国家权威：多民族国家治理的政治核心

王恒

（长春理工大学马克思主义学院，吉林长春，130022）

国家权威：多民族国家治理的政治核心

王恒

（长春理工大学马克思主义学院，吉林长春，130022）

［摘要］人类社会的存在及其内部秩序的实现是离不开权威的，在多民族国家中，国家的稳定和秩序的实现更离不开政治制度权威和中央政府权威的主导。国家权威的汲取能力关系着公平的民族利益分配，同时国家权威作为政治秩序的提供者和民族纠纷的仲裁者，也为多民族国家的民族群体提供心理上的安全感和依靠感。多民族国家的实质是多元共存与政治一体，是一体与多元的统一，因此国家权威还必须坚持适度原则。

［关键词］多民族国家；治理；国家权威；政治核心

多民族国家基于民族构成多样性的现实，推进国家治理，进而实现国家凝聚力和政治一体化是其首要任务。多民族国家的治理离不开国家权威的主导作用。纵览世界多民族国家，能够保持存在和发展的都是坚持国家权威的主导作用和控制作用，在维护国家权威基础上实现国家性和国家能力的提升；反之，轻视和放弃国家权威的多民族国家大多不是内乱不断就是走向解体，如战火中的中东国家，早已成为历史的南斯拉夫和苏联。当然，强调国家的权威不是强调中央的专制，也不是忽视民族地方的相应权利。政治权威的来源不是基于“恐惧”，而是基于在满足权利保障和利益需求的前提下的自愿认同。因此，国家权威必须确立在公平、正义基础之上。

一、国家权威及其核心地位

权威是根植于人类社会的现象，其反映了人们对于秩序的内在需要。正如亨廷顿所说，人类社会“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”。［1］7马克思主义在定义国家时也是从阶级社会中国家调和阶级矛盾的社会秩序维持功能角度来论述的。而国家发挥其秩序维持和控制功能的前提是权威的存在。

什么是权威？权威与权力紧密相联。法国学者迪韦尔热认为：“权威就是被赋予权力的人所具有的身份。或干脆说，权威就是握有权力的人。”［2］这里的“人”也可以理解为其他权力主体，如国家机构、政党、国家领袖等。权力反映支配和服从关系，权威也是以服从为前提和目的的，“这里所说的权威是指把别人的意志强加于我们，另一方面，权威又是以服从为前提的”。［3］权威不同于权力之处在于服从的自愿性，对于权力，人们可以选择支持抑或反对，而对于权威，服从是义不容辞的责任。根据不同的领域和不同的内容，权威可以分为生产生活中的权威、思想理论创造生活中的权威以及国家政治生活中的权威。而国家权威就是国家在政治领域中的权威，也是我们主要论述和强调的权威的内容和范围。

霍布斯在“利维坦”中最早强调了国家权威的重要性，强调公共权力、权威的维护对于社会和人类的意义。作为自由主义者鼻祖的洛克也不是反对权威的，他在青年时就指出一个国家的建立必须拥有某种最高的权力，而最高权力的失去也就意味着它不再是一个真正意义上的国家了。权威对于社会和国家来说意义重大。权威是保持社会稳定的基础，没有权威的存在，国家就会陷入一种无政府的状态之下，社会就会变得毫无秩序，最终充斥于社会和国家中的只能是暴力和恐慌。

合法的公共秩序的建立基于制度的实现，特别是政治制度的建立与健全。多民族国家中，国家的稳定和秩序的实现更离不开政治制度的规定和引导。因此，坚持国家权威首先就表现在实现政治制度的权威。政治制度的权威性取决于其自身的正确性。政治制度事关共同体的全局问题，其自身正确与否关系重大。邓小平曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”［4］而好的政治制度既是基于本国国情，又是符合人类社会发展方向的。具体来说，应该是在符合本国国情的基础上，实现社会又好又快的发展、公平公正的维护和实现民众的利益的制度。作为政府与公民之间的契约，正确的政治制度就是既能使政府享有必要的权威，又能使公民享有足够的自由。相应的，在多民族国家正确的政治制度应该是坚持与兼顾一体与多元的原则，在维持国家统一的基础上支撑起容纳民族、文化多样性的政治空间。

同时，在多民族国家中，国家建构还需要超脱于各个民族之上的作为国家代表的中央权力的主导和调控，所以，国家权威也体现在国家中央权威。国家权威作用的发挥是要超越于国家内各种分利的社会力量，尤其是应对一些占有某种资源优势的利益集团的特殊要求，从而能够实现全国性普遍利益。全国范围内的公共权威和各级政府中，只有中央政府可以代表国家的意志。作为国家代表的中央政府要想履行其职能和发挥管理作用就必须确立自己的权威地位，正如亨廷顿所说，“一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的，同时它还是一个不道德的政府，就像一个腐败的法官，一个怯懦的士兵，或一个无知的教师是不道德的一样”。［1］26中央政府作为全国范围内的组织和协调机构，必须具有权威，而其权威的指示对象主要是对有影响力的利益集团而言的，“政府不但能回应利益集团的要求，它还必须能够抵制它们的过分要求，并在它们之间进行协调”。［5］同时，中央政府权威还针对具有权力基础的地方政府，因为过度的分权将会给国家带来灾难。多民族国家为了实现民族利益和维护民族的权益，一般都会给与民族单位一定的自治权力，但是分权不应该是绝对的，分权应基于必要的集权前提之下，保证中央政府权威的维护和中央政府的控制和协调能力。

国家权威在运行过程中，有弱化和破碎化的危险。在现代化过程中，人们对自由和民主的期许远远大于对国家权威的追求，甚至把国家权威看成是自由和民主的对立物而加以防范和贬抑。在多民族国家中，现代化和全球化的影响下，多民族国家的民族单位的民族意识和权益意识不断觉醒，自治与分权的要求日益增多。不同的文化、宗教、民族等地方的和次级集团的权威对国家权威存在着或大或小的威胁。国家权威的缺失和中央与民族地方集分平衡的破坏最终导致社会成为一盘散沙，更为甚者国家走向战争和分裂。苏联和南斯拉夫就是这方面惨重的教训。

二、国家权威对于多民族国家的重要性

（一）国家权威与民族利益分配

能否合理地安排民族关系，能否公正地实现民族利益分配，是多民族国家整合的基础问题。而多民族国家政治制度的安排和中央权威的调控能力在其中起着决定性的作用。

从理性选择的角度来看，在多民族国家中，各民族群体能够与其他民族相互联结，共处于一个国家政治体中的原因是基于利益最大化的考虑结果。因此，多民族国家中各个民族地方应该有自己的政治空间，能够参与国家管理、保护自身的权益。多民族国家应该是文化多元的、各民族平等相处的。而各民族利益的实现与否取决于政治制度的相应安排和规定，政治制度对民族的承认和民族权力共享的体系安排，是民族利益实现的根本保障。

福山认为当今社会最重要的命题之一就是国家建构，而在这个过程中国家的软弱和无能是许多问题的根源。国家建构的成败关键在于国家能力的强弱，而国家能力最主要的是指国家的权威能力，这与中央政府能力的强弱有直接关系。米格代尔（Joel S.Migdal）对国家能力的定义是这样的：一个国家的中央政府对社会各组织的影响并能够规范社会之间各组织的关系，能够有效地集中国家资源并加以使用的能力。具体包括四个方面：第一，对社会各个部门的渗透能力；第二，对社会各个关系的调节能力；第三，社会资源的集中汲取能力；第四，对资源的分配能力。

对于多民族国家而言，在国家整合中的国家能力主要是国家渗透入民族地方的能力，国家汲取资源和根据各民族的发展不同适时调整资源的分配、协调好不同民族之间的关系的能力。国家渗透能力，即国家在实现其公共目标和推行其公共政策时不受来自于社会的干涉，特别是抵御强大的社会组织的反抗的能力。多民族国家要达到有效的治理，就需要国家对于民族单位而言要有强大的渗透力，要有有力的穿透度，即国家权威能够触及到国家疆域的所有地方，表现在法律的管控范围、税收的提取水平等。多民族国家由于民族单位本身具有强大的凝聚性而与国家形成认同上的竞争关系，如若国家对民族没有强大的渗透力，那么国家控制力就得不到保障，在整体秩序的维持和稳定的实现上国家就处于被动的地位。因而多民族国家国家权威的渗透力是国家整体性实现与维持的保证。在多民族国家，国家资源汲取能力也是很重要的，因为只有中央拥有足够强大的资源，才能有足够的能力做更多的事情，才能够解决一些关键性的问题。

当然，多民族国家的社会控制不只意味着国家权威对民族单位的渗透，也不仅仅是成功汲取资源，更重要的是能够在不同的民族之间恰当、公正地分配资源，协调不同民族之间的利益。“协调族际利益关系，是族际政治整合中最为根本的问题……民族利益在现行的国家政治共同体中得到维护和保障，或者说民族确认了国家对于民族利益的价值，才会把国家作为自己的政治屋顶，并愿意与其他民族共同建立统一的国家政治共同体。”［6］

在民族问题中，经济因素是一个极其重要的甚至是决定性的因素，因为民族之间倾向于进行横向比较，在横向比较中由于经济发展存在差距从而产生的心理失衡和相对被剥夺感很容易导致民族群体对国家的不满和分离情绪的产生。在多民族国家中，市场中不同民族所处的地位不同，少数民族处于相对弱势的地位，如果单靠市场机制和力量，那么少数民族必定遭受逐渐被边缘化的命运。因此，必须借助国家的力量和能力，让中央政府调控资源的分配，从而实现资源分配的公平性和合理性。中央政府能够合理、公正调控资源分配的前提是其不被主体民族的意志所“绑架”，能够超越于所有民族单位之上，在发展能力存在差距的不同民族间，实行有褒有抑的资源分配政策，保障主体民族和少数民族之间发展的平衡，而这就需要国家权威具有相应力量。

（二）国家权威与民族心理安全

国家权威作为政治秩序的提供者和民族纠纷的仲裁者，为多民族国家的民族群体提供心理上的安全感和依靠感。

国际政治研究中存在“安全窘境”或曰“安全两难”理论。“安全两难”（security dilemma）这一概念最早是由约翰·赫兹（John H.Herz）在上世纪50年代初提出来的。它指这样一种状态：“在这种状态中，相互共存的权力单元发现在它们之上不存在一个更高的权威能够给予他们以行为准则。在这种状况下，由于相互猜疑和恐惧带来的不安全感，迫使这些权力单元为了能获得更多的安全而去争夺更多的资源和权力。而这种努力却被证明是自我挫败的（self defeating）。”［7］“安全两难”主要表述国际关系中的一种安全困境，即在无政府的状态下，两个或者多个国家因为害怕冲突爆发之后自己受到来自他国的威胁和侵害，为了谋求自保和在未来的战争中更有发言权而会尽可能多地提高自己的实力或权势，但是一旦其实力或权势得到提升，那么就会加剧其他国家的不安全感进而对方也会尽力发展自身，这样就会产生更多的国与国之间的安全困扰和担忧。“安全困境”的恶性循环，体现了在没有共同权威的存在下国家之间的互相猜疑和惧怕、彼此之间的敌意和紧张情绪，会在没有约束因素的情况下不断升级。

在国际关系中，对于如何缓解“安全两难”问题，约瑟夫·奈（Joseph S.Nye，Jr.）提出发挥国际体制的作用，“它们允许人相信将不会发生冲突。它们延展未来的征兆，减轻安全两难的激烈程度。它们缓解现实主义理论家们设想的无政府状态效应……国际体制限制了无政府状态并使之稳定下来，其时人们便能够去形成和平的期望”。［8］约瑟夫·奈用国际体制来为国际社会提供一个行为的框架，为国家的行为提供一种预期，增加国与国之间的相互信任，增加国家间的安全感。

在无政府的国际社会都需要某种权威的东西来约束各个组成单位，那么对于多民族国家来说，不同民族单位更需要一个有力的国家权威，既为它们提供行为规范和准则，又能担当纠纷的仲裁者角色。对多民族国家中民族单位安全与否的考量不仅仅看其会不会受到武力的威胁，因为民族单位不仅担忧自身的生存问题，更关心自身的发展利益问题。如保持自身特色的需要、被他人认可的需要、发展自身民族文化的需要、增加自身经济利益的需要等。民族先天的自我认同性和排异性以及一国内资源的有限性，都易导致民族之间相互猜忌和利益纠纷。如果一个多民族国家没有公正的政治制度存在，没有适当的中央权威的存在，那么民族单位就会缺乏安全感，从而加剧相互之间戒备和防范的程度，相处的氛围也会高度紧张，即使是小的民族纠纷或矛盾也有可能引发激烈的民族冲突。

例如20世纪90年代的利比里亚、黎巴嫩和南斯拉夫等国家，那时利比里亚和黎巴嫩的政府都形同虚设，几乎没有能力对社会实施有效的管理和控制，各地军阀主义盛行。在没有宏观控制和统一规则实施的情况下，各个民族为了自己的安全，都实行自我武装以求自保。南斯拉夫也是一样的境况，“经历了持久性的种族战争的前南斯拉夫地区，战争的根源不在于民族间的仇恨——这些民族都曾在铁托统治下和谐相处，而在于人们在制度崩溃和权威破灭后所产生的一种无法排遣的恐惧，当国家、领袖和制度无法为公民创造出稳定的环境，当恐惧和失望成为一种社会共识，人们转而向各自的民族寻求自我保护，民族间的信任从此瓦解，民族间的战争由此爆发”。［9］

因此，在多民族国家，国家权威发挥着秩序维持和危机协调的作用，为民族单位提供支柱和依靠，成为民族矛盾的抑制者和冲突的控制者。同时一个多民族国家只有存在中央权威，才能够凝聚全国的政治力量，形成强大的向心力。有学者基于美国“民族熔炉”对弱势族群群体的侵害，更愿意把多民族国家比作“沙拉盆”，“公民权利在美国的未来于90年代末期看起来很不明朗。对国家更好的表述可能是‘沙拉盆’（Salad Bowl）而不是民族熔炉”。［10］如果可以这样做形象比较的话，那么也可以进一步说中央权威就是让盆中蔬菜、水果形成美味沙拉的“千岛酱”，有了酱的粘合作用，才能使分离的蔬菜、水果形成一个整体。

三、国家权威的适度原则

多民族国家是在承认国家疆域内民族多样性的基础上，在一定的政治制度框架基础上建立起来的。其本质是实现多元共存与政治一体，是一体与多元的统一。因此，多民族国家治理的关键在于使国家与民族两者之间在互动与权力配置上达成平衡，两者中任何一方走向极端化都会导致民族矛盾激化和国家的分裂倾向。这对多民族国家权威提出了“度”的要求。

（一）有限集权

国家权威是多民族国家政治整合的核心力量。但是，这并不意味着国家权威要走向极端化，实行国家极端集权与专制，牺牲、侵吞和剥夺地方的和民族的利益；也不意味着国家要采用强制的手段甚至不惜暴力来破坏差异的存在；同时也不意味着国家要作为某个民族的代表来强行同化与压抑其他民族的正当权益。

多民族国家权威的作用表现在国家凝聚能力的强大，但是集权的国家不等于就是强有力的国家。“集权的政府与强政府不是一个等同的概念。一个集权的政府，即享有宽泛权力的政府，完全可能是一个在能力上比较软弱的政府。”［11］合理的国家权威表现在权力的制度配置上，就是各民族都有机会和渠道表达自己的权益和实现国家的共同治理；表现在中央和地方的关系问题上，就是中央政府有足够的宏观调控能力，在处理重大问题、协调重大关系方面享有绝对的权威，决不允许地方主义盛行；同时，中央政府尊重和维护地方的自主权，保证地方政府在管理地方事务中拥有足够的自由。

国家权威的维护不是说在多民族国家只讲一体性、统一性，不讲多元化与多样性，应该是在保持中央权威的基础上，给民族地方一定的自主权和自治权。

（二）有限分权

二战后南斯拉夫新成立国家以及1848年以后的瑞士为了满足民族自治的要求，都实行了联邦制的国家结构形式。但是一个走向了解体，一个成为多民族国家成功的典范，其内在的原因之一就在于如何处理国家与民族之间的权力互动关系与分配关系。“自由的理路的确是在民族与多民族国家之间达成和解的良好方案，但自治能否发挥出抑制冲突、促进整合的功能，关键在于民族与多民族国家之间的互动是否平衡，当任何一方走向极端化时，自治存续的基础和条件就会丧失，民族冲突就会接踵而至。”［12］瑞士之所以成功，就在于在民族间的权力共享以及联邦与州之间的权力分配关系上把握了平衡原则，而南斯拉夫社会主义联邦共和国从王国时期国家极端集权与专制的一端滑向绝对的民族平等与自治的一端，从而引发国家内聚力的不足，最终走向分裂。

国家中央集权是普遍的和必要的，恩格斯在《集权和自由》一文中指出：“没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于已经发达的集权国家。”［13］集权对于一个国家来说是它的生命，无论是哪一种国家制度，集权都是不可缺少的。社会因为集权的存在才会有良好的秩序，公民才会去履行自己的职责。因此，分权应该是相对的，无论单一制还是联邦制的国家，都要实行必要的集权，确保中央权威。

多民族国家中民族共享国家权力以及给予民族地方一定的自治权是对于多样性的尊重与维护，但是国家向地方分权时防止国家权威走向破碎化的条件是，中央政府始终控制着国家的运行方向，能够制约地方的自我扩张冲动和离心倾向，预防权力的山头化。

（三）集分平衡

多民族国家要保持政治整合的长期性，就需要保持体现多元性的不同民族与体现一体性的国家之间的平衡与和谐。因此，这需要国家在保持政治制度安排应有权威的基础上，保障不同民族拥有实现自己特殊利益诉求的自治权利，实现集分平衡。

维护国家的统一与民族的和谐共存是集分平衡坚持的根本原则。多民族国家的统一是目的：多民族国家政治整合的最终目的是要实现国家的统一，国家在授予民族政治权力和自治权力的时候不能破坏和影响国家统一。民族的团结与共存是关键：维护国家的统一和坚持中央保持应有的权威，不能以牺牲和漠视不同民族的权益为代价，破坏多元的生存空间。特别是不能为了一味地求取国家的统一性而无视民族权利要求和放空民族的自治权，侵害民族的权益。

集分平衡表现在中央集权与民族地方分权要各守其“度”。中央集权的“度”体现在保持中央的广泛渗透性和调控力，但是也要给予民族地方一定的独立空间，尊重地方的自治权。民族地方分权的“度”在于基于法律的规定享有一定的自治权，但是不能超越授权的范围，不能破坏国家的统一。

参考文献：

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［2］ 迪韦尔热.政治社会学——政治学要素［M］.北京：华夏出版社，1987：116.

［3］ 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，2008：551.

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［12］ 严庆.冲突与整合：民族政治关系模式研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：249.

［13］ 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第41卷）［M］.北京：人民出版社，1984：396.

［中图分类号］D03

［文献标识码］A

［基金项目］吉林省社会科学基金项目“行政决策监督制度研究”（2015B11）；长春理工大学青年社科基金项目“多民族整合视阈下的国家认同建构”（000536）

［作者简介］王恒（1984-），女，博士，讲师，研究方向为比较政治学。