农地非农化视角下地票交易供给侧的激励机制及空间效应研究

朱凤凯，张凤荣，李 乐

（1.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070；2.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；3.东营市国土资源局，山东 东营 257091）

农地非农化视角下地票交易供给侧的激励机制及空间效应研究

朱凤凯1，张凤荣2，李 乐3

（1.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070；2.中国农业大学资源与环境学院，北京 100193；3.东营市国土资源局，山东 东营 257091）

研究目的：基于农地非农化模型，从农户与区县政府两个层面，考察指标供给侧的激励机制及空间效应，以期为地票交易供给侧激励效率的完善提供参考。研究方法：文献法和模型分析法；研究结果：空间上的“指标漂移”受到区域差异的影响，导致农户和区县政府层面上空间激励低效的问题。研究结论：（1）在农户层面，地票增值收益的返还，忽视了宅基地资源价值的空间差异，造成了宅基地退出的空间低效和耕地保护效果的大打折扣；（2）区县政府层面，地票需求者和供给者的双重身份，指标漂移过程中发展权的损失使其缺乏持续供给地票的积极性。（3）供给侧激励的改善需结合地票增值收益的形成和宅基地区位、功能差异，把握地票供给决策的影响因素，形成空间上层次分明、各有侧重的地票供给激励。

土地经济；地票制度；农地非农化；激励机制；空间效应；重庆市

1 引言

城市扩张过程中的农地非农化已经成为地方政府通过积累土地资本发展地方经济的重要途径，伴随城市飞速扩张，城郊优质的耕地资源不可避免地被大量占用，严峻的耕地保护形势催生出更加严格的建设用地指标控制。与此同时，农村宅基地的无偿使用和退出机制缺失，也使得大量农村建设用地闲置浪费。人口城市化与土地城市化不协调的问题在全国普遍存在。

在城市化发展的瓶颈期，全国多个省、市进行了城乡用地空间置换的实践，借助城乡建设用地增减挂钩政策“拆旧—建新—安置”的运行模式，为城市扩张提供建设用地指标[1]。其中，重庆市的地票交易更是引入了市场机制，实现了建设用地指标的市场交易和空间漂移，在保障耕地面积不减少的前提下，不但在年度建设指标计划之外，为地方政府的土地城市化开辟了新的空间，而且借助城乡级差地租使农户“沉睡的土地资产”变现，促进了人的城市化。

地票制度在取得成效的同时，在一些具体环节的做法上也饱受争议。学术界从运行机制、收益分配和制度绩效等方面做了大量调研和分析，针对地票制度运行中，地票收益分配机理和土地发展权（建设指标）的分配等焦点问题展开了热烈的讨论。从以往的研究来看，往往过分推崇和强调农村土地资产变现的经济效率和级差地租带来的指标增值，对宅基地本身保障属性和资源价值的思考不多[2-3]。虽然对地票供给环节的行政发包模式有所提及，但缺乏对基层政府行为激励的深入分析[4-5]。

鉴于此，本文以重庆市地票交易为例，借助地票交易下的农地非农化模型，分析“指标漂移”背景下农地非农化的收益分配机理，从农户和区县政府两个层面考察地票交易供给侧的激励机制和空间效应，以期为地票供给侧激励效率的提升提供科学参考。

2 农地非农化过程中的市场均衡

在中国特有的城乡二元土地制度下，城市的发展和建设用地的扩张，不可避免地伴随着农村土地的征用和转用[6]。本文通过农地非农化视角下的建设用地供需模型的引入，来表述中国城市建设用地扩张下市场均衡的形成机理。

城市建设用地扩张的市场均衡可由图1描述。横轴代表土地数量，纵轴代表价格，假设社会发展的初始阶段城市建设用地供给曲线是S。由于短期建设用地供给缺乏弹性，供给曲线垂直于横轴，代表城市原有的存量建设用地。随着城市发展对建设用地需求的日益增加，为了弥补土地供给的短缺，城市周边的农村集体土地被征用转用为城市建设用地。土地的供给从长期来看具有一定的弹性，供给曲线变为 S'。在建设用地需求为D'的情况下，土地市场均衡价格为P1。整个城市发展和用地扩张的过程中，通过农地征用转用而增加的社会福利为△aec的面积。

现阶段城乡二元土地制度下，国家垄断城市建设用地一级市场。通过征用农村集体土地，再以将其以划拨或出让的形式在一级市场中流通。在政府参与农地转用并垄断土地一级市场的情况下，城市土地使用者的需求价格和农户供给价格从P1分别变为P出和P征，政府通过征地、出让在城市土地开发过程中获得的单位面积收益分配为（P出-P征）。

P征与P出之间的差额主要由外部成本、土地增值收益和政府行政成本三个组成部分。（1）农地征用和转用是具有负外部性的行为，个体行为决策往往无法达到社会最优，政府利用新增建设用地使用费、耕地开垦费等费用，将社会成本纳入到土地使用者的个体决策中；（2）城市土地开发涉及用途转变的土地增值，而这部分增值往往来自于政府的基础设施投资，因此，政府通过收取土地出让金的形式，来回收投资收益，获取土地所有者应得的利益（涨价归公）；（3）政府行政成本，即征地出让过程中的所有交易费用，一般表现为各种手续费等其他税费的形式。征地出让过程中的政府收益，看作是一种“税”，是考虑外部成本、土地增值和交易费用下，对“土地”这一商品征收的从量税，表现为图1中的bd段。通过征“税”，使得农地流转均衡数量由Q1降为Q2，虽然造成了bdc的福利损失，但因为考虑了社会成本，消除了农地非农化过程中的市场失灵，更有利于耕地资源保护[7]。

图1 传统的农地非农化模型[8]Fig.1 Traditional model of farmland conversion

图2 地票交易下的建设用地市场均衡Fig.2 Market equilibrium of construction land with land coupon

3 “指标漂移”下的建设用地市场均衡

一般来讲，地票制度包含地票的生产、交易、落地使用和收益分配4个环节。通过农户宅基地的退出复垦、指标交易和落地使用，在保证耕地面积不变前提下，实现建设用地指标在城乡之间的“漂移”和集中，解决城市扩张过程中面临的用地指标限制。地方政府通过用地指标在城乡之间的“漂移”，增加了建设用地的供给量，同时，也刺激了对建设用地指标的需求，达到新的市场均衡。

如图2所示，在原有的建设用地市场均衡下，P征、P出分别为地票交易前的出让价格（需求价格）和征地价格（供给价格），ad为征地与出让价格之间的差额，则有：

地票交易运行后，新的市场均衡形成：（1）供给方面，供给曲线S'本身并没有移动，因为地票交易的收益分配不涉及城市周边将被占地的农户，他们的征地补偿仍然按照既定标准。但地票运行使建设用地的供量给从Q3增加到了Q4，（Q4- Q3）即为地票交易指标的规模。新的均衡下建设用地供给价格由P征沿供给曲线变为P征'；（2）需求方面，地票的实施刺激和释放了建设用地的市场需求，需求曲线D'向上移动到D''，新的均衡下建设用地需求价格有P出变为P出'。令征地与出让价格之间的差额为bc，则有：

需求曲线的移动可以从地票价款中的增值收益得到证实。根据地票实施细则，地票持有者在获取土地使用权后，地票款计入地块价格中，冲抵新增建设用地使用费和耕地开垦费。也就是说，地票实施前后，土地获得成本有了变化：

据调查，重庆市2009年主城6区的新增建设用地使用费和耕地开垦费价格为7.33万元/亩，当时地票成交价格平均为9.3—9.5万元/亩，高出2万元/亩[8]；2011年江津地区的数据显示，按照最高40元/m2计算的话,新增建设用地使用费和耕地开垦费价格约合2.67万元/亩 ，而在 2011年3月份公布的标号为“渝农地所告字

［2011］ ”3号地票公开出让公告中, 地票每亩的起拍价已经涨到了16万元/亩，这一差额变得更大[9]。换句话说，地票价款在扣除新增建设用地使用费和耕地开垦费之后的增值很大，也即bc - ad＞0。由式（1）和式（2），可知P出' - P征' -（P出- P征）＞0，由P出' - P出＞P征' - P征＞0，可得P出'＞P出。在图2中反应为需求量曲线的平移，由原来的D'变为D''。

4 地票供给侧的激励机制与空间效应

与建设用地增减挂钩的“拆旧—建新”对应模式不同，地票交易最大的特点是建设指标在空间上的“漂移”，即农户不知道宅基地腾退的指标用在哪里，用地企业也不知道购买的指标来自哪里，所有地票通过市场这只看不见的手来实现空间上的漂移和分配。既然脱离了拆旧建新一对一的用地模式，地票的供给和落地便涉及到空间上的分配，指标来自哪里，用在什么地方，都会影响到整个地票制度运行的效果。

从地票供需平衡的角度来看，土地财政依赖和耕地保护限制下，各级政府的用地需求一直很强烈，在土地财政依赖和建设指标紧缺催生出的地票需求，能否通过各种“价格”形式和经济激励顺利传导到地票交易的供给侧，是整个制度能否顺利运行的关键。因此，需要解决的关键问题是对地票供给者的激励。而地票的供给又涉及到两个不同的层面：一方面，在指标腾退环节，农户作为宅基地的占用和使用主体，必须有合适的经济激励才肯退出；另一方面，在指标的落地环节，区县政府扮演着地票需求者和供给者的双重角色，要在自身发展空间紧张的情况下完成全市每年的地票供应任务，也离不开有效的激励措施。鉴于此，本文将依据现行的地票交易制度，从指标腾退和指标落地两个角度，分别考察地票供给的激励机制及其产生的效应。

4.1 农户层面的激励机制与空间效应

地票制度的实施打破了建设用地市场原有的供需平衡，在农地非农化过程中产生了新的分配机制。使农户得以通过城乡之间的级差地租，将自有财产变现，分享城市经济发展的成果，为以城带乡、城乡统筹的城市化提供了有效路径[2-3]。要了解农户作为地票供给者所得到的经济激励，必须明确其参与农地非农化的福利分配机理和财产变现过程。

图2中展示了地票交易运行后，城市建设用地市场达到新的供需平衡。此时，额外每单位建设用地的需求价格由P出上升至P出'，土地供给价格从P征上升至P征'。两者的共同作用，使得农地非农化过程中，征地价格与出让价格之间的差额（上文模型中提到的“税”）由ad段，增加为bc段。与地票制度实施之前相比，农地非农化过程中征地价格和出让价格之间的差额收益，除去外部性成本、土地增值收益和政府行政成本之外，还增加了地票交易中的增值收益，参考图2可表示为（bc - ad）×（Q4- Q3）。按照现行的地票交易制度规定，地票增值收益中扣除政府行政成本后，应全部返还地票的供给者—农户集体。地票增值收益作为一种直接的经济激励，使农村宅基地的退出成为可能。地票交易为宅基地这一农户资产在集体土地制度之外的变现提供了有效途径。

地票交易制度中经济激励方式，不但在土地收益分配的逻辑性和公平性、合理性上遭到了学者的质疑，而且在政策实施效果，尤其是耕地保护效果显得不尽人意。贺雪峰[5]就曾经质疑这种农户财产权的变现形式，认为地票的价值并不是农户宅基地的自身价值的体现，而是其所代表的建设用地指标的价值体现，是国家土地用途管制导致建设用地稀缺所产生的增值收益。将宅基地复垦后腾退的指标拿去城里使用并变现，是一种“变戏法”式的数字游戏。

正是因为上述原因，现行的地票收益分配模式将产生一个突出问题：由于宅基地退出的区位因素和资源价值被忽略，经济激励出现了耕地保护上的空间低效。农户宅基地腾退的指标在土地交易所上市之后，其增值收益在政府指导价格的基础上由市场竞争决定。虽然政府指导价格作为交易低价能够部分反映宅基地的现状区位价值（安置复垦等成本），但市场需求旺盛下市场价格一般会大大超出指导价。市场价格一定的前提下，同样一亩地票必然是安置复垦成本低的远郊区增值收益较高。而且不同区位的农户也会算一笔账，对于部分远郊农户来讲，要么由于进城务工宅基地早已空置废弃，要么因为疏于管理存在“一户多宅”的现象，将杂草丛生的老宅旧宅退出并得到地票收益，自然相当划算；而对近郊平原丘陵区的农户来讲，本身的就业生计方式已经非农化或兼业状态，宅基地仍然承担着季节性或部分留守家庭成员的居住保障功能，有的甚至衍生出了生产功能和财产性功能，宅基地退出的机会成本较大，目前的地票收益分配对他们的激励效果有限。因此，目前的经济激励形式，必然造成宅基地退出多分布于偏远郊区的空间格局。

根据重庆市地票交易所公示数据统计，截至2014年，地票交易总规模中有81.43%来源于重庆市“一小时经济圈”之外的偏远郊区。这种忽略空间差异和农户差异的经济激励方式间接影响了“指标漂移”的政策效果。边远山区本来就存在大量已经撂荒的边际土地，宅基地退出之后即使复垦为农地也很快会被大自然自动“生态恢复”[11]，难以实现耕地保护的基本目标；而在指标落地的区域往往集中在城镇建成区周边，占用的都是优质耕地。某种意义上来讲，“指标漂移”的做法没有改变以往“占补平衡”政策所带来的“耕地上山”的弊端，账面面积平衡的假象下，耕地总体质量和产能的下降不可避免。

4.2 区县政府的发展权损失与激励缺乏

从上文的分析来看，地票交易的实质是城乡之间土地流转福利和增值收益的再分配。确保这一过程顺利进行的关键，除了地票交易平台的搭建之外，最重要的便是地票增值收益的存在。在地票制度之前，传统的农地非农化过程中，土地收益只涉及到近郊被征地农户、城市土地使用者和政府三者之间的分配。而在地票交易背景下，农地非农化的收益分配涉及到4方利益：近郊被征地农户、城市土地使用者、政府和地票供给者。政府在农地非农化过程中收益增加的部分必须通过地票价款的形式返还地票的供给者。因此，地票增值收益的存在（bc - ad＞0），是确保地票制度具有经济可行性的关键。

地票增值收益是否存在取决于哪些条件？对建设用地市场供需平衡的分析可以给出答案。如图2所示，在ad已知的前提下，bc的大小既与地票的规模（Q4- Q3）有关，也决定于需求曲线D'移动的幅度（α' - α）。由式（1）—式（2）可知，bc - ad = P出' - P出+ P征- P征'。由于地票指标规模远小于已有的年度建设指标市场供应量（重庆市地票规模是年度建设指标供应计划的10%），同时，城市近郊存在征地区片价，一定规模和范围内的征地价格相对稳定，市场平衡下供给价格P征'≈P征，也即：

假定市场需求曲线为线性，记为Q = α - βP出（Q为农地非农化规模；α，β符号均为正）。地票实施后，需求曲线向上移动，变为Q' = α' - βP出'。若Q3和Q4分别为地票实施前后市场均衡条件下的农地非农化规模，便有：

联合式（3）—式（5）可得使bc-ad＞0成立的条件为：

由式（6）可知，地票需求量增加与供给规模增加的相对幅度，是决定地票增值收益大小的关键。正如图2所示，当需求增加大于地票供给时，地票增值收益为正。因此，若想确保一定的地票增值收益，必须依据建设用地需求的增加幅度，来确定地票供给的规模。与需求不相称的地票供给规模，很容易影响到地票运行的经济可行性。

地票需求的旺盛与否与其增值收益的大小密切相关，也是城市扩张动力和经济发展水平的直接体现，落实到空间区位上则是中心城区与郊区城镇城市化水平的差异。理论上，土地需求者根据对地块增值的预期，来决定竞拍地票时的出价。若地块位于地租地价水平较高、有良好土地升值预期的主城区，企业在保障成本支出和利润后，仍可承受较高的土地取得成本，自然肯花高价购买地票。反之，则地票竞拍价格会较低。根据重庆市地票公示信息统计，截至2014年，约有97%的地票落在了重庆市“一小时生活圈”内，其中超过80%的地票落在重庆市主城9区之内，落于重庆市其他地区的地票指标仅占3%。

重庆市地票落地的空间分布，基本体现了市场机制对资源配置中的基础作用，地票落地区域集中于中心城区在配置效率上并没有问题。但指标落地的区域不平衡，却导致了区县基层政府积极性不高的问题。重庆市地票供给的机制是典型的“行政发包”，重庆市国土部门每年给各区县制定了年度地票供应的指标任务，并纳入政府工作考核体系[12]。

对于区县政府来讲，完成地票供给任务相当于要减少自己辖区内的建设用地总量，把腾退出的指标漂移到中心城区，损失的是土地发展权这一财政收入的重要依托。区县政府作为地票指标的供给者，其本身也有着强烈的建设指标需求。本来花费了很大力气腾退出的建设指标，一转手漂移到中心城区使用，而自身发展的用地需求却难以得到满足。尤其是位于郊区的各区县，由于发展水平和行政能力的原因，本来就在全市建设用地指标分配中处于劣势；现在若继续通过指标漂移的形式，把自己辖区腾退出的建设指标“漂移”至中心城区，未来发展的空间将受到更大的限制。

不少区县政府转而进行对区县更为有利的 “规范意义”上的城乡建设用地增减挂钩项目，这样便可将指标留在本县域之内，而不再需要漂移出去交易[13]。尤其像江津区这种区位条件优越、城市化发展迅速的近郊区县，地票供给任务对他们来说已经成为一种负担。一定比例的地票价款收益已经不能调动基层政府地票供给的积极性，要求指标落在本地的呼声越来越高。因此，目前亟待解决的是区县政府作为地票“供给者—需求者”双重身份下的供给激励问题。

5 地票供给侧激励的效率改进

从地票供给侧的激励来看，不管是农户还是区县政府，空间差异都是影响激励效率和效果的重要因素。就地票制度而言，要实现地票供给侧激励效率的提升，必须建立空间差异化的收益分配机制，减少效率损失。那么，地票收益分配的根本依据应该是什么？怎样才是空间上有效的地票供给激励？笔者认为应综合宅基地的原始功能和地票增值收益的产生机理两个方面来考察。

宅基地分配和使用制度设计是建立在其原始功能上的，即服务于农业生产，为农户提供居住保障的功能。宅基地退出之后的农户失去了居住保障，让渡了土地权利。农户理应得到的补偿应该是放弃宅基地使用权对其自身造成的经济损失，是宅基地退出的机会成本。而地票的增值收益则主要取决于建设用地的供需关系，是地票“供不应求”所产生的溢价。因此，地票价款的组成理论上应该表示为：

地票价款=新增建设用地使用费+耕地开垦费+宅基地退出成本+地票增值收益+政府行政成本

理论上合理的收益分配应该是农户获得其相应的宅基地退出成本，而区县政府和农村集体获得因建设指标稀缺导致的地票增值收益。地票价款的数额及地票价款中宅基地退出成本和地票增值收益这两个关键组成部分的比例，必须体现退出宅基地在空间区位上的差异性。因此，地票供给侧的效率改进应从农户和区县政府层面分别考虑：

（1）农户层面——收益分配应体现宅基地的区位与功能价值。地票价款及其分配比例必须体现出宅基地空间区位和资源使用价值的差异。在地票价款中，地票增值收益作为整个土地市场上建设用地指标稀缺所产生的溢价，在不同区县之间应该是相差不大的。地票价款在空间上的差异主要由宅基地退出成本体现。因此，农户层面的收益分配规则主要包括两个方面：①参考基准地价成果，对地票落地区域进行细分，将地票供给地和使用地进行级差地租的匹配，以需求为导向，确保不同地票供给区域所得的地票价款体现出区位差异。例如在中心城基准地价等别较高的商住用地上，优先使用近郊平原丘陵区供给的地票，而在基准地价等别较低的土地或工业用地上，使用远郊山区供给的地票。这样在地票成交价上便可以体现出宅基地退出成本的区位差异。②针对宅基地退出的农户，综合宅基地区位、功能和利用强度等指标，对宅基地的退出成本进行评价和测算，基于测算结果来调整不同区县政府与集体、农户之间的收益分成比例。农村宅基地是保障性住房的产物，理论上农户对宅基地只有根据自身需要占用、使用的权利，当农户脱离农业，甚至农村之后，宅基地的住房保障功能便相应地退化和消失。例如偏远山区的农户，迫于农业比较收益的低下而外出务工，其宅基地常年空置甚至早已废弃，其住房保障功能早就弱化甚至消失，农户分成比例应适当降低；对于近郊平原丘陵区的农户，由于区位的优势不缺非农就业的机会，农村宅基地仍然承担着季节性或部分留守家庭成员的住房保障功能，有的甚至衍生出了生产功能和财产收益功能，农户分成比例理应基于区位和现状价值适当提高。

通过以上两个方面的措施，可以有计划地提高地票交易制度在耕地保护上的空间效率。如图3（a）所示，收益分配规则调整之前，山区、丘陵和平原区的宅基地因区位差异，存在不同的退出成本。但在地票的公开市场交易下，面对的却是几乎相同的成交价格（P0）。远郊山区宅基地退出后获得的生产者剩余（地票增值收益）多于近郊。而收益分配规则的调整（图3（b）），使得不同区位的农户面临不同的地票价格（P1，P2和P3），且均高于其保留价格（宅基地退出成本），将地票交易的生产者剩余由之前的三角形S0的面积调整为三角形S1、S2与S3之和。农户在做出宅基地退出决策时主要衡量地票流转收益与宅基地退出成本（机会成本）的差异，基于家庭总效用最大化的目标，在退出收益大于成本时，理性的选择必然是退出。因此，理论上可在不影响农户宅基地退出决策的前提下，促使近郊丘陵平原区的农户有更大的退出可能性，将宅基地退出区域的重心向丘陵平原区转移。

在政策落实后，远郊农户宅基地对应的地票价值必然减少，农户的心理不可避免会有落差，可能影响到一部分地票供给。但近郊平原丘陵区的农户收益分配比例的提高会促使该地区更多的农户考虑退出宅基地，这在一定程度上可以弥补由远郊山区地票供给的减少。另一方面，即使总的地票供给量受到影响，但从空间上来看，退出宅基地的来源重心由远郊山区向近郊平原丘陵区拉近，减少了“宅基地复垦投资—山区新增耕地—新增耕地撂荒”这一过程性浪费，提高了复垦新增耕地的质量和利用的可持续性。可以预见，新的收益分配规则和经济激励手段将会在平原区形成新的村落体系和农田格局。在以林地为景观基质的远郊山区，废弃宅基地作为干扰斑块，即使不退出，也会因常年缺少维护而被“大自然”的力量自动修复成生态用地，对生态环境基本没有负面影响。

图3 收益分配规则调整后不同区位农户面临的激励变化Fig.3 Changes of the incentives for households at different locations after the adjustment of land coupon income distribution

（2）区县政府层面——地票增值收益分配与发展权激励相结合。事实上，重庆市在区县政府层面已经有相应的政策激励，比如给予区县政府返还30%地票指标、地票价格打折和1万元/亩的工作经费等多项经济激励[14]。但目前来看，激励效果上并不理想。工作经费包含了政府的行政成本，相对于地票增值来说数额并不大，激励效果有限。而地票指标返还和地票价格打折等给予区县政府优惠政策相当于在市场配置的基础上利用行政权力改变部分地票的落地区域，其实质是行政手段对市场配置的干预，忽视了地票制度运行的内在机理。

地票指标返还相当于在地票交易之前就规定其将来使用的区域进行限定，那么，在可行性研究阶段，企业就会通过成本收益分析，否决购买地票的方案，最后很可能出现地票无人问津、导致流拍的现象。尤其对部分发展潜力有限、土地需求增长乏力的区县来说，30%的地票返还指标可能难以消化。与区县土地需求不相称的地票供给规模带来的后果会是地票增值收益的消失。即使多余的地票最终被政府土地储备机构“消化”，这种没有需求拉动的土地城市化最终也会造成低密度、低质量的城镇扩张和地方政府债务问题。

然而，地票价格打折可以通过降低拿地成本的方式吸引企业通过投资可行性决策来购买地票，并使用在具有良好投资回报的近郊区县。打折后的地票价款虽然相比用在中心城区的收益会有所降低，但根据农户层面的激励措施中的分析，这部分地票可由远郊山区供给，只要地票落地区域与宅基地退出区域存在合理的级差地租，使农户获得的地票收益分配能弥补其宅基地退出成本，对宅基地退出的理性决策影响不大。具体的地票价格与供给量可交由空间细分后的市场来配置。

区县政府层面供给激励的核心在于，一方面因地票供给而损失的发展权需要得到补偿，另一方面，落在郊区区县的地票指标必须与其建设用地需求（经济社会发展水平）相协调。因此，地票增值收益分配与发展权激励两种方式的结合，是解决区县政府供给激励的有效途径。首先，基于农户宅基地退出成本的评估，在新的收益分配规则下，适当提高远郊山区政府在地票收益中的分配比例，从财政收益上给予供给激励；其次，依据现状城市化水平和城镇体系发展规划，评估区县的经济发展和土地需求潜力，对于近郊发展势头较好的区县，侧重于建设指标的激励，根据其地票供给规模给予地票价格的折扣，或者可以封闭运行的增减挂钩指标，满足这部分区县的发展建设需求；最终依据“中心城—近郊—远郊”的城镇发展空间体系，形成“远郊侧重收益分配、近郊侧重发展权补偿”的激励模式，优化建设用地空间布局。

6 结论

地票交易作为城乡建设用地增减挂钩的“升级版”，打破了传统模式上的建设用地市场平衡和耕地占补平衡局面。通过地票这一发展建设许可的引入，在确保耕地面积不减少的前提下，为地方政府土地财政依赖下的城市发展模式开辟空间；同时，允许宅基地退出的农户通过地票价款补偿的形式，参与农地非农化的收益分配，分享城市经济发展的成果。面对城市发展旺盛的土地需求，地票制度想要顺利运行，必须妥善解决供给侧的指标来源问题。考虑到重庆市地票指标供给的“行政发包”模式，地票的供给不但建立起农户参与土地收益分配的激励机制，而且要满足区县政府作为指标供给者和需求者双重身份的发展诉求。

本文借助城市建设用地供需模型，从地票供给侧的农户和区县政府两个层面，分析了当前重庆市地票制度运行中经济激励上存在的空间低效等问题，并提出了针对性的效率提升对策：（1）农户层面，将指标供不应求而产生的地票增值收益连同宅基地退出成本一起返还农户集体的收益分配方式，掩盖了农户宅基地本身的资源价值。在空间上造成宅基地退出多集中于偏远山区的效应，不但耕地保护效果上打了折扣，也没有让已经实现生计非农化的近郊农户顺利实现城市化；（2）区县政府层面，虽然地票集中落地于土地需求较高的中心城区体现了市场配置的经济效率，但空间上指标落地的不均衡和“行政发包”式的供给地票模式，使得不少区县地票供给的积极性大大降低，转而推行有利于自身发展的增减挂钩。缺乏对区县政府 “供给者—需求者”双重身份下的有效激励，将成为地票可持续运行的难题。

针对地票供给侧激励的空间低效问题，本文从地票收益分配和发展权激励入手，提出了效率改进的策略。一方面，依据宅基地的功能现状与资源价值调节农户收益分配比例。体现农户层面地票供给激励的空间差异，解决近郊平原丘陵区退出激励不足的问题，将宅基地退出区域的重心从远郊向近郊转移。另一方面，结合区县的经济发展水平与建设用地需求，建立层次分明、各有侧重的激励机制。在宅基地价值评估与地票收益分配比例调整的基础上，对近郊区县采用地票价格打折、增减挂钩指标激励等方式，补偿其因地票供给产生的发展权损失。

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［10］ 陈悦，刘楝子，严伟涛. 重庆农村土地交易所的运行机制及其优化［J］ . 重庆社会科学，2012，（2）：105 - 109.

［11］ 李元珍. 央地关系视阈下的软政策执行——基于成都市L区土地增减挂钩试点政策的实践分析［J］ . 公共管理学报，2013，（3）：14 - 21.

［12］ 李元珍. 政策网络视角下的府际联动——基于重庆地票政策执行的案例分析［J］ . 中国行政管理，2014，（10）：95 - 100.

［13］ 谭明智. 严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施［J］ . 中国社会科学，2014，（7）：125 - 142.

［14］ 曹亚鹏. “指标漂移”的社会过程——一个基于重庆“地票”制度的实证研究［J］ . 社会发展研究，2014，（2）：55 - 91.

（本文责编：戴晴）

Study on the Economic Incentives and Spatial Effects on the Supply Side of Land Coupon from the Perspective of Farmland Conversion

ZHU Feng-kai1, ZHANG Feng-rong2, LI Le3
（1. College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China; 2. College of Resources and Environmental Sciences, China Agricultural University, Beijing 100193, China; 3. Dongying Bureau of Land and Resources, Dongying 257091, China）

The purpose of this paper is to analyze the incentive mechanism and the spatial effects on the supply side of Chongqing’s land coupon system, based on the farmland conversion model and to provide references for improving the efficiency of incentive on land coupon’s supply side. Methods of literature analysis and model analysis are used in the research. The results show that spatial transference of construction land quota is bound to be affected by regional differences, which thereby causes spatial inefficient of economic incentive in both rural households and county-level governments. In the aspect of rural households, economic incentives for farmers neglected the spatial differences of therural residential land value, and has caused spatial inefficient of rural residential land exit and hampered the performance of cultivated land protection. In the aspect of the county-level governments, there was a lack of efficient incentive for development right with regard to the sustainable land quota supply, considering their dual identities of the supplier and demander. In conclusion, we defined the effective conditions for the income distribution and spatial distribution of land coupon, based on analyzing the incremental benefit formation mechanism of land coupon and the location and function of rural household homestead system. We also argued that incentives with spatial difference should be proposed in the steps of rural residential land exit and land coupon utilization, through evaluating rural residential land value and potential land market demand in the specific county.

land economy; land coupon system; farmland conversion; incentive mechanism; spatial effects; Chongqing

F301.1

A

1001-8158（2016）10-0011-08

10.11994/zgtdkx.20161111.104616

2016-07-21；

2016-08-17

国家自然科学基金项目（41271111）；中央高校基本科研业务费专项基金（0900206296）；中国不动产市场研究中心开放课题（201601）。

朱凤凯（1986-），男，山东昌邑人，讲师。主要研究方向为土地利用规划与土地整治。E-mail: zfk_0118@mail.hzau.edu.cn

张凤荣（1957-），男，河北沧州人，教授。主要研究方向为土地规划与评价、土地可持续利用。E-mail: frzhang@cau.edu.cn