政党统合与现代国家治理

弓联兵 田颖敏

【摘要】政党与社会关系是贯穿于现代国家的一组基本政治关系，在中国现代国家的构建逻辑和治理实践中，国家与社会关系转化为国家—政党—社会关系，国家与社会关系的变换通过政党与社会关系的调整得以实现。自近代以来，政党与社会关系呈现出从政党动员到政党控制，再到政党统合的历史性转变，国家治理模式和实践也随之发生变化。政党统合是在社会成长的基本态势下政党与社会间型构的一种新型关系形态，具体体现为坚持党领导地位的前提下，在利益层面、价值层面和组织层面对社会进行必要整合，并在一定程度上实现党与社会的合作共治。

【关键词】中国共产党；政党统合；国家治理现代化

【中图分类号】D621【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）01—0040—05

在中国的现代国家构建和治理研究中，国家与社会二分法是主要的理论视角和研究范式，无可否认，国家与社会理论在研究中国问题上产生了丰厚和有益的成果，但同时机械式的国家与社会二分法的理论适用性也受到广泛的质疑和批评。实际上，在中国的国家构建和治理中，作为领导核心的中国共产党具有决定性作用，一方面党统领国家与社会，另一方面党又是国家与社会的联结中介，因此，中国的国家与社会关系就展现为国家—政党—社会关系。[1]157这种中国政治特有的关系格局意味着中国的现代国家构建逻辑和治理模式具有不同于西方经验的本土性特征，西方现代国家构建和治理基于国家与社会关系逻辑而实现，中国的现代国家构建和治理则是从国家—政党—社会关系逻辑展开。由于党是现代国家治理的主导性力量，社会是现代国家治理的基础性力量，因此，中国的国家与社会关系调整通过政党与社会关系的重构得以实现。

一 、政党与现代国家构建

在传统国家迈向现代国家的进程中，由于民族的政治动员滞后，迫切需要一支具有高度统合能力的政治力量统领现代国家构建任务，从后发展国家的历史和经验来看，可以承担国家构建使命的力量包括政治性组织、军事性组织以及社会（宗教）性组织。具体到中国近代的历史情境而言，后两者因其内在的非现代属性限制和本身社会基础的薄弱，都无力担此重任，政党作为具有现代属性和广泛组织动员能力的政治力量，历史性地肩负起近代中国国家构建的任务，并以“民族代表”的身份获得领导国家构建的资格，成为国家构建的主要承担者。[2]

近代以降，中国国家建设的根本任务是建立现代国家。在外力的强势干预下，传统帝国体系迅速瓦解，中国被迫进入现代国家的构建逻辑和历史任务。然而事实却是，帝国体系崩溃后，中国社会陷入权威缺失的无序状态，面临着“结构性的总体危机”[3]。近代以来的历史表明，以袁世凯为首的“军绅政权”因其内在的传统属性而无法担此重任。基于如此的历史情境和逻辑，中国的国家建设首先需要一支具有现代化取向的政治社会力量来领导和整合社会，确保政治稳定和政治秩序，最终建立现代国家。

亨廷顿在比较多国政治发展历程后指出：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于政党的力量”，“那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党”。[4]341孙中山先生虽然参透了现代国家建设的内在要求而组建了现代取向的政党组织，欲以政党为核心推行“党建国家”的构建模式，却终因国民党的统合力不足而最终受挫。①在“以党建国”的历史逻辑下，“政治权力不得不以一种明确的意识形态为基础，并以新的组织结构为中心建立起来”[5]69。中国共产党凭借其具有号召力的意识形态和严密的组织动员体系，有效实现对社会的统合，从而建立起了具有现代取向的政党国家形态。

对此，美国学者舒曼（Franz Schurmann）精到地指出了中国共产党的组织和意识形态对政党国家建立和运行的作用。他指出：“中国共产党通过革命性斗争获取了权力地位，创造了今天的中华人民共和国。中国在过去的十几年里，无论伟大的人物，还是平庸之辈，都在用组织化了的政治权力达到不同的目的，演出人类的戏剧。共产党中国犹如一栋由不同的石块砌成的大楼，她被有机地揉合在一起，而把它揉合在一起的就是意识形态和组织。”[6]1政党组织着散沙般的中国传统社会而使之形成组织起来的现代社会，并使得进行这种组织的政党足以获得配置各种社会资源的绝对权力。政党的现代组织方式具有的社会凝聚功能驱使政党与现代国家运动合拢。[7] “在国家构建中，政党作为首要的构件，是现代政治制度创新的决定者、执行者和参与者。”[8]6在中国从传统的文化国家转变到现代的民族国家的过程中，由于政党取得了建构国家的优先权，政党由此替代了民族在国家建构中的中心作用，使得民族国家的现代国家规范结构转换为政党国家的现代国家变型结构。[7]虽然政党国家是“现代国家的变异形态”[9]，但政党国家仍是“现代性的产物”[10]，依然没有脱离现代国家的构建逻辑。

二 、政党控制与社会萎缩

建国以后，中国共产党基于“革命后政权”[11]建设的逻辑出发，对社会进行全面的改造和整合，并在此基础上依照社会主义蓝图全面启动现代化建设，在某段时期内，政党国家结构对现代化建设确实发挥了关键性的保障和推动作用，但总体上出现了政党高度控制社会的格局，社会几乎失去了必要的空间和资源。

在国家与社会关系上，此时的政党国家表现为一种全能型国家，国家吞并经济领域和社会领域，即国家吞并社会。党通过对国家政权的领导，将政治权力、经济权力以及社会权力等等纷纷纳入党的范畴，党的组织体系与国家治理体系高度重合，党的组织网络全面覆盖社会，从而实现党对国家与社会的全面领导。正如萨托利所说，在政党国家里，“政党在其中的作用是服务于国家的目的而不是社会的目的”，“正是党国体制塑造了社会”。[12]由于大部分社会领域被政党国家所占有，因而经济是一种按照行政指令运行的、高度计划的经济，社会也不再拥有那种能够自由的、从个人利益出发的组织，私人生活也完全充斥着高度的计划，一切空间几乎被政党国家所涵盖。“把几乎所有社会成员纳入国家的政治生活，使得独立于国家权力之外的、可能对国家权力构成挑战的其他社会权力中心无法形成。”[13]

政党国家之所以对于社会生活具有吞噬力，是因为政党国家以权力的高度垄断性为基本特质。在政治上，政党国家绝对不能容许相异的权力体系的存在。要维持政党国家的绝对正当性，就必须以垄断所有权力为前提，并以此来显示自己的绝对不可替代性。在经济上，政党国家必然要通过对于经济的刚性计划控制所有经济资源，从而强化它对于政治资源的控制。[7]但是这种经济体制的有效运行以压抑社会活力和过度抽取社会资源为前提，必然导致国家的畸态成长和社会的极度萎缩。过度依赖国家在经济中的作用，也必然导致对资源配置的浪费和低效，因此，全能型政党国家往往处在低效经济和短缺经济的窘境。

一种无法有效促进经济社会发展的经济体制，不仅无法使得政党国家从经济领域汲取足够的物质和经济资源，也使得执政党面临经济失效带来的政治风险，经济基础的脆弱深刻威胁到政治上层建筑的运行。因此，对于政党国家而言，释放社会活力，改革失效的体制就成为维系和巩固政党国家合法性的必由之路和战略任务。

三、 社会成长与政党社会关系重构

改革开放国策的实行，直接否定了支撑全能型政党国家运行的计划经济体制，迫使全能型政党国家不得不作出积极的回应和调适。由于改革开放是以“放权”为主要手段的经济社会性改革，在放的过程中，政党国家与社会逐渐分离，之前政党国家全面融合社会的格局逐渐破裂。从结构层面来看，政党国家从一元闭合的体系转化为开放多样的政党—国家—社会体系。[14]这种分离和转化最大的后果就是使得社会从政党国家中获得独立，由依附国家的社会变为具有一定自主空间和活力的社会。

在国家与社会一元的条件下，社会是作为国家的社会而存在的，人们在社会中所形成的团体与组织，是国家权力运行的产物，不是社会自身运行的结果。但在国家与社会二元分化的条件下，一个具有相对自主性的社会逐渐形成，人们在生产和生活中所形成的团体与组织，不仅各自相互独立，而且也能作为独立的力量直接面对国家权力。[15]2具体来看，政党国家与社会关系的变化主要表现在如下三个方面：第一，政党国家控制范围的缩小，表现在人们的日常生活、文学艺术和科学研究等方面，在这些领域，党和政府的直接控制和干预已经越来越少，自主性在明显增强。第二，在仍然保持控制的领域中，控制的力度在减弱，控制的方式在变化，即由一种比较“实在”的对实际过程的控制，转变为一种比较“虚”的原则性的控制。第三，控制手段的规范化在加强。由于法制建设的加强以及政府行为逐步走向规范化，原先任意的控制开始向一种较有规则的控制转变。社会则突出地表现出以下三方面特点：第一，社会成为一个相对独立的提供资源和机会的源泉，因而个人对国家的依附性明显降低；第二，相对独立的社会力量的形成；第三，民间社会组织化程度的增强。[16]

在政党国家与社会关系产生分离的事实和逻辑下，社会成长已成为不可扭转的趋势。在政党国家与社会分离的过程中，新兴的社会力量开始蓬勃生长。新兴社会力量的发展壮大从根本上改变了中国的经济基础和经济结构，也给中国社会和政治带来了前所未有的变化，其中最为明显和深刻的一个变化就是，造就了一批游离于既有政治体制之外的新兴经济社会力量。毋庸置疑的是，一个长期被压抑的社会在被激活后，迅速释放和集聚丰厚的经济社会能量，新兴社会力量的出现，对中国经济的高速增长和国家建设带来了前所未有的巨大动力。但与此同时，社会的活力一旦被释放，便自然会展现出拓展行动空间和自组织化的冲动，这势必打破政党国家既有的权力利益格局，对政党国家结构带来了深刻的影响和挑战。正如亨廷顿所言：“现代化已造就出或者在政治上唤醒了某些社会和经济集团，这些集团过去或者根本就不存在，或者被排除在传统社会的政治范围之外。现在它们也开始参与政治活动了，它们要么被现存政治体制所同化，要么成为对抗或推翻现存政治体制的祸根。因此，一个处于现代化之中的社会，其政治共同体的建立，应当在‘横向上能将社会群体加以融合，在‘纵向上能把社会和经济阶级加以同化。”[4]332

由于政党与国家的关系更多地表现为党国一体，所以一般认为政党国家与社会的分离就是政党和国家同时与社会分离，即国家与社会以及政党与社会的双重分离。事实上，改革开放后中国的政党国家与社会关系是在“合”的基础和事实上进行“分”的过程，在分的过程中时刻受到“合”的逻辑和行为影响，这使得中国的国家与社会关系演绎为一种分合交织的复杂过程。改革初期，政党和国家同时回撤，社会拥有了一定的“自由流动资源”和“自由活动空间”，国家建设的逻辑和路径出现了从国家转向社会的迹象，但在社会成长的过程中，社会意欲摆脱政党国家控制的冲动和行动致使政党国家不得不警惕和防范来自社会的威胁，从而又回到政党国家主导的国家建设路径。

然而，单纯依赖国家的力量难以进行有效的国家建设和治理，必须辅以社会的力量。在社会成长已成为不可扭转的趋势下，如何有效培育和利用社会力量参与到国家建设和治理，并能将社会引导在政党国家的可控范围，防止社会力量的“体制外集结”[17]，是改革开放后中国政党国家面临的战略性和策略性难题。由于改革开放后国家与社会关系逐渐归于理性化和规范化，国家很难再次侵占让渡出的领域，国家蛮横的侵入社会领域只会招致社会的反对，或是导致社会的再度萎缩，从而出现历史的倒退。

由于政党来源于社会并扎根于社会，本质上是一个社会组织，而并非公共权力组织，所以，政党在社会领域的活动并不像公共权力组织那样处处受制，反而更能充分发挥其社会功能。因此，在既能保证政党国家合法性，又能激发社会活力的前提下，政党国家与社会关系配置已经难以通过国家与社会关系的调整来实现，而主要是通过政党与社会关系的调适来进行，具体而言，就是在政党国家与社会的关系方面，表现为“国家退出，政党介入”的态势。

四、 政党统合与国家治理转型

改革开放后政党国家与社会关系的内在政治逻辑演变为：“党领导国家，国家主导社会，而社会决定党的领导。”[18]110三者之间形成了紧密的逻辑循环关系，其中社会的因素愈发显得重要。社会是政党生长发育、开展活动所凭借的最为深厚的土壤。在社会与政党的互动关系中，社会与政党间形成了一种彼此支持和相互合作的关系，社会是政党汲取执政资源和力量的基础，政党不可能离开社会而独立存在，而且社会为政党影响力的发挥提供了空间。因此，社会的基本形态结构决定和影响着一个政党的活动空间、运作方式、作用发挥等方面。[19]对于执政党而言，新兴社会力量和社会空间并非政党国家体系的有机部分，而是政党国家转型的副产品，这就意味着执政党在该领域和对该群体并不具有天然的领导优势，反而有些领域的新兴社会力量还是执政党意识形态所排斥的对象，在这种情况下，不是将社会打压到原初状态，而只能要求执政党进行自我调适以适应新的社会形势。

中国共产党实践表明，在“利益分化的政治时代”[20]，执政党并非依照全能时期的路径和方式吞并和控制社会，而是积极作出适应性变革，调整其意识形态以包容新的社会力量，并借助其政治优势、利用其组织网络将新的社会力量吸纳进政党国家体系，同时将执政党的组织网络以柔性的方式嵌入到新兴社会领域，从而实现执政党对社会的统合，可以将这种新型的政党关系形态称之为“政党统合”。“政党统合”的内涵可以这样来理解，它既不是只依赖掌控国家政权力量对社会的强力整合，也不是执政党无限度的与社会共治，而是在坚持执政党领导地位的前提下，在利益层面、价值层面和组织层面对社会进行必要整合的基础上，在某些领域某种程度上实现政党与社会的合作共治。

由于政党是社会中的政党，具有社会性的一面，必须在社会中汲取资源，因此，执政党通过政治吸纳，将新兴经济社会力量纳入国家建设的总体目标和政党国家体系之内，从而有效地调动和利用新兴社会力量的支持性功能，抑制和防止了新兴社会力量体制外集结的潜在威胁，防止了现代国家进程中经常出现的权力中心崩溃，推动了国家的制度化建设。同时，执政党将其组织网络延伸和渗透到新兴社会领域，实现了每一个社会角落都有党的基层组织。与革命和建设时期的党的基层组织不同，新兴社会领域中的党组织是一种“无权力依托组织”，不具有发挥政治核心作用的资源和能力，因此，在该领域党组织的活动，已不能按照执政党本身的逻辑，而必须按照社会的逻辑来开展。在功能发挥上，新兴社会领域的党组织并不以组织、动员等政治性功能为其组织使命，而是嵌入到新兴社会组织的运作逻辑和结构中，更多地发挥服务、关怀等社会性功能。在行为方式上，党组织也必须减少和转换传统的命令式的领导方式，更加注重与社会之间的合作与协商。

政党来源于社会，本身要回应社会的主张，因而，中国共产党基层组织必须成为基层社会组织的一部分，与社会合作实现良好的治理，而不是简单地凌驾于社会之上，换句话说，中国共产党的政治权力不能简单地依靠国家权力，而应该更多地依赖社会权力，作为国家与社会之间的联结中介，政党本身必须完成国家组织向社会组织的改造，从而逐步减少其国家属性，凸显其社会属性。在当前的中国国家治理结构中，政党是现代国家治理的关键性主体，社会已成为支撑现代国家治理的基础性力量，这是中国现代国家治理的基本事实和客观前提，这就决定了在国家治理现代化进程中，必须遵循这个事实和前提，围绕现代国家治理的逻辑要求，在政党统合的框架下，构建合理有效的政党与社会共治机制。

注释：

①王奇生认为，国民党因其党力不足致使其统治只能以一种外强中干式的“弱势独裁”体现出来。详见王奇生.党员、党权与党争——1924-1949年中国国民党的组织形态[M].上海：上海书店出版社，2009.

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【责任编辑刘传磊】