以群众为本：重塑基层选举民主的逻辑起点

王海峰

【摘要】选举民主是基层民主的重要形式与基础程序，但实践中的选举民主却问题重重，致使基层民主迟滞不前。其原因主要是基层选举民主陷入三大发展误区：对西方代议民主的制度移植、将基层民主等同为基层选举、基层民主被作为政府管理的工具。理论上选举与民主的模糊关系，使基层民主被置换为基层选举民主。发展基层民主，必须重塑基层选举民主的逻辑起点，将群众利益的满足与增进作为发展基层选举民主的出发点与归宿点，通过赋权于群众的制度建设来健全基层选举民主。

【关键词】基层民主；选举民主；群众利益

【中图分类号】D621.4【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）01—0045—10

基层民主是中国社会主义民主政治的基础性工程，基层民主的质量直接关乎中国民主的建构与发展。在中国基层社会，选举既是基层民主实践的重要形式，也是基层民主制度的基础要素和重要程序。近些年，围绕选举民主，各地在村民自治、基层治理和基层党内民主等不同范畴和领域进行了许多有意义的尝试和创新。然而，随着实践的发展，基层民主在选举中产生许多问题：形式化、失真性、过度竞争、选举效用低下等，致使基层选举民主乱象环生、迟滞不前，不仅让民众直接质疑民主选举的必要性，更是动摇了社会的民主信心。基层选举民主实践表明，为了选举而选举的民主，并不能发展好的民主，要建构和生成好的基层民主，需要把选举民主放到中国基层社会实践之中，整体考察选举民主与基层群众、基层社会、基层治理之间逻辑关系。为此，本文从选举民主的内在逻辑出发，梳理基层选举民主发展的误区与根源，探讨基层选举民主发展的合理定位与制度建设。

一、移植、选举与工具化：基层选举民主的发展误区

误区一：对代议民主的制度移植。基层选举民主的发展，前提性的认识障碍是陷入对民主整体认知西方化的误区，代议民主就是摆在面前最富有挑战性的一座高山。从19世纪初到现在的三波民主化浪潮席卷之下，民主已经成为世界范围内势不可挡的社会运动和不可动摇的国家政治原则。尤其是在第三波民主之后，西方国家重新找回民主的信心，再一次向世界推销其民主，而在民主化中，世界上没有哪一个国家的统治者敢挑战民主的道德制高点，公然否定民主的价值。然而，在此民主化浪潮中，被推销的民主实际是西方国家自19世纪初兴起的自由主义民主，也就是代议民主。在公共舆论中，代议民主制是最好的民主模式，著名政治学者福山甚至直接指出基于自由主义形成的制度是人类历史发展的最终制度形态。许多新兴的民主国家和民主转型国家由于民主进程中的诸多问题和民主的低效，使得代议民主成为自己国家发展民主自觉不自觉的一个标杆。在整个20世纪的世界民主进程中，代议民主成为统治性的理论和制度，美国与欧盟促进和推销的民主，代议民主是其核心与本质。代议民主从19世纪开始，被视为公民以民选代表为中介手段参与政治生活，从而“代表”公民利益和主张的一种民主形式。约翰·斯图·密尔是自由主义民主理论和实践的主要代表，代议民主制经过密尔的建构，几乎成为所有早期民主国家的政治实践形式。20世纪，代议民主理论的集大成者罗伯特·达尔和萨托利都把自由主义民主当作民主的终极形态，民主的发展只不过是在论证自由主义民主逻辑的自洽性和构成要素的完善性，因为自由主义民主的优势就在于形成了一系列国家政治制度成功运转必不可少的规则和机制。施米特更是高调指出，从1974年以来，在大约尝试过的50次民主化案例中有一件事实是几乎完全缺乏的，即超出自由民主模式基本制度的尝试。著名民主理论研究者马克·普拉特纳甚至认为自由民主社会是唯一正确的充分现代社会。正是在代议民主制是最好的民主模式这个绝对优势的理论体系下，世界上许多国家选择了移植甚至复制代议民主。长期以来，中国的民主建设也深受代议民主的影响，无论是民主理论体系的构建，还是民主的机制、程序、方式的确立与安排，代议民主几乎就是参照物、标准、原则。在基层民主实践中，尽管围绕基层人大选举、党内选举、村民自治的选举而展开的选举民主是中国特质的民主形式，但是在具体的程序机制设计上，简单移植西方代议民主的标准、制度、形式、方式是一些地方的惯用思路。

误区二：基层民主就是基层选举。推进基层选举民主，最大的认识误区就是把基层民主等同于基层选举。目前，最为流行的民主理论就是被称为“竞争性选举”的“熊彼特式民主”。熊彼特在批判古典民主理论的基础上，建构了竞争性精英民主理论。他指出，民主就是选民选择统治者的程序，“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得做出决定的权力。”[1]395-396于是，民主就成为一种程序和方法，选举过程是第一位的。罗伯特·达尔进而扩展和完善了这一民主定位，他指出，多头政体由一系列民主治理的制度性和程序性要素构成，主要包括：（1）以宪法的形式确立了对民选官员制定政府政策的控制；（2）建立了在经常、公正和自由的选举中选择并和平更迭被选举官员的机制；（3）在选举中，每个成年人都享有投票权；（4）竞选公职的权利；（5）每个公民都拥有言论自由的充分权利，包括对政府行为及其社会经济制度的批评；（6）可获得的信息资源不为政府或任何其他单独的实体与集团所控制；（7）公民拥有建立和加入独立社团的权利，无论这些社团是政治性的、社会性的还是文化性的，都将通过合法的、和平的手段来构成公共生活。[2]221在这些要素里，最主要的就是竞争和选举参与。故亨廷顿认为，选举是民主的本质。[3]6萨托利也指出：民主是择取领导的竞争方法的副产品，竞争的选举产生民主。[4]171至此，民主就简化为一套明晰的程序机制，竞争性选举是民主的核心，也是民主的标志。正是因为竞争性选举可以摆脱古典民主理论中“人民统治”这个模糊性认识，提出了可操作化的制度标准，来辨别民主国家与非民主国家，并且，这种程序民主为维护统治者的领导权和精英阶层既有利益格局提供了有效的合法性工具，因此，现代民主发展至今就几乎简约为竞争性选举。此理论与观念对中国影响巨大。在中国基层民主实践中，发展最快、运用最多、影响最深的就是选举。目前，基层选举种类繁多，存在的形式除了村党支部的选举、乡镇长和党委委员的选举之外，还有县乡两级人大代表的选举、村委会的选举、居委会的选举、社区选举，等等。选举是现代民主的重要机制，然而，在基层实践中，基层民主往往就等同于基层选举，发展基层选举民主仅仅就是推进选举。可发现，许多地方的选举搞得轰轰烈烈，而民主决策、民主管理、民主监督等重要的民主机制却萎缩不前，即使协商民主、网络民主、直接民主等重要民主形式的发展也是步履蹒跚。究其原因，重要的方面就是把基层民主直接等同于基层选举，把基层选举视作基层民主的唯一标准。

误区三：基层民主被作为政府管理的工具。中国基层民主最早的形式是1980年产生在广西宜州市两个自然村的村民自治性的群众组织——治安联防队和村委会。这一做法很快被当地政府和中央肯定，随后统一改称为村民委员会，并进行完善和推广，1982年宪法将村民委员会和村民自治合法化。农村基层民主的创新发展深深影响到中国基层社会，在改革开放30多年里，农村村民自治、城市居民自治、企业职工代表大会为主要形式和载体的基层民主有序发展，新世纪以来，乡镇政权的一些民主改革，协商民主、电子民主等新兴民主迅速兴起。从整体上看，改革开放后国家主动向社会分权、政府向企业分权，国家统摄一切的权力格局得以调整，一定的相对独立和自主的空间在社会中开始形成，这创造了基层民主发展的社会基础；同时，在市场经济中，人的权利意识和自主意识开始觉醒，人的逐步解放为基层民主创造了主体条件。在根本上，基层民主是人的解放和社会发展的必然。然而，在实践中，基层民主的发展形式、范围、程度、制度等又要受到党与政府一定时期政治经济社会战略政策的调控和影响。作为基层民主重要形式的村民自治，是基于人民公社体制解体后农村基层治理危机而产生的一种制度性的创新和安排，居民自治、社区自治也是为了解决市场经济后城市基层社会秩序困境而采取的一种方式与安排，企业职代会更是为了实现职工主人翁地位，满足职工权利诉求而创新的制度。可发现，在基层民主的制度建设中，工具性思维占有主导地位，基层民主更多是被作为党与政府政治调控与社会管理的一种工具和手段，而民主自身发展的价值性思维则被置于工具性思维之下，甚至是有时被搁置一边。这种工具性思维主要体现在，在社会最底层实行直接民主以解决基层的社会秩序，在基层群众的社会生活事务中简单推行一人一票，在基层党组织与基层政府的局部区域有限向社会与民众开放，将大规模民主的范围严格控制在乡镇政权以下，基层党内民主的机制更多被运用为一种态度的宣告和程序的认定。

二、误区的根源：基层民主被置换为基层选举民主

对西方代议民主的简单制度移植、以选举民主来代替基层民主、发展基层民主的工具至上思维，这都指向一个关键问题：如何认识和理解选举民主。选举民主从19世纪初开始成为现代民主的主体形态，由于经济社会的快速发展和民族国家的确立，带来国家规模和人口数量的剧增，特别是政治参与诉求的不断扩大，现代民主理论家们更多地从现实出发，认为如果继续采用古希腊的直接民主，以公民直接参与政治决策为目的，不仅操作困难，而且导致效率低下与权威不足，而且，在现实中，除了古希腊雅典时有过直接民主的形式外，再没有哪个国家真正完全实行过“人民当家作主”的直接民主。萨托利就指出，现代民主的关键不是公民直接掌握权力，不是直接参与决策，而是如何有效制约公权力，如何保证行使权力的人按照民众的意志办事，即现代民主只能是“被统治的民主”，即少数人统治被统治的多数人。熊彼特则直接批判“人民主权”，重新建构了民主定义，即民主的实质是选择统治者的一套程序，而选举是核心方法。于是，现代民主理论家们就从现代自由主义的消极自由理论出发，认为民主的核心不在于人民当家作主，而在于限制政府的权力而保护公民的自由，民主是通过竞争性选举方式来保护个人利益免受国家侵害的政治机制。这样，现代民主就被置换为竞争性选举民主。

制度移植，选举替代民主和民主的工具性思维，这既是基层选举民主发展中主要的认识误区，也是基层民主实践发展陷入困境的重要思想根源。民主转型的实践已经充分证明，对代议民主的简单制度移植必会招致实践的大灾难。在20、21世纪的世界民主实践中，没有一个非西方国家通过简单制度移植自由主义民主而成功实现了民主转型，南美洲在上世纪80年代经历了“失去的十年”、“阿拉伯之春”最终演化为各个国家的动荡与混乱、乌克兰的民主运动催生了国家分裂和内战、泰国的民主化带来的是社会撕裂，……福山也已经修正自己曾经的历史终结论，指出自由主义民主在21世纪正遭遇巨大的危机，人类社会对民主形态的探索并没有停止。杨光斌指出：“自由主义民主其实是以自由主义的文化传统去框定作为政治制度的民主的。若是将自由主义民主强行移植到其他国家，作为文化传统的自由主义与这些国家的文化传统便产生了结构性冲突，外生性制度与内生性文化产生碰撞，灾难由此发生。”[5]许多民主化的实践也表明，过度推进选举，以选举民主来代替基层民主，则直接导致基层选举民主本身步入泥潭困境之中：选举失真，选举的形式化，资本、宗族与黑恶势力控制选举，选举成本巨大，民众的过度政治化等。尤其是当代表民主权利的选票蜕变为可以随意买卖的商品时，这将直接损害选举人的诉求和群众的权利，而对选举人利益的长久性损害，则将摧毁民众对基层民主的信心，使得基层民主的发展走进一个恶性循环的怪圈。当基层民主被基层政府更多作为一种政治装饰或社会调控、完成上级任务的工具时，基层民主将只会与人的发展这一核心价值渐行渐远。当前西方国家民主实践已证明，将民主视为一种驾驭社会、驾驭民众的手段，民主完全工具化后，这是对于民主本意的误解、曲解甚或反动，并没有对民主发展起到积极作用，甚至会伤害损坏民主。

选举作为一种民众行使权利的方式，本身没有错，但现代民主若被简化等同为竞争性选举，这实际是逐渐脱离真实的民主，甚至是对民主的悖离。（1）民主在根本上是“人民的权力”和“人民当家作主”，从古希腊民主思想的起源到19世纪之前，民主一直是作为一种理想的政治价值而存在，即人民自我统治，强调自然法、自然权利、天赋人权等，也正因为民主是代表大多数人利益的价值与政体，所以几千年来民主是政治的永恒追求和不变使命。但选举民主并不把“人民主权”放在第一位，而是把人民选举代表放在第一位。熊彼特宣称：“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治——就‘人民和‘统治两词的任何明显意义而言——民主政治的意思只能是：人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。但是，因为人民也能用全然不民主的方式来决定接受或拒绝，我们不得不增加另一个识别民主方法的标准，来缩小我们的定义，那就是由未来领导人自由竞争选民的选票。”[1]415于是，民主就转化为一种脱去“人民统治”这一内在核心价值的程序性概念。选举作为一种程序和方式，尽管是出于权力来自人民的理念，但它并不能确保人民在公共领域内行动的集体力量和能力。乔赛亚·奥伯指出，民主不仅仅是“人民的权力”，还意味着“拥有权力的人民”，民主的原初含义是民众的做事能力，而非多数决，多数决是希腊那些民主的批判者刻意用来表达对民主蔑视的简称。[6]1-7而且在选举政治中，存在利己主义与公共利益、“理性无知”与精英控制难以调和的矛盾，导致庞大的官僚机构、复杂的政治程序和民选的政府对社会生活的严格控制，容易扼杀公民个人的积极性和创造性，进而侵害个人权利，在特定条件下很可能扭曲和挟持民主的自身价值，导致寡头统治、政治冷漠、政治限制等问题。从这个意义上说，以选举代替民主实际上违反了民主的核心价值理念。约翰·邓恩指出，自由民主绕过民主的核心价值与历史变迁，演变为与实质平等无关的一种程序性概念，认为：“现代自由民主使民主被阉割了——被改变了本性、被剥夺了它自己的、所有的、有生命力的精神和力量。”[7]249（2）选举民主被许多人又称为精英民主，它将民主政治的重心从公民参与转向选举竞争，从权力行使主体来看，这实质是在资产阶级革命中资产阶级掌握政权以后，资产阶级为保护自身利益，基于对大多数人参与政权的平民政体的恐惧，为了限制民众直接参与政治管理，强调选举权与财产权密切相关，让富有、出身好、教育水平高的资产阶层在选举中胜出，让具备“理性、责任和美德”的精英代表民众进行管理，这就可以避免多数的暴政，充分保护资产阶级的利益。由于普通民众对于选举之后的政治决策和政治管理并没有很大的发言权和实质性影响力，所以，普通群众在社会政治生活中仍然存在诸多的不平等，如资源、性别、种族、信息等。“英国人民自以为是自由的，他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[8]121故马克思认为选举民主是一种具有资产阶级局限性的民主，他认为选举是“或者被当做议会批准神圣国家政权的工具，或者被当做统治阶级手中的玩物，只是让人民每隔几年行使一次，来选举议会制下的阶级统治的工具”[9]96。一定意义上，选举民主就是资产阶级为巩固和建构自身合法性的一种技术和包装。赫尔德就曾说，熊彼特对民主的看法，只是证明资产阶级精英统治的合法性，其实际作用是把大众政治参与降低到最低程度。[10]228约翰·P.麦考米克更是直接指出：“选举是这样一种官员选拔方式：它直接或间接有利于富人，阻碍公共官职在所有社会经济背景的公民中间更平衡的分布。”[6]14（3）选举民主的重点是国家层面的民主建构，但大量实证研究表明，在微观领域，选举民主对于公民个人参与的能力与条件并没有充分保护，公众并没有获得更多的民主参与机会，相反，政治冷漠普遍存在。根据统计，在过去的20年间，世界各国包括发达资本主义国家的投票率已降至69.7%，到21世纪更跌至69%以下。[11]206而且，选举与资本相结合，选举成本越来越高，大多数人的被选举权就被虚化。约翰·P.麦考米克指出：“现代共和主义的社会经济倾向及其制度选择对当代民主产生了恶劣影响。毕竟，面对富人的恶化、颠覆和篡夺的企图，当代民主制与古代民主同样脆弱。大量有说服力的证据表明，一方面，决定性地影响着我们当代共和政体政策的，更多是金钱而非选票，是资源而非权利；另一方面，选举，这个现代民主制的制度特征，不再能够充分有力地确保公共官员负责。”[6]12从投票实际来看，许多选民是“中间选民”，他们对所有候选人提供的政策可能都不满意或都不关注，只是根据临时的喜好和政治心理的感性波动来投票，公民的情感、价值、判断和偏好都被选举过程简化为选票的计算，而这种选票的获取和计算都掌握在少数精英手中。故当代共和主义民主就针对代议民主只提供最低限度参与这个显著弊端，提出参与民主、强势民主、协商民主，显然有其合理性。如埃尔斯特所说：“协商民主的观念，或者说通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策的观念，正在复苏。……我们要再一次指出，这种发展代表了一种复苏，而不是创新。协商民主的观念及其实际运用与民主本身有着同样长的历史。它们都是公元前5世纪在雅典产生的。”[12]1-2（4）选举本是民主制度体系中的一种机制和形式，在历史和经验之中，民主的形式是多元和多样的，有的机制和形式甚至比竞争性选举更为重要，比如权力制约、参与、协商等。但是，当今天西方国家向发展中国家输出竞争性选举民主时，由于多数发展中国家并不具备发达国家在长期的过程中已经形成的较为发达的经济关系和经济体系、相对稳定的庞大的中产阶级、政治观念上的共识等发展民主的基础性条件，相反多是处于社会快速变迁、社会阶级阶层高度分化对抗、民族矛盾社会矛盾尖锐突出的发展阶段，当发展中国家全面引进竞争性选举后，往往极易诱发民族、宗教、种族、地域、阶层、职业群体之间的矛盾和对抗，最终可能导致社会的撕裂与动荡。如泰国民主演化为社会中上层与底层群众之间的阶级斗争、埃及穆兄会政权的民主演变为宗教极端政治、突尼斯的民主演变为政局的动荡与社会的萧条、乌克兰的民主则演变为国家的民族争端。

三、群众既是起点也是目的：基层选举民主的根本价值取向

民主的根本在于人民统治。民主的主体是人，不管人民这个概念多么抽象或不确定性，它一旦落实到民主的具体实践，就必定是一个有明确指向的群体。在当代中国，这个群体就是社会大众，即群众。马克思主义认为人民群众是实践的主体，是历史的创造者。基层民主的发展，就是要群众诉求得以表达，群众矛盾得以化解，群众利益得以保障，群众的主体地位得以维护。发展基层选举民主的宗旨与核心就是要通过群众利益的满足与增进来实现人民当家作主。

第一，基层选举民主的主体是群众。历史唯物主义认为，人民群众是实践的主体，是历史的创造者。任何社会发展和变革都需要人民群众的觉悟、觉醒、拥护与支持，这既是发展变革的前提也是其关键。历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。[13]287一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。[14]347人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。[15]1031人民群众凭借自己的实践和行动创造和改变着历史，这是马克思主义对群众在实践中的作用，以及群众实践在历史发展中的作用的基本定位，这决定了发展基层选举民主必须以群众为主体。卢梭在论述何种形式的政府可以称为民主制政府时认为：主权者可以把政府的职权交给全体人民或交给大部分人民，从而使担任行政官的公民的人数比个别的单纯的公民的人数多。[8]72其意蕴也在于公民能够有效地参与到社会政治生活中来，民众可以享受政府的职权而不是被排除在政府之外。赫尔德曾经按历史的先后将民主政治分成为九种类型，然而无论是古典的城邦式民主还是现代的自由式世界主义民主都离不开有效的民众参与。民主发展到现代以来，将民众对于参与政治的认同逐渐扩大为民众通过选举来决定政府官员的任职，政党的去留等。然而，必须清醒的是，无论是选举的确立还是选举的展开，其前提都是多数群众的参与和群众主体性的实现，若离开群众这个主体，选举机制再严密再复杂，也背离了选举的初衷，背离了民主的价值。现代社会对人类发展的一个重要意义在于，使人在政治上获得了独立与解放，享有受法律保证的平等的政治权利。于是，享有平等权利的每个公民成为国家权力的源泉，由全体公民所构成的人民也因此成为决定国家的最终力量。人民在经济与社会领域的自主以及由此形成在政治领域对国家的决定权，是民主的充分条件。没有这个充分条件，民主就无从谈起。正是在这样的现代政治逻辑下，1863年，美国总统林肯把现代民主概括为：“民有、民治、民享”的政府或统治。在理想的民主状态下，人民直接或间接参与政府管理，所有的政府行为都应该能够非常完美地反映人民的愿望。江宜桦指出：民主政治主要指涉一种安排政治生活的方式，它以“主权在民”为基本原则，通过定期改选的普选制度，让成年公民拥有决定领导人物去留及重大政策实行与否的最终权利。[16]36民主化是人不断认知自己，解放自己以至人的自主性充分释放的过程，现代民主中选举机制的设置，是以人的相对独立的获得与自主性能力的提升为前提的，民众享有自由平等的政治权利和恰如其分的政治地位，是推进选举的关键。

第二，选举在基层民主中是为了保障群众权益。推进选举民主，从根本上是要促进人民民主，构建现代政治与现代国家。选举权和被选举权是标志和象征人民群众作为“主权者”的地位和身份的基本权利，基层选举的发展就在于保障和实现这种基本的作为“主权者”的基本权利。作为民主实现形式的选举，是以承认这个群体中的每个人的自主与平等权利为基础的，是以实现和保障这个群体中每个人的合法正当权益的。从现实的情况看，基层选举民主的发展应实现从工具理性到价值理性的回归。价值理性回归的基本内涵就在于以民主的理念价值取向挣脱民主工具思维的藩篱，使得基层民主，不仅仅是作为管理意义上的工具，更不是民主发展中的装饰品。价值回归之后的选举民主是区别于工具理性的选举民主的，这是一种对民主价值的选择与追求，在这种选择和追求过程中，体现更多的人民性，体现更多的民本性，体现更多对群众的尊重和保护。选举的目的是激发群众参与基层社会治理的积极性和创造性，确保群众政治生活中的主体地位。由选举来决定基层干部的任命和去留，发挥群众在干部选用上的决定性作用，而不简单的由政府来决定和任命，这种做法的本身就是对群众与民意的尊重。对民众诉求的回应，增加民众在官员任命中的发言权和决定权，是现代社会发展的必然趋势。以民意为基础，以民意为前提，在选举中充分纳入民意，充分体现民意，充分实现民意，这是选举民主的内在价值要求。在社会主义国家民主的内容和形式这个问题上，列宁早就指出，应当把重心从承认形式上的平等，转到使人民群众实际上享有民主和自由上来。[17]140-142刘少奇也曾详细论述过：“我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质，就是说，要使人民，主要是劳动人民真能选举他们所乐意选举的人去代表自己，并要代表能忠实地把他们的意见和要求反映到政府中去。只要选举能真实地做到这一点，我们就不在选举方式上去斤斤计较。‘普遍、平等、直接、无记名投票的选举方式，在中国目前的情况下还不能因而也不应该一下采用。这只有在各种准备工作均已做好，中国大多数人民群众经过了相当长期的选举训练并大体识字之后，才能最后地完全地实行这种选举方式，在最近的将来，我们还只能依据中国大多数人民群众的实际情况，逐步地做好各种准备工作，并逐步地实行更加普遍的、平等的、直接的或间接的、用举手表决方式的选举。”[18]55-56实际上，选举从来就不是民主的逻辑起点，任何民主都应该以实现人的自由与平等为逻辑起点，选举是为人的权利和自主性服务，而不是人的权利与自主性为选举服务，选举作为实现民主的机制和手段，要受到民主实质和内容的规定。中国共产党作为马克思主义执政党，一切为了群众是党的根本宗旨。“群众利益无小事”，为了群众的关键就是要实现好、发展好和维护好最广大人民的根本利益。在基层民主中推进选举，根本是要实现和保障群众利益，履行好为了群众这个共产党人永恒的政治使命和不变的价值取向。

第三，基层民主选举中诸多问题的症结是偏离了群众主体地位。基层民主选举所产生的问题，与人民群众主体地位实现程度不高不够密切相关。群众主体地位彰显不够，既是主动的，也是被动的。从主动的角度看，是现阶段群众对自身民主权利的认识不够、对于民主本身的意义与效用认识不够，在基层民主选举的过程中，在金钱与物质的诱惑下，自愿放弃或妥协了自身的民主权利。从被动的角度看，在人大代表选举、党内民主选举、农村村委会选举和村民自治、城市社区自治及县乡基层政权组织中的民主实践中，“确认型选举”或“安排式选举”仍然较为普遍，宗族垄断选举，金钱贿赂充斥选举，黑恶势力操控选举等现象也是屡见不鲜，尤其是一些基层政府将选举与维稳联系在一起，维稳又与官员的政绩考核紧密挂钩，致使许多基层选举仅仅是个任务，仅仅是个形式，群众的真实参与和主体性荡然无存。基层民主本是群众的自我管理、服务、教育、监督，选举是民主基础环节，群众对民主的体验和认知更多直接来自于对基层选举的参与。在这种情况下，基层民主选举的发展离开了群众的参与之后，其推进就失去了主体与对象，自是无法深入发展。而且在现实生活中，群众是政治的外围、社会的底层、社会生活的弱势群体，当群众被民主的形式化以后，只会质疑民主，甚至是远离民主。

四、赋权基础上的制度建设：健全基层选举民主的实践维度

民主是一个系统，它体现在授权、决策、执行、监督等权力运行的各个环节。这些环节相互联系、相互制约，不可或缺。授权是民主的前提和关键，选举则是授权的主要途径和形式。因为民众在自由意志支配下所进行的权力委托与授予，是民主的内在基本逻辑，权力委托与授予的最基本方式就是选举。不能因为选举过程中存在的问题而否定选举民主本身的存在，选举民主是直接体现人民当家作主的民主机制，民主选举是社会政治生活中最重要最基本的政治活动。目前，基层群众自治、基层政权、社会组织等领域在发展民主中，都广泛采用了民主选举。事实上，民主选举也是基层群众自治、基层政权和社会组织在民主实践中所必须运用的民主机制。在基层，民主选举作为基层民主的重要实现形式，是群众参与基层社会政治生活的基本方式，是基层群众组织和社会自治组织实现新陈代谢的有效机制，也是基层党与政府收集民意获取群众认同的重要渠道。基层选举民主的发展有利于充分调动和激发人民群众的积极性和主动性，提高基层群众的民主素养，巩固社会主义民主制度的基础。

明确选举在基层民主中的适用方位。选举是民主的重要内容。然而，促进基层选举民主，并不意味着要在权力运行的所有环节中都要推行选举，而是在应当和必须推行选举的环节和领域促进选举民主，在不宜于选举的环节与领域则要谨慎使用选举。根据现代民主的普遍规律，应当和必须推行选举的是在民众授权环节。在国家的共同体中，民众授权的实质是解决公共权力的归属这个基本问题。从西方早期民主、资产阶级代议制民主发展到现代民主，民主理论已经发生了巨大的嬗变，但从宪法上规定公共权力的来源一直是民主制度内在的不变诉求。民主的国家制度就是在国家的层面上对公共权力进行合理的程序设计，使得公共权力在实践运行中真正由人民所掌握。与非民主政体相比，民主政体的巨大优势就在于通过授权使得人民有权选择统治者，民主制度是解决统治者与民众之间的权力关系与权力分配问题。具体来说，在国家生活中，民主主要是要解决政府和领导人如何产生，是选举是世袭还是任命。民众授权，这是现代民主的基本原则，也是民主制度的逻辑起点。民众授权与行政授权不同，行政授权是掌权者在掌握公权以后，挑选一批落实执政纲领和政策的人，在挑选中授权给执行机构和办事机构，行政授权往往采用任命制的形式。民众授权是社会中的多数人把权力交给少数人来使用，这是社会大众作为权力主人进行决策和选择的过程。在这个过程中，民主实践经验表明，选举是公认的方式。健全基层选举民主，就是要促进和扩大群众授权环节的民主选举，按照习近平指出的“权为民所赋”的民主理念，使人民能够通过法定的途径方式来选择基层群众自治、基层政权和社会组织的领导人。基层群众自治的本质是建设一个以人为本，有更多公民自治内容的基层社会，执政党和政府把原来调控社会的政治权和行政权交还给群众，这就需要在群众自治的领域充分尊重民众的选择，以民主选举的方式选出自治组织的领导与成员，按照多数原则形成最终决策。在基层政权中，民主选举主要体现在两个方面，一是民主选举基层人大代表，依据我国的法律规定，中国农村地区县乡两级的人大代表与城市的区一级人大代表实行直接选举，即民众可以用自己的选票直接选举人大代表。国家只有切实推进基层人大代表选举，群众只有认真对待民主选举权利，才能维护人民代表大会制度。二是基层干部选拔任用上的民主授权，主要是在基层干部的产生即“入口关”上，要改变过去长期实行的、为基层群众诟病的完全的上级组织的“任命制”，通过公开、公平、定期的竞争性选举的方式增加党员和群众在干部选拔任用中的权重，使广大人民群众有权有机会选择公权的使用者，使党章赋予党员的选举权和被选举权得到拓展和体现，从而让组织选派更加科学合理。社会组织主要是群众基于自我管理和自我服务自发形成的自治组织，如业主委员会和一些具有自助性、互助性和维权性的社会组织以及一些新型的民主生活方式，应充分广泛运用民主选举的机制发挥它们群众性、自治性和民主性的作用，使社会充满活力。

提升人民群众手中选票的政治价值。民主的根本是实现人的权利，基层选举民主的推进不能离开人的权利。人民主权的原则决定了群众基本政治权利的实现和保障是基层选举民主能否真实发展的关键。公民政治权利是人民主权的具体体现，是公民基本权利的重要组成部分，是公民享有的其他权利，如经济、文化、社会权利等的基础。在政治权利中，与选举民主直接相关的就是选举权。在现代民主政治条件下，选民主要通过手中的选票来选择自己的利益代表，从而实现在代议制度中的权力委托与让渡，故每个公民手中都有神圣的选举权，即选票。因此，在我国的根本政治制度设计中，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在党的代表理论里，也规定了党的代表性既不能违背人民主权的根本原则，也不能背离人民行使主权的操作形式，即选举，政党代表若离开了普通党员、群众、群众团体和选举，政党也就失去政治合法性。在基层人大代表选举和基层党内选举中，普通公民和普通党员的选票显然是其参与政治生活的重要途径，而尊重和实现群众手中选票的价值，是实现人民当家作主的基础和保证。但现在的突出问题，一方面是普通公民和普通党员无法在选举中清晰地表达自己的选举意愿，或表达的选举意愿更多是徒具形式和象征意义，另一方面是，被选举人当选，不但无法真正感受到选民的意愿和要求，甚至无法测度出他的当选与选民选举之间有多大的关系。分析其原因，这与选举中政治安排的力量过强，选票与选民之间的利益关系比较疏远有着直接的关系。对于基层人大代表的选举，按单位组织选举与代表的最初确定方式使得选民很难与基层人大代表建立密切的联系，致使选票的政治价值大大降低。对于基层党内的选举，基层党组织和基层党代表主要通过上级任命的方式产生，上级党委起着关键性的决定作用，选举更多是事后合法性的追认，普通党员和普通代表的意愿也难以机制化地体现，这也极大弱化了党内选票的政治价值。选举权是具有法定资格的公民有选举和被选举为国家公职人员的权利。在社会主义民主制度下，国家一切权力属于人民，人民依法享有广泛的权利和自由，其中，公民政治自由权、政治平等权、参政权、民主监督权和知政权等政治权利则是人民主权的具体体现和本质要求。保障政治权利的基本理念就是一切国家机关公职人员和人民代表的权力都是人民授予的，全心全意为人民服务，倾听人民群众的呼声，接受人民群众的批评和监督，尊重和提升群众手中选票的政治价值；保障政治权利的基本方式就是一切国家机关都由人民选举产生，全心全意依靠群众，执行人民意志，向人民负责，实现和保证群众手中选票的政治价值。

健全基层人大和基层党内选举制度。选举的发展需要完备严密的选举制度，平等、普遍、公开、竞争是选举制度设置与运行的基本原则。这意味着完整意义上的基层民主选举必须对选区划分、选民登记、自由报名、候选人提名、选举人和被选举人公开讨论、投票流程、投票监督、选票统计、废票处理、结果发布、选举诉讼等一系列与选举过程相关的程序与环节作出明确、细致、科学的规定，尽可能减少制度漏洞。健全选举制度，既是公权组织获取合法性，吸收政治营养的过程，又是广大群众参与公共事务、共同讨论、确认目标、接受选择的过程，也是民众行使监督权保障当家作主的重要基础。这其中的关键包括，（1）推进基层事务公开。知情权是群众参与基层事务的前提，知情权直接影响群众参与选举的热情、广度与深度。推动基层事务公开，要坚持公开是常态，保密是例外的原则，将基层的政务、党务、村务等必须向群众和党员公开的事务、议题和情况切实予以公开。按照党委统一领导、政府部门各负其责、纪委协调监督、党员群众广泛参与的要求，建立健全基层事务公开的领导体制和责任机制。（2）改进候选人提名制度。在基层党内选举中，按照《党章》规定，候选人的产生主要有组织提名、群众推荐、自愿报名三种途径。可适当扩大和明确规定自下而上的党员和党员代表提名的比例和程序，建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度。同时，确保选举的竞争性。等额选举极易伤害选民对选举的信心，要确定适当差额比例，积极引入竞争机制。在基层人大代表选举中，可探索推进人大代表选举的社区化，即从以单位为空间进行选举，转向以社区为空间进行选举。这样，不但选民可以从与自身日常生活更为密切的社区发展的要求出发选择代表，将选举与自己的利益关联；而且代表也能够比较明确自己代表和服务的对象以及这种服务对自身的约束性和预期价值。这对人大制度的完善和人民民主的发展都有积极的意义。（3）完善与选举制度相配套的保障制度。选举的影响不仅仅局限于选举的过程，还广泛涉及决策、管理、监督、退出等一系列环节，要完善任期、考核、质询、弹劾、罢免、问责等制度，使选举产生的不称职的干部和代表能及时得到调整，解决能上能下的问题，保证党员民主权利在权利运行中的主导地位。同时，以宪法和法律对公民的选举与被选举、参与和监督等权利作出明确规定并予以切实保障。

健全政权、代表与群众的联系机制。在基层选举民主中，人大代表和党代表是基层政权组织联系群众的重要载体，也是群众政治参与的基本中介，因此代表及代表所发挥的作用对改进选举民主具有重要意义。在基层人大制度中，人民选举自己的代表行使和掌握国家权力，是人民民主最直接最具体的体现。这决定了人大代表必须充分发挥代表的支点和桥梁作用，应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，同时在人民代表大会中忠实反映、表达群众的意见和要求，代表群众、服务选民。目前，在基层人大代表的联系机制上，突出的问题主要有二，一是人大代表与选民缺乏健全畅通的沟通渠道，二是人大代表在人民代表大会中实际的政治地位和影响力有限。因此，一方面必须建立健全人大代表联系群众的常态化的渠道和机制。我国《代表法》第二十八条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。显然，建立代表小组，探索各种代表联系群众的组织载体和工作平台，有利于基层人大面向社会，接纳社会参与、沟通选民，表达选民意愿，改善人大与选民的关系。另一方面必须探索建立人大代表与人大常委会的全面性和制度性关系。因为《代表法》赋予了人大代表在大会闭会期间参与人大常委会活动和对人大常委会工作提出建议与意见的权利，但人大代表的许多参与活动必须基于常委会的邀请，而且人大代表在这方面的活动主要是作为代表个人行使权利的方式实现，人大代表实际上与常委会的关系不是全面性和制度性的。这种局面必须改变。在人大常委会的制度安排中，可建立健全人大代表联系和监督常委会以制度化的途径和相应的组织网络。这样，能有效改善代表对国家权力的掌握和运用，扩大代表介入立法的范围，提升代表的政治地位和政治影响力。在基层党组织中，要通过整体建设，为党代表作用的切实发挥提供有效保障。党代表是把普通党员的意志体现到比较高层的党的权力组织的基本载体，是党组织联系群众的重要桥梁。尽管现在我们在党组织内部有不少反映群众意见的渠道，但总体效用欠佳。改进基层党内选举民主，重点是切实运行两大制度：党代表大会和党代表的常任制。对于党代表大会常任制，关键是理顺和规范基层党的代表大会、全委会和常委会这三会之间的关系和职权，使党代会成为党内名副其实的最高决策机关和最高监督机关，明确党代会主要负责审议并决策年度工作的大政方针和主要目标任务，全委会负责审议并决策涉及面广、性质重要的单项工作，常委会负责日常工作的研究决策。对于党代表常任制，关键的是强化党纪、运行制度，为党代表行权提供保障。在党代会上，党代表的意见应该能够充分代表其选举单位意见和建议，党代表也能够接受选举单位党员群众的监督。要立足于保证党员的知情权、参与权、决策权和监督权，切实赋予党代表评议权、建议权、提案权、质询权等权利。在党代会闭会期间，应该强化党代表与所在选区党员和群众的联系，构建党群对话、民意畅通机制。通过各种党员与党组织的交流沟通平台，定期或不定期开展“民情恳谈会”、“党员议事会”、“评议会”等，广泛听取和收集群众和党员意见建议。另外，通过建立和完善党内情况通报、社情民意反映、重大决策征求意见等制度，保证基层群众、党员和下级党组织的意见能够及时准确反映到上级党组织中。

以公共伦理保证选举程序的公正。程序民主是民主发展的基本前提，程序公正则是程序民主的核心要求，在选举民主中，选举程序的公正与否决定选举民主质量的高低。罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[19]1基层选举民主的本质实际是基层群众的一种公共生活。这种公共生活既有其法制和权力维度，亦有其伦理价值维度。人类生活实践表明，良好公共生活的产生和延续不仅要以法制的创立、权力的运作为保障，更需要理想的追求、伦理的规约、道德的影响作为基础。即作为一种公共生活的选举民主需要公共伦理的强力支撑和持续作用。因为任何一种公共生活在寻求现实的法制、权力乃至暴力规范的同时必须兼备隐性的伦理性的规范；任何一种公共生活在追求直接利益和现实目标的同时必须兼顾更为深刻和远大的伦理关怀和理想价值追求；公共生活并不仅仅依靠公共伦理就能建构，但公共伦理却构成人类公共生活中最为隐性的维系方式和最为深刻的目标指向。公共伦理是社会个体与共同体在公共生活中有机互动而形成的一种价值规范与行为取向，公共性是其核心。“国家本身除公共目的外，不能有别的目的；而且实际上除了各个机构认为是公共目的的目的之外，它也没有任何目的。”[20]88“公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德的审视，就无法把握公共领域的性质，就无法确立公共行政的方向。”[21]205建构公共性，就要求公共生活的参与者对共同体的共同参与和共同分享，就要求参与和保障公共生活的国家和政府必须体现自身的公共本质，而不是私人或少数人的价值与利益。为促进基层民主，这一方面要求产生于公共伦理资源缺失社会中的基层政府在自身的权力关系和法制体系完善的基础上，要加强对政府行为和政府人员的价值规范和引导，以政治公共伦理的建立和完善来实现其公共性本质；另一方面要求服务于公共伦理资源缺失社会的基层政府作为社会公共生活的基本政治主体，要加强社会价值引导、培育社会公共品德，以社会公共伦理的有效建构来实现其服务性。这样，基层政府在自身权力运作和服务发展中不断落实其公共性的本质要求，不断推动社会利益的实现，使政府的角色定位、政府能效的发挥以及各社会主体都能够符合公共伦理的内在精神。当社会在政府的主导下逐步形成公共伦理，并能使之成为在权力、法制等层面之外规约公共生活的一种价值规范，成为引导政府和社会良性发展的基本目标取向时，公共生活亦能够更加得到优化。

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【责任编辑刘传磊】