造法”的程度，但是我国为了法治建设所做出的的努力也是不言而喻的，依法行政的原则深入人心。反思我国目前的行政法的理论和实践，现有行政法治的焦点，更多着眼于对行政法中的权力要件和人力要件的治理，但对于行政法中的物力要件—行政共产缺乏有效的法律规则。因此，对于农村公物的研究和分析亟不可待，加大对农村公物的分析与理论研究，为实践中的诸多问题提供理论依据。

在实践中，频频出现公车私用、应该上交的资金被截留，使得人民怨声载道，感叹某些人员的腐败，这为我国社会主义法治国家的建设的提供了阻碍。现阶段需要制定有关农村公物的总的法律规范，为分散的如《公路法》等提供法律依据与法律原理，因为这种分布在各个领域、层级不规范的立法模式要予以系统的规范。并且现行农村公物立法普遍存在的问题是，围绕农村公物公共用途保护而确立的一般规则没有得到体现，使用人和公物附近村民应当享有的权利而缺乏系统的规定，且严重缺乏防止农村公物管理权力滥用的试款。由此可见，在我国进行依法行政的法治国家建设过程中，农村公物产生的不足已经成为这个过程中的阻碍点，即使我们过分强调程序的作用也无法掩盖农村公物目前刻不容缓的状态。只有厘清农村公物的界定范围、法律特征等具体内容才能一针见血的通过法律手段解决实践中的难题。

2 农村公物的概念及特征

2.1 概念

目前我国学术界对于使用“公物”还是“公产”莫衷一是，对此，笔者认为无关紧要。因为无论是使用“公产”还是使用“公物”，学者们想表达的都是对公路、公园、广场，街道、海洋、河流等为了公共利益的考虑而做的统一标准。本文使用“公物”一词来进行阐述。

我国正处在社会主义初级阶段，我国的经济体制是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，“公物”一词是处在人们日常生活中的，比如街道旁随处可见的“爱护公物，人人有责”，在宪法中也有关于公物的表达，比如国家保护社会主义的公共财产，这些都表明公物在社会生活中的泛化性。根据美国的公共信托理论，主要是指政府接受全体人民的委托作为受托人为了公共利益来管理公路、公园、广场，街道、海洋、河流等公共物品，人民拥有所有权作为委托人将公共物品由政府可进行管理，人民在公共利益受到侵害时可以进行诉讼的的一种规范方式。这表明自然资源是大自然赋予给全人类的礼物，应当由全体人民共同享有并使用，政府是为了提高使用效率、减少纷争而进行管理的管理者，其拥有的只是使用权而非所有权。因此，界定农村公物是一件喉长气短之事。属于公物范围的有：公路、公园、广场，街道、海洋、河流、绿化设施、村集体管理人员的行政大楼、学校和医院等，这些事物的共同之处就是共同服务于公共利益，为了村民的公共利利益而存在。是否能够把一项财产归入公物法的范畴，主要取决于以下两个关键性因素：一是是否承载（直接的）共同利益功能；二是是否使用公法规则。据此，农村公物的范围有了进一步的依据，农村公物存在的首要目的是为了村民公共利益，并且以公法作为行使准则。根据美国的公共信托理论，农村公物是由村委会进行管理的，也就是村委会支配农村公物的利用以达到特定的公共用途而保护村民按照公物的内在本质进行没有排他性质的使用。

2.2 特征

公共性是首要的也是最重要的特征。公共性是指以公共利益为根本目的，并依据公法进行管理和使用的。因为这个特征是直到农村公物设立到管理到利用的全部的动态过程也是指导未来农村公物法制定的根本原则。公共事物的种类不计其数在使用主体上、使用方式上及管理主体、管理方式上是大相径庭的，这时就必须从公共利益的角度进行衡量与把握然后进一步实现村集体管理的职责，这也是界定村集体管理主体进行管理活动时对私人利益的追求和公共利益追求的标准之一。私有权利的存在都是以追求个体利益为根本价值，对满足利益是不变的目的，因而个人对私有财产的行为都是满足自身利益的最大化，而公物的公共目的就是以实现公物的价值为目标由公众进行使用，就会避免哈丁的“公地悲剧”，即公众直接使用的的公物可以在不妨碍其他权益人使用的前提下，依法自由使用。农村公物设立的本质是为了解决社会中存在不平等问题同时保证村民在使用此物是没有限制条件的、没有歧视存在的非排他性的用途，如果某个个人使用公物被限制，其在宪法的保护下拥有的基本权利和人权就会受到挑战。所以，农村公物的平等使用也是公共目的的体现。

以有形物为大范围形态，无形物为小范围形态。到了现代，无论是是德国还是日本，公物限于有体物的传统观念已经被打破，领空、电流、无线电信号等无体物都已相继纳入公物的范畴。归根结底，界定无体物所具有的首要标准就是其是否具有农村公物的根本特征。以无线电信号为例，现在的时代处于电子信息技术的时代，无线电信号是村民在日常生活中必不可少的，每个人都在使用，不能因此剥夺每个人的使用权利或者限制使用。按照历史的进程脉络分析德国财产权的保障，第一层次是针对动产、不动产等权利被侵犯产生的保护性权利，第二层此是针对劳动群体的基于人权而享有的劳动权,第三层次是在现代的宪政秩序下人人享有的分享权，也就是平等的享受自然资源等权利，例如我国为了促进国家的文化建设而规定的九年义务教育，这就是当代人民在和平生存的条件下享有的教育权。正是这些无体物的进入公众领域在很大程度上的为公众所使用，农村公物的范围应该包含无体物的存在。

权利属性。针对农村公物的权利归属，也就是农村公物应该属于民法上的所有权还是公法上所有权的观点是截然不同的。在社会发展的前期阶段，由于经济基础的局限性，农村公物显然是归村集体所有。在现代社会，随着经济的不断发展，许多私人博物馆、私立学校、私立医院大幅度增加，如果将私人所有的公物摒除在公物所有者之外，是与现实发展大相径庭的。并且，现代社会的农村公物的利用需求日渐高涨，而国家的财政力量不足以承担提供所有农村公物的义务时，吸引社会的力量加入农村公物的建设和营运是一种有效的解决矛盾的途径，由此导致农村公物的归属具有了多元化的趋势。所以厘清农村公物的范畴，应当根据其首要特征是否为了村民的公共目的而非是否由村集体享有所有权。所有权第一特点是排他性，是为了确定财产的归属而制定的，简言之就是将某物据为己有，在法律上有权利的凭借，有自己享有独占性的占有、使用、收益和处分。在这个基础上，由国家所有还是个人、法人等个体所有的本质是一样的而没有任何区别。因此，当个人或者法人拥有、提供农村公物时理所应当的，公物属于民法上的所有权，当国家提供时也应如此。

不可转让性。农村公物的不可转让是为了维持对村民对公物进行使用时的稳定性和保障性。村委会作为农村公物的管理人其有权为了村民的公共利益不能随便转让公物，在农村公物特定的公共使用目的消失之前，所有权不得变更，即使这种转让是管理主体自愿的也不发生法律效力，因为农村公物建立的目的就是为了实现它的特定用途使更多的村民享受到农村公物所带来的利益。对于私人所有的、在村委会的支配管理之下的农村公物进行随意转让会丧失给予村民使用公物的依据，每个人都会追求自身利益的最大化，在这种情况下，农村公物所有权的转让就要受到极大的限制，只要转让的行为不会损害农村公物的使用目的和人们的非排他性的使用就可以转让。因此，农村公物上不是单纯的包含公法上的权利或私法上的权利，而是可以同时包含私法与公法的权利，在私人所有时且私人目的与公共利益不一致时，根据公物的二元产权结构理论，如果公物上的“剩余财产权”很明确，就可以允许私人所有的农村公物进行转让。

免费使用为原则，适当收费为例外。村民对农村公物的使用和利用收费过高或者免费都会产生很大的问题。如果收费过高会损坏农村公物设立之初的目的，根据公共信托理论，公物由全民进行享有其产生的利益，高收费会变成像特定群体也就是部分收入过高者单独享有公物产生的利益而忽略了贫困群体应当享有的利益，违背了全民使用的目的。另一方面，完全免费使用会带来农村公物使用效率的降低。以公路为例，在节假日会对私家车及小客车免费通行，由于节假日出行人员过多会导致公路出现大拥堵现象，导致过度消费降低了社会福利损失。其次，这种做法看似惠及全民但实际上背后隐藏着对公平问题的挑战。节假日出游的私家车很大一部分是收入可观的一部分群体，这种利用全民的税收补偿部分人的做法违背了实质公平，只做到了形式公平。实质公平是允许合理的差别对待，一般而言，若是差别对待的不是为了实现某种公共利益，会认为是不合理的差别而构歧视，但这里的差别问题是否真正合理还有待深究。在农村公物使用的收费问题上应综合多方面的因素考虑。对于使用人群大、是为了满足村民基本生存需求的、排他性很弱的，应当免费或者低收费；而对于使用人群特定少数的、不是村民生存的基本需求的、排他性强的农村公物应当适当收费以增加使用效率。比如，根据BOT(build-operate-transfer)建立的公路，这是政府为了更好的履行公共服务但是在政府资金不足的情况下授予私人建立公路的一种形式，允许在一定期间内进行收费，超过一定期间就收回公路的所有权并免费使用的社会调节机制。针对这种公路，允许其私人为了个人成本费用和营利目的可以进行适当收费。既有效的解决了农村公物的使用效率也增加了个人的利益追求。

2.3 农村公物的分类

根据农村公物的所有权归属，可以分为私人所有的公物和村集体所有的公物。私人所有的公物包括私人博物馆、私立医院、私立学校等。由村集体所有的包括林木等公物。根据农村公物的形态可以分为有形农村公物和无形农村公物，有形农村公物是指公路、公园、河流、绿化设施、自然资源等，无形农村公物是指新兴的无线电信号等公物。根据农村公物是否经过加工分为自然农村公物和人工农村公物。根据公物是否收费分为免费农村公物和收费农村公物。

3 农村公物的意义

第一，农村公物的设置可以保障村民特别是低收入者的基本人权并进一步促进法治国家建设的存在合理差别的实质平等权。现代宪政秩序的追求的核心价值就是实现基本人权的正义理念在现实的制度中得到具体体现。国家尊重和保障人权宪法承诺的实现在很大程度上依赖于政府的公共行政和公共服务。农村公物作为村集体管理人员履行管理职能进行公共服务的重要物力条件，具有同村集体管理人员同等重要的地位，这是大大提高管理效率的重要手段，也是进一步保障村民基本权利的物质条件。社会的快速发展增加了人与人之间的联系，络绎不绝的农村公物成为村民进行社会生存的必需品，如解决教育问题的学校、提供日常生活的公共交通工具、解决疾病问题医院。如果村委会在保障村民基本收入的前提下同时提供更多的农村公物供村民免费或者低费使用，会增加社会福利，提高村民的生活质量，确保低收入群体幸福生活指数的增进。第二，农村公物的设置有利于填补所有权制度的缺失并为私人救济提供法律依据。农村公物制度存在的不足是只关注公物的所有者是谁而忽略了农村公物的利用及其内在价值所在，并且缺乏聚焦于如何利用私人所有物更好的实现服务于公众。通过明确农村公物的实质性内容能够明确农村公物的内在通途还能够加强村委会履行管理职能加以利用私人所有物实现公共目的。同时，确定了农村公物范围可以进一步确定公物法的理论研究，为私人所有物因公共目的受到侵害时提供救济途径。

4 结论

农村公物的使用不仅涉及公法范畴也包括司法范畴，通过二元产权结构来区分农村公物的权利归属，可以界定私人所有物在为公共目的进行公共使用时受到的利益损害。对农村公物进行收费应为例外，免费使用才是原则，结合基本的需求与非基本的需求来结合使用人群进行收费达到农村公物使用效率的最大化，解决因收费问题导致的不公平现象。