观念如何形塑制度：对温岭民主恳谈会演进历程的一种解释

【摘要】显然地，温岭民主恳谈会是一种新的并且切合发展方向的治理机制。本文旨在以温岭民主恳谈会为案例，探讨思想观念与制度创新、演变之间的逻辑及背后的机制。具体说来，就是探讨创制这种新治理背后的“观念”因素，即伴随温岭民主恳谈会演进主要有哪些观念，而这些观念又是通过何种方式、何种力量、在何种程度上影响到温岭民主恳谈会的发展进程。此外，本文也讨论温岭为何能够通过这些观念的输入而形成民主恳谈会这样新治理机制的问题。

【关键词】制度变迁；民主恳谈会；参与式预算；协商民主

【中图分类号】D621.4【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）01—0029—11

一、观念导引制度变迁：解释的问题

按照青木昌彦的界定，“制度是一系列被制定出来的规则、秩序和行为道德、伦理规范， 旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”[1]，而诺斯则认为，“制度是社会游戏（博弈）的规则，是人们创造的用以限制人们相互交流行为的框架”[2]。可见，制度主要是一种行为规则、行为规范。而思想观念则是个人在实践中形成的对世界、人生等方面稳定的看法。

思想观念本身当然并不是制度本身，可是两者关系尤为紧密。观念是制度的思想基础，而制度的设计和形成则反映了观念的内涵和要求。制度是在观念的指导下形成的，可以说没有观念就没有制度。这一点韦伯做了很好的说明：“并不是观念， 而是物质的和概念上的利益直接支配着人们的行为。然而常常是由观念所形成的‘世界镜像（world images）像扳道工一样决定着受利益动力驱动的行动运行的轨道。”[3]13在马克斯·韦伯看来， 资本主义革命不是由源源不断用于工业投资的新货币引起的， 而是由一种特殊的资本主义精神所造成。事实上，在韦伯之前，早期的经济学家凡勃伦（T. Veblen）所建立的制度演进理论是一个长时段的关于经济与社会组织方式变迁的理论。他发现， 在经济与社会变迁的背后， 是人们思想习惯的演变， 制度既是思想习惯发展之结果， 又随思想习惯的改变而演化。自由主义经济学的代表人物哈耶克认为， 人的行为既具有遵循某种行为规则的特征， 又受着他自己所持有的观念的引导。行为规则主要是对人的行为施加禁令和约束， 为每个人划出自由行动的范围， 至于在这个范围内朝何处努力， 则受到观念的引导。观念对行为的引导将居于优先地位， 并将引导人们去改造同其观念不符的行为规则。美国学者格雷夫（A.Greif） 论证了“理性的文化信念”对一个社会的制度框架的形成与演进所产生的决定性作用。常常为人们所引用的是诺思的说法：“制度变迁就其本身而言，不能仅由相对价格的变化而得到全面的解释，在其中起重要作用的乃是一种观念。”[4]117

观念思想是变革的先导。正所谓任何一套制度背后都有一套观念或价值体系，人们不难推出，制度变革或创新首要的应是变革观念，扫除制度创新的思想障碍，发挥观念对制度创新的导向功能。社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量。”[5]40稍对历史作个梳理就可以发现观念对于制度演进或创新的重要意义。《联邦党人文集》作者们的理念与美国政体建构和关联性众所周知。而日本明治维新时代日本思想家们的“脱亚入欧”，对于日本的近代化（实为西方化）起到至关重要的作用。例如，福泽谕吉的《脱亚论》开篇说道：“世界交通，日益便捷，西洋文明之风东渐，所到之处，无不风靡于一草一木。”福泽又写道：“文明犹如麻疹之流行，……我辈断乎不具（治愈）其术。有害无益之流行病尚且不可阻挡其势，何况利害相伴且常以利为主之文明乎！”近一点的例子，邓小平的南巡为市场经济在中国正名。邓小平 “社会主义有市场，资本主义有计划”的核心理念为开启中国市场经济奠定基础。制度的活力，也源于思想认同和文化氛围。中共十八届四中全会倡导依法治国。只有法治意识、制度意识、纪律意识扎根人心，才会形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的普遍自觉。

可是，以往的人们往往过多地强调观念思想的被制约性或被决定性。马克思的名言就是其中一个典型：“观念的东西不外是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。”[6]217例如，中国新制度经济学对于制度变迁过程的研究主要从两条思路展开， “一种是所谓政府主导论， 认为通过政府来供给新制度安排实现制度变革；另一种是所谓交易观， 即制度变革是经济活动中各当事人面临获利机会而自发从事制度创新”[7]3。很明显， 这两种观点对于观念包括意识形态在制度变迁中的作用没有给予足够的关注。

事实上，来自于地方、基层的制度创新，势必受制于整个国家的体制，受制于其上级政府，受制于各行为主体对利益的估计，受制于地方官员的政治理念，受制于当地民众民主的“习性”。 各个国家或地区常常会碰到不少相同或相似的问题，但是解决的方法则不尽相同。这是为什么呢？原因多方面，个中一个因素就是历史选择的差异性，但作出何种选择则直接或间接与思想观念、意识形态有关。

本文以温岭民主恳谈会的演变为研究对象，试图说明地方治理精英的观念与行动对中国地方制度革新所作贡献与意义，重点在其观念的转变与新理念的输入、接受。

二、三个观念与温岭民主恳谈会的演进

当人们讨论或溯源温岭民主恳谈会的发生与历程时，有三个观念两次更新尤其引人注目，这三个观念就是社会主义教育、协商民主和参与式预算，第一个观念构成了温岭民主恳谈会的起源，只不过是反向的冲击，而后两个观念则促使地方治理发生革命性的转变，形成了所谓的温岭“民主恳谈”模式。

（一）老观念老方式面临新情境：社会主义教育活动与民主恳谈会的产生背景

民主恳谈是浙江省温岭市具有原创性的基层民主形式。但是，创建民主恳谈的初衷并不是为了构建一种新型的民主形式，而是探索新形势下如何加强和改进农村基层的思想政治工作。

“民主恳谈会”发端于改善干群关系。意识形态的宣传与教育对于中国共产党执政的合法性自然是相当重要，也是以往相当重视的一项工作。但是，传统的单向灌输说教模式显然失效了。“农村基本路线教育”可以说是促发民主恳谈会产生的直接背景。不过，社会主义教育活动并非新的观念，自1987年以来，浙江省的“农村基本路线教育”持续进行了十年，年年都在搞，但是，就是这种年年都在搞的“社教”，在干部群众中渐生厌烦情绪，因此，1998年停了一年， 1999年改名为“农业农村现代化教育”活动继续进行。浙江省的农业农村现代化教育即农民的集中性教育已经连续搞了12年，虽然不同时期的教育内容有所不同，但教育方式都是一样——召开动员大会、宣传发动，然后给群众上课，这种教育方式群众已深为厌烦，教育成效微乎其微。老观念老方式面临新情境，促发了人们对此的改变。为此，台州市领导不得不提出“社教”要有特色，要与过去不同，并且进行试点。温岭市推荐了松门镇。松门镇当时位于台州市的中上水平，地处沿海地区，农业、工业、渔业都有，比较适宜作为试点。这样，温岭市和台州市都将松门镇作为试点乡镇。在松门镇开展“农业农村现代化教育”试点工作的工作组成员在讨论方案时试图找到一个比较好的途径、一种新的方式来开展这种群众反感的教育，后来采用了“农业农村现代化教育论坛”这种形式。1999 年6 月，担任理论科副科长的陈奕敏到温岭市试点单位松门镇去指导全省推行的农业农村现代化建设教育，当时的镇党委书记朱从才是一个有想法的干部，他说不想搞形式主义，要搞实际一点，可以考虑搞一个记者招待会一样的形式，作为试点镇尝试改变传统的单向灌输说教模式，采取干部与群众面对面交流的形式。“农业农村现代化教育论坛”的创意就在于变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，对一些热点、难点问题二者共同商讨、共同解决。这个论坛类似记者招待会的形式，这便是民主恳谈的最初形态。论坛的具体形式为：镇里提前五天在每一个村以及镇里的闹市区等处张贴公告，告知群众何时、何地召开何种主题的论坛，请群众自愿参加。论坛召开时，镇里的主要党政领导、职能部门如财税、工商等负责人坐在台上，群众坐在台下，就他们关心的一些问题提出意见，干部解答。那时的主题一般比较宽泛，如发展经济、社会治安等，这就是民主恳谈会的雏形。

初期阶段的民主恳谈实质上是一种对话机制。1999年6月25日，松门镇党委、政府召开了主题为“推进村镇建设、改善镇容村貌”的第一期“农业农村现代化教育论坛”。 第二期于1999年8月17日召开，论坛的议题为：快速、健康、协调发展工业经济。第三期于1999年9月2日召开，论坛的议题为：大力推进村镇建设，美化村容村貌。第四期于1999年11月3日召开，论坛的议题为：推进科教兴镇，提高人口素质。共举办了四期，参加的群众达600多人次，提出问题110件，当场解释、答复84件，承诺交办26件，被当地群众誉为松门的“焦点访谈”（因解决问题的快速、有效）。

这个“农村思想政治教育”过程，成为“超越思想政治工作”的引擎。可以看出，“民主恳谈会”实际是从原来的工作模式出发不断总结经验、积累发展而来的，它是温岭市委宣传部在开展工作的过程中找到的一种新的形式和载体。后来，随着工作的不断推进，民主恳谈会开始深化，转到了基层民主政治建设的层面。“农业农村现代化教育论坛”是“民主恳恳谈会”的雏形，其目的本来是宣传政策、普及观念，是由上而下的，其本质上是一种由上而下的政策宣传过程。然而，因为所设置的群众发言机制引起热烈回响，加上当地领导干部的持续推动，该制度新增了“决策咨询”的功能，并推广至其它乡镇，使得原本仅具恳谈性质的活动逐渐朝向听证性质转变。

（二）民主恳谈形式的确认与转化及其推广

民主恳谈作为公众与政府平等对话的一种新的方式和机制，试图探索用民主的方法加强和改进农村思想政治工作，已经达到了预期效果。民主恳谈就是把解决群众的思想问题与实际问题结合起来，通过解决实际问题达到思想问题的解决，它无疑是思想政治工作的一个创新载体。然而，从更深的层次考察民主恳谈的形式、过程、机制和产生的实际效果所蕴涵的特性，民主恳谈已经超出了思想政治工作的范畴。由此，民主恳谈也就进入了它的第二个发展阶段。

事实上，松门镇第一次“农业农村现代化教育论坛”召开后，引起了巨大的社会反响，群众热烈拥护这种形式。在温岭市委的号召下，向松门镇学习的活动在短短的一个半月时间里在全市全面铺开。如灵山镇的“便民服务台”、泽国镇的“便民直通车”，还有“村官承诺制”、“民情恳谈”等等，虽然名称各式各样，但本质上都跟松门镇的一样，即搞干群对话，解决群众的实际问题。其后，温岭市委及时总结推广了松门的做法，各镇乡出现了形式多样的沟通、民主对话活动。松门经验迅速传遍了温岭大地，各镇（街道）、村出现了名目繁多的论坛活动，“村民民主日”、“农民讲坛”、“现代化论坛”、“民情直通车”、“便民服务窗”、“民情恳谈”等等新的名称不断出现。2000年8月，市委在松门镇召开了现场会，组织各镇乡、街道和市政府职能部门的负责人观摩，并将此前已经在各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统一更名为“民主恳谈”， 该名称一直沿用至今，并将活动范围由镇村两级向非公有制企业、城镇社区、事业单位和市级政府部门扩展。自2000年8月以后，温岭各地的民主恳谈走向制度化和规范化，已经形成了包括镇、村、社区、部门、企业的民主恳谈会、镇民主听证制度、村民主议事制度和镇村两级的民情通道活动等多种形式的制度体系，而重点是镇民主听证制度和村民主议事制度。

为了更好地指导和规范全市的活动，2001年6月12日，中共温岭市委专门下发了《关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》，将其统一冠名为“民主恳谈”。意见明确提出：“在活动范围上要进一步扩大，将‘民主恳谈活动推向基层和各个领域，做到纵横延伸。要积极创造条件，使民主恳谈从现在的乡镇（街道）、村、企业三个层面，进一步延伸到城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织。”镇（街道）一级的民主恳谈会，由镇党委、政府主持，邀请当地人大代表、相关的各社会利益群体以及与决策事项有关的公众参加，其他社会公众只要有兴趣均可自愿参加，不受条件、资格限制。主持人先通报本次民主恳谈会议题提出的缘由及初步意见或方案，然后参与者有序自由发言、辩论、质询，与政府平等对话、协商。民主恳谈会的所有参与者具有同等的发言权，均可对讨论事项提出建议、意见、要求和主张。在认真听取群众的意见、看法和要求后，主持人将民主恳谈的讨论事项和辩论发言情况提交领导班子会议，经领导班子集体研究，对本次民主恳谈会的讨论事项作出决定，并当场宣布决策结果。

村级民主恳谈是对全村重要的村务和公益事业作出决策。凡本村村民均可自愿参加，村民代表必须参加。主要程序是，村民委员会提出需要作出决定的事项和初步意见、方案，经村民代表和村民共同讨论、修改后，由村民代表以适当的方式表决，作出符合多数村民意愿的决策。对涉及全村村民利益的重要事项，则召开由全体村民（或每户派代表）参加的恳谈会进行公议公决。

街道社区民主恳谈的议题，由社区党组织和社区居委会提出并确定。街道社区民主恳谈的议题范围：居民公约等社区自我管理制度的制订和修改；社区公益事业；社区物业管理以及居民其它合法权益的维护和保障；优扶救济、安居福利房分配等民政福利事项；治安管理、公共卫生、社区文化、公德建设和社区服务等事项；民主评议社区工作者；其它涉及社区多数居民利益的重要公共事务。

市政府职能部门民主恳谈会议题的内容主要包括，制订出台新的政策或调整原有的管理制度、管理方式和办事程序，调整或增加新的服务、收费项目，以及其他涉及公众权益的政务或公共事务，等等。其方法和程序与镇民主恳谈会基本相同。

2002年10月9日，中共温岭市委专门下发了《关于进一步深化“民主恳谈”推进基层民主政治建设的意见》，从这个文件的题目上可以看出，在这个时候民主恳谈已经被定位为基层民主政治建设。意见明确规定：“今后，全市各地各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序。”2004年9月29日，又正式下发了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，对民主恳谈的基本原则、议题范围、参加对象、基本程序以及实施和监督环节作出了进一步的明确规定。

（三）公众参与理念的引入与民主恳谈的改造

在此后的活动中，在前来观摩的专家学者点拨下，中共温岭市委开始把民主恳谈的定位由思想政治工作的载体转向基层民主。在这一阶段，民主恳谈与基层重大公共事务的决策过程相联系，同时保留了初期的对话形式，着重探索如何扩大基层民主，引导和组织群众广泛、有序参与公共事务的决策、管理和监督。这其中两个理念的引入至关重要，一个是“协商民主”，另一个“参与式预算”。

从2005年开始，温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”模式，在预算的各个具体环节实践上，把预算从政府职能部门内部的决策，变成一个公开的程序，把人大的监督落到了实处。在温岭，实践中的预算恳谈已有两种，引进“协商民意测验”法的泽国模式和“激活基层人大职能”的新河模式。两者最核心的区别在于恳谈主体，也就是请谁来谈。泽国模式的理念可以说是“大众”的理念，“协商民意测验”的精髓在于随机抽样，所暗含的理念是，政府的钱袋子不是你或我的，而是大家的，每个纳税人都有监督财政预算的权利；而新河的是“精英”的理念，因为“财政预算远比具体的重大项目复杂，只有精英阶层才具备恳谈的必备素质”。正因为出现不同的看法，由此产生了折衷的想法：“假定需要200名恳谈代表，那么，一半通过乒乓球随机摇号，另一半由人大代表组成。由于后者发表意见能力强，引导作用大，两队人员应分别分组讨论，最后，由政府综合吸取双方意见。”[8]泽国后来的做法就朝向这个方向发展。

1.协商民主与技术的输入：泽国模式

泽国镇2005年初的试验成为后来的“参与式预算”雏形，其主要的观念是“协商民主”及其相关技术“协商民意测验”（Deliberative Polling）。它通过民主恳谈的形式， 将公众的意见与政府决策对接。2004年9月温岭市宣传部慕毅飞、陈奕敏和泽国镇蒋招华书记等领导受邀请参加了浙江大学主办的协商民主国际研讨会。在这个会议上，郎友兴教授等从协商民主理论角度解读了温岭的经验。①美国斯坦福大学詹姆斯·费什金（James Fishkin）教授已在许多国家运用并发展了协商民意测验方法。他对陈奕敏的介绍很感兴趣，考虑是否有可能在温岭尝试“协商民意测验”方法，以中西方法相结合作参与式重大公共事务决策的政治实验。而陈奕敏本人也感到兴奋，认识到所从事的民主恳谈也属于协商民主。回到温岭后他与蒋招华商量，运用费什金的方法做个城镇项目。当年恰逢泽国镇财政收入吃紧，需要进行预算控制。国务院2005年对基层的土地出让进行了宏观调控，乡镇财政收入明显减少。泽国是温岭第一大乡镇，往年光用于城镇建设的财政预算可达到一两个亿，2005年减少到只有不到5000万，大幅缩水。可是当年排在日程表上的城镇建设项目有30多个，全部实行的话需要资金2个多亿。通过民意调查的方法选择部分项目进行实施，正好切合了当时的镇财政需求。会后费什金教授在何包钢、郎友兴教授的协助下前往温岭市，在泽国镇介绍了他的技术与方法。

温岭市和泽国镇领导深受浙江大学会议中“协商民主”理念的影响。这一影响在几个月后就体现出来。2005年初，镇政府经调研提出本年度涉及道路、桥梁、规划设计、绿化园林、旧城改造、环卫设施等30个城镇建设项目，共需资金13692万元，由于财政收入状况发生变化，政府预计仅可筹集4000万元资金用于上述项目建设。该上哪些项目，班子开了几次会，意见都不统一。镇党委、政府决定尝试引入公众参与到决策之中就2005年城镇建设工程项目作出预选。镇党委决定采用民主恳谈的方式，并用体彩摇号的乒乓球抽签的方式选取民意代表。2005年4月9日泽国模式诞生，它是运用费什金教授的“协商民意测验”方法与民主恳谈相结合的产物。这一方法有两个显著的特征：其一是随机抽样。即参与的民意代表通过随机抽样的方式产生，随机抽样能最大限度地体现民意代表的真实性、广泛性与公正性。其二为将定性的评价转化为各种“数字”，这是对基数效用理论的一种运用。通过对各个预选项目“打分”评估的方法实现了定性分析定量表达，并使其结果能直接用于决策。例如，2005年4月9日的“协商民意测验”如下：全镇12万多常住人口，每户一个号码，选出了275名代表，恳谈当天，实到259名。这些代表被随机分成16个小组，各小组选派出代表带着小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言，然后小组讨论，再派出代表带着小组讨论的新的建议和问题参与第二次大会讨论。会后，259名民意代表对30个项目进行投票。票决结果：12个项目被拟定为2005年城建基本项目，总投资未突破4000元，另外10个项目作为备选项目。而后，镇政府将建设项目提交镇人代会表决，92名镇人大代表84人投票支持，民主恳谈结果被依法通过。泽国镇的这次试验成为后来的“参与式预算”雏形。

2.参与式预算概念的引入：新河模式

尽管2004年3月温岭的“民主恳谈”获得了“中国地方政府创新奖”的肯定，但是，陈奕敏开始寻求新突破，北京的李凡认为民主恳谈不够彻底。2004年下半年李凡到温岭调研，建议温岭 “参与式预算”。这个建议得到陈奕敏的肯定，同时得到新河镇党委书记金良明的支持，决定在新河镇实施“参与式预算”。为了实现真正的突破，新河镇准备将预算100%公开。

温岭的参与式预算是将民主恳谈与现有体制对接，融入乡镇的人民代表大会制度之中，把民主恳谈引入乡镇预算的编制、审查与监督程序。温岭的参与式预算主要的目的是追求对基层人大制度的“激活”，使基层人大能够更好的履行其法定权力，更有力地监督政府。2005年，温岭市在新河镇率先开始探索如何将公众参与引入到政府财政预算的讨论之中，参与式预算的温岭模式由此产生。参与式预算在新河镇施行三年后，2008年，温岭市把新河镇的做法和经验推广到箬横、泽国、滨海、大溪4个镇。

新河参与式预算始于2005年7月27日，是在寻找如何将体制外的民主恳谈与体制内的人大制度相融洽的过程中产生。当天下午，新河镇财政预算民主恳谈会上，90名人大代表和193名群众代表人手一本《2005年度财政预算（说明）》，与镇领导进行对话，询问每项有疑问的预算项目的具体用途，并坦陈看法。恳谈会结束后，新河镇马不停蹄地召开了党委、人大、政府联席会议，根据代表们提出的意见修改财政预算编制。7月28日上午，一份《财政预算调整说明》交到每个代表手中，再次组织讨论。最终，这份调整方案得到了大多数人大代表的同意，财政预算审议通过。这是人大监督与民主恳谈的首次“邂逅”。 其基本程序为：增加会次和会期——会前培训——细化审议预算草案——设立财经小组——代表修正议案——预算执行监督。

为了更好地规范和推广乡镇参与式预算，2009年1月10日，温岭市人大常委会专门下发了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，对乡镇参与式预算的基本程序作出了明确的规定，基本程序由会前初审、大会审查和会后监督三个环节组成，在会前初审阶段各乡镇都要召开预算初审民主恳谈会。

3.部门预算民主恳谈

在新河镇、泽国镇试验的基础上，2008年开始，温岭市将参与式预算改革进一步引向深入。一方面，从两个镇推广到六个镇，即在新河、泽国、箬横、滨海、大溪、松门等地相继开展，直至2010年在全市各镇（街道）全面实施；另一方面，从镇一级延伸到市一级，坚持市人代会前民主恳谈与大会期间专题审议部门预算相结合，开展交通局、水利局、建设规划局部门预算民主恳谈，对教育局、科技局、计生局等12个部门预算实行专题审议。预算由编制、审批、执行和监督这四个环节有机组成。温岭市的部门预算民主恳谈与乡镇参与式预算的不同之处在于，乡镇参与式预算只在政府提出的范围内进行选择，政府的目标函数与公众的偏好可能不相一致，没有被政府选定的预算问题将继续被搁置。而部门预算民主恳谈将民主恳谈向前移位至编制阶段，在预算编制阶段就开始对政府的预算草案评头论脚。这样一方面将不合理的预算指出来，以利于政府主动修改；另一方面又将新的问题提出来，可以起到后继决策的作用。在这个过程中，温岭市人大常委会主任张学明起到关键性的作用。他对于民主恳谈热心有加，投入相当多的精力，而且更为重要的是他本人的理念远远超越了他的同僚，一直在不断思考与探索。

谈及预算过程，人们往往将注意力较多地集中在预算本身上，而却忽略了另一个至关重要的问题——为什么有些事情（项目）被列入预算而另一些事情（项目）却不能？这种质疑背后是一种理念推进之结果。将民主恳谈引入部门预算编制阶段具有十分重要的意义，这标志着一种事前选择机制的建立，并对不合理的预算开启了一条新的制约途径。2014年温岭开始组织开展专项资金绩效评价民主恳谈会。

（四）成为共识的观念与制度的巩固和可持续

制度创新是容易的，但是创新后的制度要巩固下来却是不简单的。观察中国三十多年的地方制度创新与变迁，新制度的生命力、可持续性出现差异的问题涉及“经济”、“个人”与“社会”诸因素，但是观念、文化因素是造成差异的一大原因[9]16有两个共同的因素，一是制度化，二是这些制度创新没有形成一个习惯性的规则，既没有成为政府的习惯行为，也没有在民众中扎下根来，为创新而创新而已。相反，少数能够持续下来的一个原因就在于，这些制度创新，已经或能够成为当地政府治理的一个新规则，民众心中将这些制度视为当然的事了，精英所倡导的观念已经成为社会的共识。

经过十多年的民主恳谈，温岭民主治理机制是巩固的、可持续的。第一，民主恳谈之观念已经成为温岭官民的共识。萨托利有关民主的巩固有三条件说：（1）大众于意识形态中取得共识；（2）政治精英对民主规则有共识；（3）政府对政策制定的共识。按萨托利的标准，这三个条件温岭是达到了的。而且从大的制度环境上看，上级领导的持续支持和更高层级及中央层面的宽松政策同时也保证了民主恳谈的持续性。第二，民主恳谈制度化、程序化和规范化。民主恳谈已经形成了具体而可操作性的作业程序。这不仅保证了温岭民主恳谈操作的标准性和未来的可预期性，而且可为中国其他地方提供模板。程序化、制度化的理念已经成为温岭民众的共识。第三，民主恳谈已经成为温岭治理过程中的一种习惯做法，一种生活工作方式，这正是走向成熟的公民政治的表现。

三、观念导引制度演进的路径特征与机制之分析

这部分主要将对温岭民主恳谈会演进的路径与机制作一个初步的分析。

（一）路径特征

制度总是在发生着变迁，不过，不同制度或同一制度在不同情境下其演进的路径各不相同。路径（path）即道路也。温岭民主恳谈会具有下列演进路径特征。

首先，观念导引制度演进，在温岭首先表现观念转化为政党的文件形态，再引发或导引制度变迁：观念——文件——制度演进。

“文件治国”无疑是中国的特色。文件一直都在中国的政治生活中起着重要作用，大到中央，小到基层，红头文件几乎统领了社会经济生活的各个领域。地方政府不断地出台红头文件，来搭建其辖域内的治理体系，温岭也不例外。在文件制度的视角下，地方政府的许多非制度或非正式行为都可以和正式制度关联起来，并且最终成为正式制度。从1999年以来，温岭市委已经相继发布了10个文件，一步步规范完善民主恳谈制度。根据温岭市宣传部陈奕敏的分析，这10个文件中， 2002年和2004年发布的最具有节点意义。早在2002年10月的市委文件《中共温岭市委关于进一步深化民主恳谈推进基层民主政治建设的意见》（2002年10月9日）就明确提出，“全市各地各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序”。从此，民主恳谈不仅仅从宽泛民生议题转向决策性议题，更从几个乡镇的“自选动作”成为全市乡镇、街道的“规定动作”。而2004年的《中共温岭市委关于民主恳谈的若干规定（试行）》，对民主恳谈的议题提出、参与者产生和程序流程等进行全面规范，如此，民主恳谈能够用“一把尺子量到底”，为考核提供了依据。

“观念——文件——制度演进”路线实质上表明的是党政对地方制度包括政治、经济、社会的制度变迁的控制。这一点在2009年9月23日温岭市民主恳谈创建10周年纪念大会上，市委书记陈伟义在回顾民主恳谈的发展历程时说得相当清楚了：回顾10年的实践，民主恳谈的深化和发展必须依靠党委政府的重视和推动，必须真正做到还权于民，必须依法、妥善处理好各方关系，必须坚持党的领导原则、依法办事原则、民主集中制原则和注重实效原则。[10]

其次，由非本土性观念的输入、试验到制度定型。

“当今时代， 公共事务的管理单纯依靠政府是管不好的， 外脑特别是专家学者的意见对政府决策和政策的完善和修正具有重要作用。‘民主恳谈之所以取得相当功效， 与专家学者的智慧是分不开的。”[11]23温岭民主恳谈会的观念尤其得到根本改造的观念并非本地自发产生的，而是由外向内输入的，其路径是国外的观念（西方的协商民主理念、巴西的参与式预算）经由国内学者（包括同国内有紧密联系的海外中国学者）的介绍与推荐，引起本地官员的兴趣，成为他们进行创新的思想资源与依据，再在泽国、新河进行试验，然后上升到制度性的层面，在温岭市全面推广实施。当然，观念本身也有一定形成与成熟的过程。正如清华大学景跃进教授的“火锅”比喻：民主恳谈“在它的发展过程中，不断有新的‘食材加入其中，从民主沟通，到参与决策议事，再到参与式公共预算，民主恳谈在形式上的各种创新，在各个领域上的广泛应用，最终成就了这锅鲜香四溢的民主‘火锅”[12]。这“食材”中就有外来的诸种观念。

事实也是如此，1999 年12 月， 台州市委举办了由上级领导和省内外专家参加的“民主恳谈”研讨会， 有关专家在观摩了松门镇的“民主恳谈”会后， 将“民主恳谈”界定为一种新型的基层民主形式。专家学者的点拨，促使温岭市委宣传部在此后的各项活动中有意地与“民主”挂起钩来。这是非本土观念与温岭民主恳谈的第一次接触。第二次是2002年8月， 温岭市委举办了高层次的理论研讨会， 来自北京大学、人民大学、浙江大学的教授们一致认为温岭的“民主恳谈”是一种原创性的新型基层民主形式， 对我国基层民主政治建设具有普遍的示范和借鉴意义。在现场观摩了松门镇的“民主恳谈”会后， 学者们还提出了“民主恳谈”与人大制度相衔接的必要性和建议。学者们的理论研讨文章被《浙江社会科学》 2003年第1期以主题研讨形式刊登， 在国内理论界产生了一定的影响。而2004年，中国地方政府创新与改革考察组两次到温岭对“民主恳谈”的实施及其效果进行考察， 也提出了进一步制度化和在实施过程中保护少数人合法权利的建议。专家学者的理论研究和建议无疑对温岭的“民主恳谈”制度化进程起到了重要指导作用。2004年， 在由中共中央编译局、中央党校和北京大学联合发起的第二届“中国地方政府创新奖”评选活动中，温岭民主恳谈以其稀有的特质而跻身于十大优胜奖之中。2004年9月在浙江大学主办的协商民主国际研讨会上，温岭市和泽国镇领导深受这次会议主题“协商民主”理念的影响与启发， 陈奕敏接受了一次费什金教授“洋思想”的洗礼。2005年以后， “民主恳谈”引起了美国等国外专家学者的注意， 国内外专家开始对“民主恳谈”的程序细节进行技术完善和对普通公民进行参与程序和公共利益导向的行为辅导。

第三，以技术替换深层次的改革从而导致制度的变迁。

不同形式的技术以不同的方式影响着政治。例如，信息技术被视为民主制度运行的保障。在罗伯特·达尔（Robert Dahl）看来，信息技术提供了多种手段来减少政治不平等，信息技术的发展加强了获取有关政治议程信息的能力，这反过来促进了民众参与，它使得全体民众对公职人员的观察和监督总体上变得更加容易，使得政府更加透明。[13]利用信息技术实现国家治理目标，在“全球化”的当代世界是一个国家治理能力或水平的重要表征。“利用技术提高治理水平，推动人类发展正在成为全球潮流。联合国发展署把‘利用新技术促进人类发展作为2001年人类发展报告的主题。在中国的地方治理改革中也出现了一大批富有效果的技术创新。”[14]并且现在人们讨论技术与基层治理之间的关系时似乎存在着用技术解决政治、治理机制问题的倾向。技术化是当前基层治理创新中的一个新倾向。地方治理的技术化倾向具体表现为两个方面：一是认知上的技术决定主义，二是地方治理实践中的技术建设偏爱。[15，16]

其实，技术建设偏爱源于深层的改革难以轻易起动、推进的更不能一僦而就的经验事实，有鉴于此，改革者往往借“道”而行，这其中一个就是以技术替换深层次的制度、体制的改革，让技术渐渐消融于制度之中，从而使制度得到演进或变化。温岭民主恳谈会的“观念”其实属于“技术性”的层面，侧重的是如何解决好治理的问题，借助于“协商民意测验”、“参与式预算”的技术，而不涉及到这些观念背后的价值取向和制度根基。温岭民主恳谈会技术性地使用“公共参与”理念，一个镇、一个街道、一个村到一个部门推进地方治理，从而最终铸成民主恳谈制度，让这个制度成为“公共参与”理念的一个载体。不过，形成的结果是制度本身，而不是技术。因此，有必要注意并防范信息技术带给中国基层治理的一种新的风险：“数字利维坦”（digital Leviathan）[17]。事实上，在不少人看来，目前中国基层诸多的治理问题或困境，属于政治与治理机制上的问题，并非技术能够解决得了。

第四，有效的衔接从而使观念导引制度演进、创新得以可能。

这是一个言必称“制度创新”的时代。改革开放以来，所谓的政府制度创新案例应该有无数起了。但是，一个经验现象已经引起人们的广泛关注，那就是政府制度创新的可持续性问题。据有学者研究，大多数的创新已经无疾所终了。无疾所终了的原因是多方面的，但是，经验表明制度创新是否可存活、持续又与既有制度是否能够衔接有关联。已有学者指出了，“我国目前正处于社会急剧转型时期， 很多创新可能是打破既有制度的过程， 因此就存在两个问题： 第一个是创新的合法性问题，第二个是创新与既有制度的衔接问题。”[18]温岭市民主恳谈会的生命力与可持续性显然与既有制度对接是有关联的。“农业农村现代化教育论坛”是对“农村基本路线教育”的一种承接而不是直接的否定，使其有进一步发展的机会与空间，从而成为民主恳谈会的雏形。民主恳谈作为公众与政府平等对话的一种新的方式和机制，试图探索用民主的方法加强和改进农村思想政治工作，已经达到了预期效果。但是，民主恳谈已经超出了其思想政治工作的范畴。由此，“农村基本路线教育”就终结了，而民主恳谈也进入了它的第二次衔接，即将“民主恳谈”与重大事项的决策相衔接、最终与人大制度相衔接起来。

应当指出的是，中国地方政府制度 “碎片化”的特征是明显的，从衔接、融合到最终走向一体化还存在许多障碍。尤其在第一步如何有效衔接至关重要。温岭的经验是值得关注的。

（二）动力机制

机制，简单说就是工作原理，机制可以分为核心机制与辅助机制。根据唐西平教授等所倡导的社会进化理论来看，进化的核心机制有三个阶段：变异、选择和遗传。其中，观念的产生相当于变异；政治动员和权力斗争相当于选择；规则创建和使制度合法化、稳定、复制相当于遗传。这种核心机制又与内在动力联结在一起。内在动力，就是推动事物变化发展的深层推动力量。就人类制度变迁而言，内在动力与观念、思想、意识形态和文化等有很大的关联性。因此，某种意义上说，探讨制度演进与创新的动力问题，实际上就是分析观念如何被切入或置换到制度之中并从而推动其演变的问题。

这里的核心机制，主要是温岭民主恳谈会出现与发展的机理。温岭民主恳谈会的历程大体上演绎了进化的核心机制的三个阶段。变异来自于对原有观念和制度安排的不满，即“农村基本路线教育”，由此形成了温岭民主恳谈会的最初形态，再到西方的协商民主和参与式预算现代两大观念的引入，从而改变并形成了地方政府治理的新理念。两个理念的“移植性”特征是相当明显的。选择就是温岭党政领导“超越思想政治工作”，对温岭民主恳谈会的确认、推进转化及其推广，而十个文件与相关规程制度，则是保证其可持续性，即为遗传，温岭主要领导人的更替并不影响民主恳谈会的继续运行。正如何包钢教授所指出的，“温岭协商民主恳谈的推进和重复实践已使某些地方官员和农民喜欢这种做法，尝到其甜头。现在，一旦有重大问题出现，他们就会想用协商民主方法来解决。”[18]笔者在温岭市泽国镇对部分村民所做的调查，也能够充分地说明这一点：当询问温岭民主恳谈会有何意义或作用时，有些村民并不能很清楚地回答出来，也可能没有深刻的体会，但是，当提出假如现在不再搞民主恳谈会行不行时，他们的回答很清楚：到底有多少意义说不清楚，但不搞肯定不行，他们不会同意的。这说明了无论对于当地政府还是民众来说，民主恳谈会已成为当地治理一个不可或缺的机制，成为一种规定的“动作”了。长期关注和研究民主恳谈会的温岭市委党校朱圣明先生指出，“温岭的民主恳谈坚持了十年之久，并不断得到创新发展，逐渐成为当地干部群众的一种生活习惯和生活方式”，“已经成为当地干部群众的一种生活习惯和生活方式，从而形成了一种‘内生的路径依赖”。[19]

辅助机制则着重于探讨民主恳谈会为什么出现在温岭而不是其他地方。辅助机制与外在动力相关。所谓外在动力，简言之就是推动事物变化发展的外部条件或作用力。在制度范式中，制度创新的外在动力对应的是制度供求的非均衡。这种外在的动力即客观条件。就温岭民主恳谈会而言，其外在动力，主要与三个因素有关，而这三个因素构成了温岭民主恳谈产生、演进的外部条件。

第一，经济因素。温岭经济是全国百强县之一，并且私有经济是其经济发展的主要支柱，中国第一个股份制经济就诞生于温岭这块土地上。“温岭民营经济较为发达，为培育和发展基层民主政治提供了合适的土壤，市场经济的洗礼使广大群众思想活跃，民主意识日益增强，他们渴望了解政府是怎样服务于公众的？公共资源是如何分配的？等等。他们要求在基层公共事务的决策和管理方面有更多的发言权。”[19]

第二，文化因素。市场经济的发展及其利益驱动激活了地方文化传统资源，“极大地促进了在血缘、地缘、学缘、业缘基础上发展起来的各种非正式关系的发育， 其所形成的盘根错节的社会关系网络， 为地方公共生活构筑了一个新的重要社会背景”[9]。“从当地人在历史上所形成的自强自立的独立精神，在今天延续成了一种较强的主人翁精神，从而对民主恳谈会的产生起到催化作用”，“理性协商的文化传统和当代市场经济所引出的平等精神， 不但带来了民众的政治诉求的提升， 而且还带来了地方官员改革意识的增强……正是在这两种观念的相互作用下，才形成了民主恳谈会持续发展的持续动力”[20]。温岭人务实、进取、创新的精神“也体现在民主恳谈过程中。大家不是把恳谈看作一种形式，而是实实在在的参与”[21]。

第三，私营企业主群体与新社会组织的发育。温岭民主恳谈产生有其组织、群体结构的基础，而私营企业主群体与新社会组织的发育构成了其两大基础。

四、结语

温岭民主恳谈会是一种新的并且切合发展方向的治理机制。本文以温岭民主恳谈会为案例，探讨思想观念与制度创新、演变之间的逻辑及背后的机制。具体说来，就是探讨创制这种新治理背后的“观念”因素，即伴随温岭民主恳谈会演进主要有哪些观念，而这些观念又是通过何种方式、何种力量、在何种程度上影响到温岭民主恳谈会的发展进程的。

新制度经济学研究通常以“需求—供给”理论作为经典分析框架，视制度变迁的动力源于制度需求的动态变化。而社会学、政治学不少研究从理性选择制度主义、历史制度主义或社会进化（演化）论来讨论制度演化与创新。本文重点在于对温岭民主恳谈会的演变作出描述与归纳，至于放到何种框架（如社会演化理论，本文的倾向是否属于社会演化论范畴）进行分析有待于未来的深入研究。

注释：

①在这个会上，笔者主张将“deliberative democracy”译成“商议式民主”，而不是后来流行于世的“协商民主”。郎友兴：《商议式民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，《浙江社会科学》2005年第1期。

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