公物理论框架下城市治理中行政权对公民权克减的规范性分析

蒋 飞

现代城市治理中，诸如机动车摇号上牌、尾号限行、广场、公园等特定区域在特定时间的限制使用等是当前各地政府为解决城市发展中公用资源有限与公众合法使用之矛盾、履行好公共服务职能而采取的创新性措施。这些举措虽然在某种程度上暂时缓解了城市发展中的现实难题，但同时也给人们的生产、生活带来了一定的不利甚至是个人本应享受权益的丧失与牺牲。在现代城市发展演进过程中，行政权对公共资源的配置与管理需要不断地在公用效益最大化与个人权益实现充分化之间寻求平衡，个人合法权利保护与公共利益提升之间的最佳平衡点亦要求在法治国家下确立并运行，而公物理论则架起了城市进步发展中公共服务的价值发挥与公共资源充分使用的桥梁，为城市治理如何兼顾现实问题之解决与法治理想之践行这一宏观主题打开了智慧之门。

一、公物理论与城市治理

(一)公物的内涵及本质特征

公物又称公产，在法国、德国的行政法领域，把以公物的管理和使用为调整关系的法律规范统称为公产法，它“一方面调整人们日常享受的大量行政给付，是范围最广泛的一个国家生存照顾领域；另一方面调整公共行政主体为执行其任务所必要的人力和物力手段”*〔德〕汉斯·J.沃尔夫，等：《行政法》第2卷，高家伟译，北京：商务印书馆，2002年，第455页。。公物既可能由行政主体向公众提供，由公众自己直接使用，如广场、公园、道路等共用公物，*共用公物是指公众直接使用公产，而非以公产管理机关提供的服务为最终利用目的，该类公产既包括自然而成的为公众直接利用的资源，如海洋、河川，又包括经人力加工的建筑，如道路、桥梁等。参见王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社，2003年，第298～299页。也可能由行政主体自身直接使用，作为执行公务所需的财产和物，如行政机关的办公大楼、公车等公用公物。*公用公物是指直接为行政主体所使用专门或主要用于执行某种公务的物品和资源。参见王名扬：《法国行政法》，第298～299页。公物就其表现形式而言，可谓多种多样，其同时兼具行政主体执行公务的物的手段和履行公民生存照顾职责之内容的双重属性。正是由于公物存在形式的多样与不确定，实定法上无法对公物采取统一立法，理论上也难于为公物设定明确的认定标准，目前对公物的判断、对公物范围的确定往往借助于具体描述与抽象概括相结合的方式来完成。

公物最本质的特征即是公用，其以促进公共利益或公共福祉的实现为其存在的目的和价值，公物被建立或提供的本质，是因行政主体需要通过对其支配而达至服务于公共利益的宗旨和使命。公物作为由行政主体提供并由其支配以便发挥行政效能的物之媒介，行政主体通过提供桥梁、公园等公物为公民直接使用，或提供各种设施、创造各种便利条件等公共服务以履行国家对公民的生存照顾义务，满足人之生存与发展等多方面的需求。从价值意义上看，行政主体按照整个社会的公共价值标准去发动和运行，以公物为手段达到行政管理的目标，最终实现符合社会发展需要、惠及全社会成员共同利益的价值追求。然而从现实来考察，公物不仅是行政主体履行职责而借助的物的手段，同时更是服务行政模式下行政给付的重要内容。现代行政在城市治理中，只有借助于公物的提供、维护、修缮、处置等丰富的形式，行政权力才可以充分有效地发挥其积极作用，更好地维护公共利益、实现公共价值，促使全社会的良性循环与发展。当然，这里也必须予以澄清并排除的是，那些虽供于公共之用，但却由非行政主体提供和支配的物，因其存在的目的和价值并不是以公共利益为根本，故而并不属于公物的范畴。

(二)城市治理中公物的价值与意义

城市治理是在多元社会主体的平等参与下，通过主体间的相互沟通、协商与合作实现对城市政治、经济、文化、社会事务的互动共治。从该治理模式确立的目标而论，其实质是将城市发展中存在的多元利益进行有效地整合，以解决不同主体间因公共物品资源利用、分配而产生的矛盾与冲突，实现公共利益最大化的综合治理。随着社会的进步与人类权利主张和内容的更新发展，国家角色已由以往消极的“夜警国家”转变为积极的“福利国家”，国家对公民的生存照顾义务也越发突出地体现为对公民权利的实现提供各种条件予以保障，给付行政正是这一时代兴起并发展的重要行政权能。国家需要承担并促进的社会福利范畴逐步扩大，给付行政的领域也随之不断地扩充，行政主体担负的配置公物、公用设施为社会共同体发展提供便利的职责逐渐增强，公物在给付行政中所占的份额和比重便越来越大。公物在城市治理发展中，“在推行行政时，存在物的手段是不可欠缺的，行政的目的本身有的就是物的设施的提供或者管理。”*〔日〕盐野宏：《行政法》，杨建顺，译，北京：法律出版社，1994年，第740页。

城市治理创新模式的确立，对公共管理提出了新的诉求和目标，政府及其职能部门必须始终坚持以城市公共利益至上为原则，谋求社会和谐与发展。行政主体作为城市治理中的一元，其引导并维护城市公共治理秩序的良性运行。在实现多元主体共治的过程中，行政权能的发挥除需要公务人员这一人的因素外，还需借助于物的手段。城市治理是多元主体平等参与、协商共治，谋求全社会公共利益最大化的过程；也是行政主体借助于公物的管理、支配和使用满足各主体需求的过程。公物在城市治理中，不仅是各主体自身利益获得满足而借助的物化手段，也是行政权能在共治模式下引导作用显现、核心地位呈现、积极行政功用表达的重要内容。因此，公共物品或服务的建立与供给，既是城市发展不可或缺的价值发挥，也是考量行政权在城市治理中是否发挥其引导力、监督力和维护力的重要内容。

二、公物在城市治理中的一般使用

(一)公物一般使用及其权利属性

公物作为物只有在社会生活中被人所使用，才具有公共利益实现的价值和意义。“径行利用行政公产是现代服务型政府下公民自由权的体现，对于一般的行政公产，只要没有具体的法律、法规对公民的利用权进行明确限制，公民就可以进行利用。”*马守朋：《服务型政府下的行政公产研究》，2009年黑龙江大学硕士学位论文，第32页。在公物理论框架下，“社会公众不需要对公物享有任何特殊的权利，均可以以合乎公物目的的方式加以利用”*刘巍：《公物利用中的权利形态及保护制度评析》，《湖北民族学院学报》2009年第3期。。可谓，公众对公物的一般使用是一种默认形式的使用，在特征上具有非排他性和享有公民资格身份人之使用的平等、共同性。“共同使用在很多情况下是公共自由的一种表现，例如，道路的通行权是来往自由的表现，教堂的进入和祈祷权是信仰自由的表现。行政主体对某一公产设定一个共同使命，可以认为是授予公众自由使用公产的权利。”*王名扬：《法国行政法》， 第331页。保障每一个具有公民身份的人平等、无偿地使用公物是国家或行政主体一项基本的义务和职责。

早期的公物理论认为，公众对公物的一般使用并非一种权利，而只是一种基于公物设置的客观结果所产生的反射利益。“公众作为利用人只能被动地享有在不相妨碍情况下平等、自由使用公物以增进生活便利的权利，而不能以此对抗公物管理权人或第三人。”*杨解君、赖超超：《公物上的权利(力)构成》，《法律科学》2007年第4期。因此，公众对公物所享有的一般使用权益，并非像对私有物所享有的自由使用权一样，它并不是一种权利，而是基于公物被提供于公共之用而投射在公众个人身上产生的客观效果而已。公物的一般使用仅“限于对一般人承认使用的自由，而不是设定使用的权利”*〔日〕美浓部达吉：《日本行政法》下卷，第817页，转引自邱莎莎：《机动车尾号限行的行政法分析》，2011年中国政法大学硕士学位论文，第16页。。但这种解释并未获得广泛认同，随着福利国家、给付行政的兴起，学者们更多地是从宪法权利层面去解释公众对公物所享有的一般使用权属性。国家或行政主体对公物的供给与提供并不是对公民的一种“施舍”，而是公民基于对国家公共物品和资源上的依赖而要求其必须承担和履行的义务与责任。社会发展的文明程度越高，个人对国家和社会的依赖性便越强，国家在公民权利实现过程中所担当的作用与职责也就会越大。如此，公民对国家和行政主体的诉求不再仅是防止权力专制滥用而侵犯个人对自由的追求，更多地是要求国家或行政主体积极提供条件和基础便利，以促进其各项权利更充分地实现。在公民宪法及法律权利实现的过程中，其离不开对社会公共资源的借助和利用，而由行政主体提供并交付公众一般使用的公物正是在国家权威组织支持下对公民个人动用社会公共资源行为的确认和保障。由此，公众对公物的一般使用并非是因公物被确立后而反射出的客观效果，而是应由宪法确认并保障的基本权利范畴。基于宪法对公民自由的保障，公众对公物的自由使用亦具有宪法位阶，是一种基本权利性质的担保给付。*〔德〕汉斯·J.沃尔夫，等：《行政法》第2卷，高家伟，译，第496页。

虽然公物法理论上对公物一般使用的性质并未形成一致的判断和认识，但却一致认同应将公物的一般使用权利化。对公物的一般使用是具有公民身份的主体的宪法地位的要求和体现，既无需事先获得许可，也不得被歧视和差别化对待。但就目前而言，公物一般使用还不足以上升为一种独立的宪法基本权利。“随着工业化的推进，行政供给已经成为满足公民个人日常生活需要的基础性条件，提供交通、通讯方面的基础设施以扩大公民的社会活动范围，都是为保障生存权、受教育权、劳动权在内的社会权的实现。”*应松年主编：《当代中国行政法》上卷，北京：中国方正出版社，2005年，第442页。城市治理中，公物以基础性设施或服务的形式由行政主体提供并予以管理，而公众更多地是通过对公物的一般使用进而作为实现其各项基本权利的手段和途径。正好比公民只有借助于公路才能实现其通过对机动车的驾驶来达到更快捷、更自由通行的权利。在现代生活中，公民对公物的一般使用已成为其充分实现人权、享受更高质量生活的基础和需要，在公物本身及对其一般使用还尚未成为独立的公民基本权利的现阶段，我们亦或称其为基本权利所派生的权利或许更为准确。

公物一般使用的权利属性不仅具有现实意义，从公物使用与行政权的关系来看，公众对公物的一般使用既是行政权产生的原因，也是行政权存在的目的和价值。行政作为一种公权力，其产生和存在源于公民为优先保证更重要的另一部分自由权利而对个人一部分权利的让渡。“我们都将面临一个因外部效应所引发的、私人不愿意提供公益物品而致公益物品短缺的问题。因此由政府向社会提供制约个人经济活动自由得以实现的公共设施(这些设施大多具有公物的性质)，就成为政府的当然职责。”*肖泽晟：《论公物在中国人权保障中的作用》，《南京大学学报》2003年第3期。生存与发展是人最基本的权利内容和要求，每个公民都为此而要求获得基本乃至更好的资源供给，这更使城市发展中各主体间为谋求自身生存与发展而分享亦会争夺对公共物品与资源的占有和使用。因此城市治理下行政主体应将公物一般使用以宪法属性的权利对待，切实维护公物公用并合理设定使用规则，确保个人充分有效利用公物达致全社会共同幸福的公益目的。

(二)城市治理中公物一般使用的相对性

公物一般使用的相对性乃源于公物设置的根本目的——公益，受制于因公益至上而需要协调并合理确立的公物使用范围、方式等内容——公物管理使用规则。公物管理主体为了城市的发展治理而对公物使用所设定的管理规则，就相对人个人而言，便极有可能形成现实中个人对公物一般使用的限制或克减。例如只有公路顺畅通行才能实现公路利用的整体效益最大，公路管理主体为确保公路实现设置目的便需对公路的使用规则(右侧通行、禁止占道、违反交通法规将承担限制或禁止使用公路的责任等)事先予以设置并规范公众遵守，以相对的限制条件和要求来维护对公物的一般使用。

西方法谚云：“你的权利止于我的鼻尖”，任何人均有权使用公物，但任何人行使公物一般使用权却不能因为你的使用而破坏或损害他人的公物使用权，超越了这个界限，权利就理应受到管理规则的限制或禁止。公物作为公共产品，其使用本是不具有排他性的，但其作为有限的资源供给，却会因不断增加的不特定使用人而导致超负荷，不仅使每个实际使用人的需求满足程度会降低，公物利用的整体效益也会严重减损，导致公物设置的公益目的偏离乃至落空。这种现象在城市化进程中表现的尤为突出并有愈演愈烈的趋势，公共道路拥堵瘫痪、环境恶化污染严重、沙尘暴虐雾霾频发，缺乏协调与平衡的公物使用是违背公物设置根本目的的，缺乏有效治理的城市发展是无序的。公物理论认为，“公产使用权利具有不稳定性，公产的使用不妨碍行政主体取消和改变公共使用使命的权利。共同使用的公产，由一般性的规则规定使用的条件，行政主体可以修改这些规则”*王名扬：《法国行政法》，第328页。。公物在城市治理中的使用是相对的也是不确定的，它既要为每一位不特定的公民提供服务和便利，又不能不受限制地完全满足每一个主体的任意个性化需求；公物的一般使用规则是法定的，同时又随着公物利用状况、社会公共环境等因素的变化而进行灵活的增减。公物在城市治理中的使用，应由管理主体根据公物利用关系的变化而作出适时的调整和改变，公物一般使用以不减损全体公众的自由使用为基本，以城市社会的发展和需求满足的多样化为前提，以完成城市治理目标、实现整体效益最大化为宗旨。

三、城市治理中公物上的行政权

公物理论认为，代表国家的政府对公物具有合法的管理权和使用分配权，当公民个人存在不当使用或者超负荷使用违背公益目的时，公权力主体有理由对其进行必要的限制或克减。从法治的立场来看，公物的一般使用具有宪法权利位阶，在公物管理与使用中，对权力行使的范围和权利限缩的条件必须应由法律予以明确授权和规定，只有如此，公益维护与公民权保障才能得以有效平衡，城市治理中现实问题之解决与法治理想之践行才能最终实现。

(一)公物上的管理权与警察权

现代城市治理中，行政主体为达至公益目的需要对公物加以有效地管理，这种基于公物而享有的概括性行政权能统称为公物管理权。公物管理权并不像一般的行政处罚等行政权之行使，直接针对管理相对方——行政相对人实施，它是通过在公物上设置一定的使用规则，通过影响或限制公民对公物的使用而对使用人权利的实现产生作用。公物管理行政职权设置的目的以使公物适合于公共目的、发挥其功用为根本，不同公物之上行政权行使和实现的内容与方式均会因公物属性与用途的差异而有所不同。为使公物达成公益目的，行政主体需要对公物予以提供、维护、修缮、看管等基本管理，亦或为预防、消除公物达成公益目的过程中的障碍事由而对公物设置许可、赋课必要的公用负担等特殊管理，由此便构成了行政主体对于公物管理的基本内容。

公物管理权以对公物的支配为权力的来源和行使手段，其实质是为公众一般使用公物并促成其效能的发挥积极提供基础和条件。然而公众对公物的普遍性、一般性使用也不乏有滥用或过度的情形，有时也可能会危害社会的公共安全与秩序，因此，行政主体一般会建立应急预案，防范可能发生的公共安全事件，例如特殊时期道路通行的限制或禁止等。紧急情况下，可能会动用警察甚至军队。

公物管理行为与公物警察行为都是以公物为介子，在行政主体与行政相对人之间形成的行政法律关系，这种权力行使表现上的相似性很容易造成对权力规范与控制时判定的混淆。特别是当公众对公物使用发生公物目的构成障碍的事实时，公物管理主体基于公物管理权便可对相对人采取防止或清除该障碍的措施，同时，一般而言相对人妨碍公物公益目的的行为往往对公共安全或秩序也存在一定的危害性，故而便出现了公物管理权与公物警察权的竞合，这更给两种行政行为的规范性分析带来了辨别的复杂性，导致有时在法治建设中出现忽视两种行为的类型与性质而混同规制的情形。从本质上看，行政警察权是出于对公共安全和秩序的维护以预防和消除危害事实发生为宗旨而实施的行政行为，它是管制行政时代行政权最典型的内容，它以消极的权力行使方式达至维持公物使用关系之秩序稳定。公物管理权是基于实现公益和增进公共福祉的目的而对公物进行提供、维护、修缮或消除公物目的阻碍而实施的行政行为，它是给付行政时代行政权能发展的重要变化和突出内容，它以积极的权力行使方式促进公物的充分使用与效能的发挥。在社会公共治理中，公物管理和公物警察都有可能基于法定原因而对公民实施限制或剥夺公物使用的措施和行为，但因两种行为行使的目的和启动权力的原因不同，公物管理权源于其对公物所拥有的支配力故而可以持续性地在公物上设定一般或特殊的使用规则，对于违反公物管理关系的当事人，可以从使用管理的角度将其限制或排除；而公物警察权只能源于公共安全秩序的维护或管制而临时性地在公物上设定使用许可，当可能发生或已经发生对公物秩序的危害时，可以对违法义务人实施行政处罚或行政强制等行为。

(二)公物一般使用的行政改变或限制

公物理论的成熟发展已将公物一般使用趋向权利化，但同时也承认“自由使用权的内容本身是并不确定的，是随着场所和时代的变化而可变的。……并以社会的发展、价值的多样化为前提，对自由使用的内容进行灵活的解释”*〔日〕盐野宏：《行政法》，杨建顺，译，第775页。。现实中不可避免地存在公物资源有限与公众需求多样的复杂亦多变的城市治理难题，公物管理和使用中公益维护与私益保障的矛盾与冲突在权利不断彰显的时代往往表现得更为突出。公物管理主体基于公物利用效能最大化的宗旨而对公物使用条件、范围等作出的限制或削减，实际上便产生了对公物一般使用的行政改变或限制。法治原则在城市治理中的公物管理和使用已然有了崭新的时代要求和使命，“行政机关之作为受两大因素支配：一系法律，二系公益。盖行政作用需遵守法律之规定，于例外情形或可不受法律之拘束，但无法免于公益之考虑”*吴庚：《行政法之理论与实用》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第43页。。行政管理所面对的现实总是复杂而多样的，公共利益与公民权益的差别与冲突在社会治理发展中总是最经常最普遍地广泛存在，故此古老的严格法律主义在福利国家、服务行政的演进背景下便适时地作出了例外性规定——公益考量。城市治理中行政主体为达到实现公益、增进公共福祉的目的，需要将公物按其管理目标进行相应的支配，并基于社会发展、时代变迁和公共政策变化等因素而对公物的管理和使用规则进行适时的调整或重置。

概括而论，在城市治理中，建立于公物之上的行政职权既有为实现公物目的、增进社会公共福祉的公物管理权，又涉及为预防、消除因公物使用而危害社会公共安全、秩序稳定的公物警察权，两者对公物所行使的权力来源、范围与目的均有所不同，故而在城市治理、法治建设中所应遵循的基本原则也有所差异。公物管理源于对公物公用目的和价值的实现与促进，其所实施的限制或禁止是牺牲部分个人利益以实现更大、更长远公共利益的给付行政范畴，故对使用人应适用“法无禁止即自由”的原则来加以管理。公物警察对相对人实施的限制或禁止源于对社会公共安全和秩序的维护，其行为属于管制行政的范畴，故其必须在法律明确授权的范围内行使，应遵循“法无授权不可为”的严格法律主义原则。日本一个著名的公物行政案例提醒我们，与公物管理权对一般使用的改变和限制相区别，更应加强对公物警察权的规范与控制，城市治理中公物警察权对公物使用限制或禁止应遵循两大基本规则：“一是不得超越公用开始行为的框架，二是不得持续性地降低该框架”*〔日〕大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨，译，北京：中国人民大学出版社，2008年，第221页。书中以案例“道路警察认为道路狭窄，从交通安全角度考虑，因步行者也要利用该道路，因此禁止在该段公路上使用汽车”来阐释公物理论框架。警察机关可以从维持交通和秩序的角度，在框架之内对道路利用加以限制，但仅限于在危险状态处于持续状态之中时，原则上仅具有临时性的特点。而持续性的警察措施相当于废止乃至限制公用开始行为的措施，属于道路管理者的权限，而非警察机关。在警察机关所采取的限制措施限于临时性措施时，则不违反道路管理法保留原则。。公物管理权以实现公物目的为宗旨，以提供、修缮、维护公物使用秩序、积极促进公物使用效益最大为目标，当有构成对公物目的实现障碍的事实时，需对公物使用人实施限制或禁止；公物警察权以维护公共秩序安全、社会秩序稳定为宗旨，以预防、阻止破坏安全秩序的危害发生为目标，只有当使用人因对公物的使用而危害社会公共安全时，才会对使用进行限制或阻止。

四、城市治理中对公物上行政权规范的基本准则

福利国家、给付行政时代，城市治理中的公物不仅是行政权发生的对象和手段，行政对公物的管理和使用状态更成为代表城市文明和法治建设水平的重要标志，故此，对公物上行政权的规范也必须始终坚持行政法治的最基本原则。随着工业化进程的加快、城市化发展的显著推进，公物的供给与使用规则又可能因社会的发展变化、价值的多元更新而需要重新设置和改变，这便要求公物管理权的运作应同时具有一定的灵活性，所以从总体而言，非严格的法律主义更为适宜和恰当。

首先，行政权对公物一般使用进行限制或改变时必须始终遵循合乎公物公用目的之原则，这是公物管理和一般使用最根本的宗旨与目的性原则，任何情形都不得违背。公物设置以公用为其特有的价值和使命，公物存在的前提和基础即是公用，因此对公物实现管理、设定公物一般使用规则或因情势变更对其使用进行改变或限制均必须合于、不违背公物设置的根本目的，且确保公物的公共、平等、自由使用之根本属性和特征。公物既为公用之物，就必须以使用规则的确立是为不确定的个人提供使用自由为根本，不得通过随意限定或改变使用规则而造成使用人的特定性或对使用人使用自由进行无限期的限制或禁止。“公共利益至上”是一切公物管理行为的指南和使命，行政对公物管理及使用规则的设定与改变，以公益性考量作为证成行政权在城市治理中行使是否合法、适当的终极标准。台湾地区已有经验表明，“为维护行政措施之合法性，使其不致因为违反法律保留原则而无效，行政法院于少数案例中，以公益或公共利益之必要作为合法性理由”*吴庚：《行政法之理论与实用》，第67页。。公物一般使用是公民的基本权利和自由，通常不得被限制或变更，只有基于维护、实现更为重要的公共利益之目的价值而做例外情形的考量，公物使用的限制才符合法治要求。

其次，行政权对公物一般使用有所限制或改变时应遵循平等对待的基本原则，对于公物之一般使用，行政主体应始终确保对以同等方式使用公物的使用人平等地对待其使用权利，不得有偏私或歧视性对待，这也是宪法之平等原则在公物管理领域的具体要求和体现。“例如：禁止载重汽车在某些道路或某些时间通行，授予牧师对于教堂比一般信徒更多的支配权等都不违背平等使用原则。相反地，对于相同情况的使用者适用不同的制度，违背平等使用原则。”*王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，2003年，第332页。可见，公物管理、使用中的平等对待原则不只是形式上的平等，而是一种实质意义上的平等，它要求在城市治理中行政主体行使公物管理权应根据使用者对公物的使用方式、依赖程度、可选择性和使用中对公物的占用及排他情况等进行综合分析而采取不同情况的区别对待。如对道路的使用，有徒步通过、自行车通行、机动车驾驶等多种方式，每个使用者因自身条件和需求的差异而选择了不同的使用方式，而每种使用方式对道路的占用、对其他人的使用自由、进而对公物公用目的的实现均产生了不同的效果，这种差异化的使用事实必将形成不同的公路管理使用规则。机动车通行对道路的占用空间显然远远大于步行和自行车通行，这种使用方式的采用客观上相对较大程度地影响着其他人对道路的自由使用，在道路资源有限的情形下，为实现公物公用的基本价值和发挥其最大效用，该道路通行方式便有被限制的可能或必要。公物管理主体实施的机动车尾号限行，是针对道路这一公物而设定的特定时间和区域限制以机动车驾驶方式通行的使用规则，它并未改变公物一般使用的基本属性，恰恰是为了充分实现公物公用的根本目的价值而对平等原则的坚持和遵守。公物使用的平等对待原则防止“一刀切”式使用规则事实上所造成的对“弱势”使用者(步行者、骑行者)使用公物权利和自由的丧失，确保公物在最大程度上实现公用的目的。

再次，行政权对公物一般使用进行限制或改变应遵循利益衡量合乎比例原则，这是现代行政在向服务行政转变过程中，公民基本权利内容也随之发生重大变化的反映与要求，是对行政权应合法、合理行使而确立的更高标准。随着法治的进步与公民基本权利的发展变迁，行政权的内容除了传统的干涉防御行政外，更多地增加了满足公民生存与发展的“生存照顾”权能；行政权功能和价值的变化反过来又促使公物理论对公物一般使用性质的判断亦逐渐趋向宪法权利属性的内涵理解，对其实现与限制也必须按照宪法性权利的要求予以保障。城市治理有欲实现的目的利益，按照比例原则的要求，只有在目标利益远远大于公物一般使用的利益时，才可对公物的使用进行限制或改变，否则便缺少了实施该行为的恰当性基础。在城市治理中，如行政主体基于更大的公益目的而需对公物一般使用进行限制或改变，那么应选择给公众一般使用自由所造成损害最小的那个措施，使公物管理的手段与目的合乎比例。城市治理中，如果行政主体需要对公物一般使用进行限制或改变，则将对不特定的使用者构成利益损害，两种利益的价值哪个更高，能否为了前者便无所顾忌、肆意地削减后者；如必须克减后者是否应对其所受损害给予补偿；削减后者而获取的实际收益是否远远大于因克减而付出的整体代价和成本；如此等等，这些均是为防止公物管理中行政权任意行使、过度禁止而必须进行的利益衡量比例分析的必要内容。比例原则强调国家在运用行政权力而实现治理目标时，不得为达至目的而不择手段，更不能为达到治理效果而损害公民的基本自由和权利，公物管理措施的选择要从根本上必须符合并遵循目的适当、权利限制必要、手段合乎比例的基本原则。

城市愈发展，公共服务与供给的需求便愈会增长，在城市治理中，行政主体以公物为客体实施了对相对人公物一般使用、限制或改变的行政行为，其通过一般性地设定公物管理规则，实际上决定并影响着公民对公物的使用权利；又因特定的公益事由改变或限制公物一般使用的范围或条件等，进而限制或剥夺行政相对人权利的实现与行使。可见，城市发展与治理中建于公物之上行政权的行使，既涉及行政主体——公物单纯的管理关系，更关涉建于公物管理与公物使用人间——行政权与公民权的平衡与协调，只有各利益关系良性互动，以公共利益的实现和社会治理秩序的维护为根本，才能最终确保以最大程度方便个人生产、生活，实现人民的基本权利和自由，维护国家和社会的长治与久安。