住宅建设用地自动续期的问题与出路

陈越鹏

（清华大学深圳研究生院， 广东 深圳 518055）

住宅建设用地自动续期的问题与出路

陈越鹏

（清华大学深圳研究生院， 广东 深圳 518055）

研究目的：分析住宅建设用地自动续期的具体含义，并为续期制度的构建提供思路。研究方法：采用规范分析、历史分析与比较分析，研究续期的沿革与变迁，并考察域外的规定。研究结果：（1）自动续期表明了立法者对业主居住权益的保障，但仍留下许多问题未能解决；（2）这些遗留问题将对业主重建决议、房产税改革、以房养老的推行产生负面影响；（3）域外续期制度建立在土地私有制的基础上，与中国国情存在显著差异，无法在制度的价值取向层面取得一致，但在技术细节上仍可资借鉴。研究结论：（1）可采用分类型有偿续期的方式，设置一定的免征标准；（2）如个人住房房产税能为地方政府提供充足税源，也可适用统一的无偿或廉价续期模式。

土地法；续期制度；比较研究；住宅建设用地使用权

据规定，住宅建设用地使用权的出让年限最高为70年①《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条。。对续期问题做出调整的法律法规主要有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》等。这种叠床架屋式的立法说明了立法机关对待续期问题的谨慎态度，也反映出续期问题的重要性与复杂性。《物权法》中“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”②《物权法》第149条第一款。的规定，表明立法者倾向于维持权属关系的稳定，但续期条件、续期费用、可续期限等问题无法完全从法条中推断出来，难以操作。

本文从住宅建设用地续期规定的演变与漏洞进行分析，以展现续期问题的来龙去脉，并系统研究续期规则模糊不清所造成的负面效应。同时，在分析比较具有代表性的大陆法系国家中地上权的续期模式的基础上，结合中国的实际情况对住宅建设用地自动续期问题提出解决思路。

1 自动续期的演变与漏洞

1.1 住宅建设用地续期规定的形成

1.1.1 住宅建设用地期限的确定 改革开放后，1979年《中外合资经营企业法》的颁行宣告了无偿使用国有土地时代的终结③《中外合资经营企业法》第5条。，地方政府开始以“场地使用权”出资与外国公司合办中外合资企业。随后，1982年《深圳经济特区土地管理暂行条例》的实施，为国有土地的有偿使用进行了积极的摸索。1987年，国务院确定在深圳市、广州市、天津市、上海市等地进行改革试点，通过招拍挂等有偿方式出让有期限限制的土地使用权，允许将土地使用权转让、出租、抵押。1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》正式明确了出让与划拨并行的双轨制，并将出让规则制度化，标志着国有土地的使用进入以有偿有期为主的时代。

关于最长70年使用期的成因，根据香港等地的经验及内地的情况，使用期限初定为50年，主要理由是：（1）土地使用权出让在过往历史上鲜有经验可供参考，因而较短的年限便于调整；（2）50年的期限足够一生使用，且可继承、续期；（3）房屋安全使用期就是以50年为准，因而50年后的房屋价值无太大价值。不过中央相关领导认为年限可以更长，因此在制定法律的时候设定最高使用年限为70年[1]。

1.1.2 住宅建设用地续期规定的演变 关于土地使用权期满后的处理方式，初见于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，成型于《城市房地产管理法》。之后的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等也对续期问题进行了补充。

根据《城市房地产管理法》第22条，续期要件包括：（1）依申请续期、有偿续期。土地的使用者需要在权利期间届满前一年申请续期，经行政机关批准后重新订立合同、支付出让金。（2）行政机关享有续期审批权。该法明确规定，出于公共利益而需收回土地的，行政机关可不予续期。（3）不申请或未获批准的，国家可无偿收回土地使用权，因而改变了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中国家一并无偿取得地上建筑物、附着物的规定。

在《物权法》历次审议稿中，最初处理续期问题方式是在权利期间届满前一年提出申请，并需重新支付土地出让金④如《物权法（第3次审议稿）》第155条规定：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”。后来，立法者认识到土地性质有所不同，且应保障业主的居住利益，因而在第4审议稿中做出住宅建设用地自动续期的规定，续期后“建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定”⑤《物权法（第4次审议稿）》第155条第3款。。最终通过的法律文本中并未提及住宅建设用地续期是否需要交费。对此，全国人大法工委作出解释：一方面，制定《物权法》的过程中，没有充足的理由规定建设用地使用权人的义务，因而不宜规定收费等问题；另一方面，目前离续期问题集中发生仍有一段时间，收费等问题应综合将来国家财政状况等因素决定，国务院也可出台收费办法[2]。

1.2 自动续期的解释与问题

1.2.1 自动续期的解释 从文义解释的角度分析，合同中的“自动续期”通常针对期限条款发生效力，指原定期限届满后，除非出现约定或法定的终止事由，合同在下一个期限内继续有效。可见，自动续期的主要作用是节省再次缔结合同的谈判成本。因此，续期后的合同权利义务应与原合同相一致，权利人能继续享有住宅建设用地使用权，按理也应重新支付出让金。但是，中国实行土地公有制，城市土地归国家所有，住宅建设用地使用权的取得需经相应的出让程序，且行政机关作为出让人是代表国家利益行使职权，因而住宅建设用地使用权出让合同不能等同于普通的民商事合同。综上，自动续期的规定有助于保障业主的居住利益，但因其含义模糊，仍留下一系列问题尚未得到解决[3]。

1.2.2 自动续期的遗留问题

（1）续期条件问题。①续期是否需要取得住宅所有权人同意。自动续期可推导出住宅所有权人没有选择权，在有偿续期的情况下，可能会对其强行施加义务，有侵害住宅所有权人自由意志之嫌。同时，假定住宅所有权人有权拒绝续期，期限届满后的法律效果值得探讨[4]。②房屋已灭失的，住宅所有权人能否续期。有学者认为自动续期的适用应以“房屋存在且用于住宅为前提”，其理由是该规则实际上建立在“地随房走”的基础上，如房屋已灭失或不再作为住宅，则“建设用地使用权也就不再存在”[5]。

（2）续期收费问题。①持待定说的学者，通常以援引、重申全国人大法工委立法理由的方式进行说明，并未进行更为详细的论述或进一步提出自己的观点[6-7]。②赞同无偿续期的学者中，有的从《物权法》的立法宗旨、实践中的可操作性等角度出发进行论述，建议无需再支付土地使用费[8]。③有学者认为应采取有偿续期的方式，其理由是从法律关系的角度而言，续期就是原权利因期间届满而消灭，同时重新取得权利的过程，本质上就是新设建设用地使用权，当然应遵守有偿使用的原则[9]。

（3）延长的期间、次数问题。①以房屋存续期间为准。有学者以房屋的存在作为自动续期的适用前提，因而住宅建设用地使用权应延长至房屋灭失为止[5]。②以原存续期间为准。有学者提出，住宅用地自动续期后的延长期间，应为原存续期间，但并未说明理由[10]。③综合考虑后确定。有学者提出，充分考虑了房屋使用年限等条件后确定可续期间的，则续期次数应以一次为限；若只是规定统一的续期年限，则应允许在房屋耐用年限内重新续期[11]。

总体而言，自动续期的规定在某种程度上表明了立法者有意保障业主的居住利益，但究竟如何保障、保障至何种程度等仍不明确。法律本身具有为权利人提供稳定预期的功能，而模糊不清的规定将限制这种功能的发挥，进而导致以土地为枢纽的法律制度与社会关系都建立在不确定的基础之上，这种情况有可能会带来一定的法律风险与社会风险[12]。

2 自动续期遗留问题的负面效应

2.1 影响业主的重建决定

中国建筑规范存在住宅的设计使用年限不小于50年的规定（表1），但同时也应明确，“设计使用年限”与房屋使用寿命并不完全等同，前者是专业术语，指的是住宅结构、结构构件的质量在预设的时间内足以维持基本功能，无需进行重大修缮，而且50年只是法律规定的最低要求。换言之，50年后的住宅有可能还是可以安全居住，或者进行大修后仍适宜居住。当然，能否继续使用或是否需要大修理应由专业机构做出评估。因此，基于房屋质量而认为续期问题可能不会发生的观点有失偏颇。

表1 关于住宅设计使用年限规范的整理Tab.1 Materials about designed usage span standard of residences

依据《物权法》第76条，业主享有重建的权利。在土地使用期间届满前，房屋因质量或自然灾害等原因出现严重毁损、灭失等情形，业主可以依照法律的规定通过表决程序进行重建[13]。如何续期与重建问题息息相关：一方面，就重建的可能性而言，续期对于业主的负担愈大，重建的可能性愈小。因为在剩余使用期不长，且续期代价较大的情况下，不少主业可能不愿意投入时间、精力、金钱进行重建，从而降低通过重建决议的可能性。另一方面，对重建房屋的质量要求上，续期的负担愈小，业主更有可能倾向于多投入使得重建的房屋更为坚固耐用。续期代价较低时，基于对生活稳定性的追求，在情理上业主往往更有动力对重建进行投入，以满足其家庭长期使用的需求。因此，续期问题的不确定性将对房屋的重建问题产生重大影响。

2.2 增加房产税改革的难度

2011年，个人住房房产税改革进入了试点阶段，上海市、重庆市分别制定了暂行办法作为征收个人住房房产税的依据。受限于现实条件，这两部暂行办法都以增量房为征收对象，并以交易价为计税依据。通常认为，以交易价计税不能动态反映房产价值的真实情况，且可能会导致房产税的收入增长弹性较差，不利于地方财政[14]。因此，当前国际的主流做法是以房产评估价计税。

住宅建设用地续期问题与房产价值估价关系密切。一方面，地价因素在房产价值中起重要作用。据国土资源部的调查显示，地价与房价的比值平均为23.2%[15]，这一比例虽被一些专业人士认为显著偏低，但仍有参考价值。另一方面，土地的增值预期有助于房产的保值与增值。随着城市的发展、周边设施的完善，地段上具有区位优势的房产，虽然也会逐渐老化但其价值反而会上升。因此，土地价值可依托城市的发展、级差地租等因素逐步上升，但随着剩余的使用年限日渐减少，地产价值又因此而受到减损，在升与降的影响下，增加了房产价值评估的难度[16]。相比较而言，在大多数征收个人住房房产税的国家中，通常实行土地私有制，私人能拥有土地所有权，并无土地使用权剩余期限的顾虑，因而进行房产价值评估时也不存在类似的问题[17]。

2.3 不利于“以房养老”的推行

2014年6月保监会发布的《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》规定，北京市、上海市、广州市、武汉市将进行为期两年的试点，对象为享有房屋完整所有权的60周岁以上的老年人。有关研究显示，“以房养老”所涉及的法律问题存在一定程度的不确定性，使得住房反向抵押贷款缺乏稳妥的制度根基，是市场发展较为缓慢的主因之一[18]。银监会曾表示，住宅用地70年使用期的规定，是推行“以房养老”问题的重大障碍[19]。一方面，房屋所有权人过世后，银行、保险公司等需在剩余年限中利用房产实现盈利，无疑具有很大难度[20]；另一方面，续期收费问题仍不明确，影响房产价值，使得“倒按揭”产品定价困难，导致金融机构法律风险、流动性风险的增加，从而减少市场主体的经营动力[21]。

综上，续期问题成为了制约中国住房反向抵押贷款制度的主要问题之一。如有明确的续期方案，市场主体可以把期限因素纳入成本收益的核算当中，能更为准确地对房产的远期价值进行评估，从而减少因政策不明朗所致的制度风险，有助于住房反向抵押贷款的成型、发展。

1.统计研究设计：应交代统计研究设计的名称和主要做法。如调查设计(分为前瞻性、回顾性或横断面调查研究)；实验设计(应交代具体的设计类型，如自身配对设计、成组设计、交叉设计、析因设计、正交设计等)；临床试验设计(应交代属于第几期临床试验，采用了何种盲法措施等)。主要做法应围绕4个基本原则(随机、对照、重复、均衡)概要说明，尤其要交代如何控制重要非试验因素的干扰和影响。

3 比较法上的续期规则

在大陆法系国家中，一般通过地上权制度以达使用他人土地的目的。地上权是指“为建造房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹林、树林，使用他人土地之权”[22]。地上权通常也会受到存续期间的限制，当期间届满后，照样也会产生地上物的处理问题以及续期问题。通过比较研究，有助于深入分析续期问题中的利益关系，为中国构建更具实践价值的续期制度提供素材。

3.1 德国模式

在德国法上，地上权的期限通常为66年或99年，地上权人的法律地位与土地所有权人大体相同，具有广泛的权利[23-24]。德国《地上权条例》对地上权期满问题作出了较为详细的规定，主要包括以下方面的内容：（1）地上权人对建筑物享有补偿请求权。当地上权因期满而消灭，土地所有权人应补偿建筑物的价值。补偿的数额、支付方式、补偿排除等内容，可以作为地上权的内容。如事先并未约定补偿问题，通常通过专业鉴定程序调查得出适当费用，作为补偿的标准[24]。同时，如果设立地上权的目的是为了解决低收入居民的住房需要，补偿数额应至少为期满时建筑物通常价值的2/3[24]。（2）土地所有权人可以延长地上权以避免补偿。土地所有权人可单方面在建筑物的预期存续期间之内、地上权届满之前延长地上权，如地上权人拒绝，则丧失补偿请求权。土地所有权人可通过反复延长地上权以避免补偿义务[24]。（3）地上权人的优先续展权。在设立地上权时，土地所有权人可以和地上权人约定优先续展权，使地上权人能够在期间届满时优先与土地所有权人订立合同续展地上权期限[25]。（4）地上权人转移建筑物所有权的义务。在德国民法中，建筑物是地上权的主要组成部分，故地上权终止后，建筑物归土地所有权人所有。因此，地上权终止后，地上权人不得拆毁建筑物，也不得移走其中的主要部分[25]。

3.2 日本模式

与德国法不同，日本法上采取土地与房屋分离原则，土地和房屋都是互相独立的客体，因此，在地上权期间届满后，以原地上权人取回地上物作为出发点构建相关制度。根据《日本民法典》第269条，地上权期间届满发生以下效果：（1）地上权人对工作物及竹木享有撤去权。当地上权消灭之后，原地上权人可以取回工作物、竹木以达到回收投入资本的目的，另有习惯的除外。取回权应在合理期间内行使，地上权人的撤去权与其恢复土地原状义务同时存在[26]。（2）土地所有人对地上物的买回请求权。当地上权人行使撤去权时，土地所有人可以通知地上权人以时价买取土地附属物，地上权人除非有正当理由不得拒绝，另有习惯的除外[26]。（3）地上权人的费用偿还请求权。在地上权制度中，除有特别约定外土地所有人不负修缮义务。有学者认为，虽然日本民法典并无直接规定地上权人可以享有费用偿还请求权，但可类推适用承租人有益费用偿还请求权的相关规定[26]。

4 解决思路的提出

德、日等国家实行土地私有制，土地所有人与地上权人间的法律关系为私法上的平等主体间的财产关系，因此法律制度的构建以利益平衡作为出发点，以求权利义务的配置更为公平。与其相比，中国大陆地区实行土地公有制，土地所有权的行使应符合土地公有制的建立目的，使广大人民群众享有更多的权利，所以续期制度的构建起点应当是更倾向于保障民众的基本住房需求，自动续期规则就是在保障民生的前提下创设，以彰显国家对群众利益的重视。当然，虽然在价值取向层面上存在显著差异，但在一些技术性的细节上，域外的续期制度还是有值得借鉴的地方。

4.1 房价收入比下的续期问题

对于房价收入比的测算，因为统计口径、方法的不同，所得出的结论也存在一定的差异。有学者运用“持久收入假说”对房价收入比的计算方式进行修正，经其建模测算，2002—2013年中国35个大中城市的房价—持久收入比的总平均数为9.2；通过情景分析，其提出中国房价—持久收入比的合理上限应为7.6，因而说明中国大中城市的居民在房价方面承受着较大的经济压力[29]。有学者经过计算认为，在2003—2012年中国70个大中城市的房价收入弹性表现出明显的区域差异，约有70%的大中城市居民的收入增长幅度低于房价涨幅，说明这些地区居民住房支付能力逐渐下降[30]。

上述研究表明，中国的城市居民既要承担较高房价收入比所造成的经济压力，又要应对可能发生的续期费用问题，在双重压力的影响下居民的生活水平、幸福感难以得到改善、提高。同时，随着个人住房房产税的全面推行，住房支出将进一步加大。因此，在研究解决续期方案时，应全面调查居民住房方面的各种开支，考量房价收入比、个人住房房产税等因素，以确定更为合理的收费方式、标准。

4.2 方式一：分类型有偿续期模式

4.2.1 具体内容 因为住房权的保障具有层次性，对不同的对象应当采取不同的保障方式，因此，续期问题的处理也应当遵循这种逻辑。对用于自住的普通商品房，可无偿续期或廉价收费续期；对于一户多房、高档型住宅等情况，政府可以适当收取合理的费用。因此，行政主管机关可以制定相关标准，凡符合条件的可无偿或廉价续期，超出标准范围的按要求支付费用。例如，有学者提出“中华人民共和国公民的住宅建设用地使用权，以户为单位，其第一套住宅应当廉价或无偿自动续期”[31]。

4.2.2 合理性分析

（1）保障基本住房利益的合理性。 《宪法》、《物权法》明确了公有制在中国经济制度中的基础性地位，土地制度的制定与完善应当与公有制的本质要求相一致。同时，《世界人权宣言》第25条、《经济、社会及文化权利国际公约》第11条等文件中都将基本的住房保障列为公民的基本权利与国家的政治义务。因此，对作为满足基本生活需要的住房，国家应当尊重、保护民众的基本权利，确保其可以以稳定的方式、低廉的成本保有住房。

（2）超出保障范围应适当收费的合理性。超出保障范围的，有专家指出，可以借鉴中国公有住房、经济适用房补交土地出让金后才能上市交易的规定，制定相应的收费标准[9]。这种做法的合理性在于：中国保障性住房通常通过行政划拨无偿取得建设用地使用权，如需上市交易应补交一定的地价，否则有违公平；而普通住宅用地期间届满后，也可视为处于类似的状态，因此可参照适用公有住房、经济适用房的支付标准等。当然，这种方式相当于支付对价后将土地性质从划拨用地转为普通居住用地，而住宅用地使用权仍然受到期限限制，届满后能续多久、多少次等仍需解决。

总之，续期收费标准的确定、支付方式等，与延长的期限、次数等密切相关，需一并考量。如立法者统一明确延长的期限、次数，并制定出收费标准，则每次续期时即可计算出续期的费用，如费用较高则应允许分期付款、按年支付等方式；如自动续期至建筑物灭失为止，而灭失时间事先无法确定，则可以选择以房产所处位置的基准地价为基础，设定一定的比例、参数等，按年支付。

4.3 方式二：无偿或廉价续期模式

4.3.1 具体内容 在个人住房房产税全面开征后，政府也可以考虑适用统一的无偿或廉价续期模式。当然，应当承认房产税与续期收费存在本质区别。续期费用是使用土地所支付的对价，主要表现为一种私法上的关系，遵循自愿、平等、等价有偿等民法原则；房产税是国家凭借政治权力征收，而税收具有无偿性、强制性、固定性，因此两者性质相去甚远。

4.3.2 合理性分析 这种做法的合理性在于个人住房房产税与续期收费在多方面的表现都较为接近：（1）作用相似。房产税的主要作用是为地方政府提供稳定的财政收入、调节贫富差距、稳定房价等；而续期收费同样也可以成为稳定的财政收入来源，通过免收面积、计算标准的制定也可在一定程度上实现调节贫富差距、稳定房价。（2）计算方式相关。虽然房产税的计算主要考虑房屋的价值，而续期费用的计算主要考虑土地价值，但是房屋价值与土地价值密切相关，而且在土地资源稀缺的前提下，往往是土地价值支撑着房屋价值。（3）优惠措施类似。在征收房产税与收取续期费用问题上，政府都可以出台优惠措施予以减轻房屋所有权人的负担，例如以户为单位，设定人均免征（收）面积（或金额）等。

同时，从节约行政成本、交易成本的角度出发，本方案也具有合理性。按照行政机关职能的划分，房产税的征收管理单位应为地方税务机关，续期收费则应为国土资源机关，如同时设置两套关于征税、收费的办法与措施，房屋所有权人需要分别进行申报、交纳，无疑将大大消耗房屋所有权人与行政机关工作人员的时间与精力。因此，基于以上方面的考量，政府可以考虑在全面开征个人住房房产税后，地方财政收入有足够的来源时，对续期收费问题进行简化处理，如实行统一的无偿续期或象征性收费续期。

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（本文责编：戴晴）

The Problems and Solutions about the Automatic Renewal of Residential Land Use Right

CHEN Yue-peng
（Graduate School at Shenzhen, Tsinghua University, Shenzhen 518055, China）

The purpose of this paper is to clarify the specific meaning about the automatic renewal of residential land use right, and to provide some solutions to establish the renewal institution. Methods employed are literature analysis, historical analysis and comparative analysis. Results: 1）the automatic renewal of residential land use right showed that the basic attitude of the legislator is to protect the interests of owner, but it still leaves a number of issues to be unresolved. 2）the remainder of issues have a negative effect on owners’ resolution about reconstruction, the reform of personal housing property tax, and the implementation of reverse mortgage endowment insurance. 3）extraterritorial renewal systems are based on the private ownership of land, which is significantly different from China’s national conditions, so the renewal systems between China and other countries could not make an agreement in the value level. However, there still are references in the technical details and so on. Conclusions: 1）in order to guarantee the basic living rights of people, we should adopt categorical charges methods, and set standards for exemption. 2）If levying the personal housing property tax can provide adequate sources of revenue for local governments, we can adopt a unified way of free renewal or symbolic charges.

land law; the institution of renewal; comparative analysis; residential land use right

D

：A

1001-8158（2016）10-0090-08

10.11994/zgtdkx.20161111.110214

2016-08-13；

2016-09-25

教育部人文社会科学研究青年基金项目（16YJC820004）“住宅建设用地使用权续期规则研究”。

陈越鹏（1987-），男，广东惠州人，博士研究生。主要研究方向为民法学、医疗卫生法学。E-mail: chenyuepeng1987@126.com

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