浅议集体经营性建设用地入市背景下的收益分配

摘要：集体经营性建设用地入市在政策与实践方面都已开始着手进行，入市后所获收益由谁进行分配、怎样分配及监督等都亟待解决。农民集体是土地所有权人，应由各级农民集体在籍人员分享收益，并决定收益用途，同时做好收益分配中的监督工作，以期更好地维护农民权益，共享土地改革成果。

关键词：集体经营性建设用地；入市流转；收益分配

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0086-02

作者简介：何嘉男（1992-），男，汉族，甘肃合水人，西北农林科技大学人文社会发展学院，法学硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

随着中共十八届三中全会所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及随后中共中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的出台，由此，理论界探讨多年的能否允许农村集体经营性建设用地入市的问题在法律以及政策层面终于取得了一定程度的突破。当前，对于农村集体经营性建设用地，关注的焦点不再是其能否入市，而是如何在法律法规的制度层面规范其入市。

集体经营性建设用地的流转包括一级市场和二级市场，本文只讨论一级市场交易中的收益分配问题。农村集体经营性建设用地使用权流转取得收益后，一个非常关键的问题是所取得的收益如何在农民集体组织内部分配。集体经营性建设用地流转中的土地可能包括个别农民的承包地，对这部分土地的补偿属于村民个体的收益，不在本文的讨论范围，在把原土地使用权人的补偿扣除后，剩余收益该如何分配，理论界和实践中并没有一致的定论。本文拟在农村集体经营性建设用地入市背景下，在土地的初次流转扣除原土地使用权人的收益后，简要讨论一下收益分配中的几个关键问题。

一、收益分配中收益权的主体与客体

收益权，即集体经营性建设用地入市后获取收益的权利。获得的收益中，集体中谁享有这部分收益？享有哪些收益？是收益分配制度需要解决的重点问题。

（一）收益权主体

收益权主体是指集体经营性建设用地在一级市场流转过程中，获得的收益由哪些人来享有。我国《土地管理法》第10条规定了当前我国集体土地的经营和管理主体。此条虽然是规定集体土地的经营和管理主体，却也可以在一定程度上折射出我国集体土地的所有权现状。即我国集体土地属于农民集体所有，主要包括村民小组、村和乡（镇）三类。因此，如果集体经营性建设用地属于村民小组集体所有的，其收益权的主体则为村民小组；属于村级集体所有的，其收益权的主体则为村级集体；属于乡（镇）集体所有的，其收益权的主体则为乡（镇）集体。需要注意的是，农民集体与集体经济组织和村民委员会不同，集体经济组织和村民委员会不能成为集体经营性建设用地入市获得收益的权利主体。

目前对于由村民小组、村和乡（镇）中的哪一级农民集体获取集体经营性建设用地入市后的收益争议不大。焦点在于，在某一级农民集体内部，哪些人可以享有收益，这个矛盾较为突出，也是现实中的一大难题。实践中主要的做法是：一是按本集体现有户籍人口数来进行平均分配；二是按本集体中拥有承包地的人数进行平均分配。第一种做法即凡是本集体在籍人口，都应平等享有集体经营性建设用地入市所取得的收益，能够使集体土地获得的利益公平的为广大集体成员所共享。此种做法的缺点是户籍人口经常性的变动，某些已经将户籍从本集体迁出的（如婚嫁变更等），基于利益的驱动会将户籍再迁回来，这种做法在现实中也是屡见不鲜，侵害了其他集体成员的正当利益。第二种做法是按照我国上轮土地承包时的承包人口进行平均分配。这种做法的理由是集体经营性建设用地入市所产生的收益基于集体土地，收益也自然应该分配给具有土地承包权的集体成员。这种做法的缺陷也是极其明显，因为我国上次土地调整已经过去了十几年，在这期间可能有的承包权人已经死亡，还有更多的人并没有分配到土地，因此在实践中遭到了很多人的抵制。

笔者认为，集体经营性建设用地入市获得的收益，应按照第一种方法即由集体现有户籍人口享有集体土地带来的利益。集体土地的一个重要功能是保障集体成员的生存与发展，虽然随着时间的推移这种功能在逐渐的弱化，但我们不可否认其实行这种所有制形式的初衷。集体土地入市进行流转，必然会对集体成员造成一定的影响。我国在土地二次承包调整后，没有再进行土地承包的变更，以至于迁入和新出生的人口没有能够分配到土地，这种不作为已经对部分农民的合法利益造成了侵害，如果在集体经营性建设用地入市收益分配中仍然将他们排除在外，无疑是错误之因结出错误之果。所以，笔者认为以第一种方法中的收益权主体更为公平合理。

（二）收益权的客体

收益权的客体，指的是收益权主体行使权利所指向的对象。即为集体经营性建设用地入市所获得的收益——一般为货币性补偿。上文中笔者提到，集体经营性建设用地入市，可能会占用农民个人的承包地，这里的收益权的客体，则是扣除补偿给原土地使用权人的部分，剩余资金在集体组织成员内部进行分配。

二、收益分配的决策主体

集体经营性建设用地入市后，肯定会获取相应的收益，有权来决定收益分配方式的就是收益分配的决策主体。集体经营性建设用地入市收益分配权是集体成员所享有的重要实体性权利之一，同时也是是集体成员获取所应享有的收益的重要方式。从《土地管理法》第10条我们已经得知，当前我国主要存在三种形式的农民集体，即村民小组、村和乡（镇），收益分配当然也应当由相应的农民集体决定。这里的一个重要问题是须将农民集体和村委会等管理机构进行区分。收益分配的决策主体应是具有收益权的权利主体，而非村民委员会。这三类主体中对于村级我国法律有较为详细的规定。我国《村民委员会组织法》第24条规定：“涉及农民利益的下列事项，经村民会议讨论方可办理：…（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；…”第21条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”因此，在集体经营性建设用地收益分配中，同样可以适用上述规定，即具有收益权的权利主体中年满十八周岁的有独立民事行为能力的村民，对收益分配进行决策。村民小组和乡（镇）农民集体也可以参照村级的这种规定。这种决策主体，可以明晰农民集体意志的归属和表达程序，建立农民集体行使土地所有权的路径，使集体成员的意志能够得到合理的体现，同时也避免被个别人或者某些组织的人为因素所干预和操纵。

三、收益分配的方法

集体经营性建设用地入市后取得的收益具体怎么进行分配，目前实践中做法不一。有的是规定将收益折股量化，但不能直接分配给农民，如《浙江省农村资产管理条例（草案）》中规定的就是将所获得的收益折股量化，不进行直接分配。有的做法是在银行开一个专业资金账户，将获取的收益部分存入账户中，其他资金则是由农民集体决定用途。还有的做法则是完全授权集体组织成员自主决定收益如何进行安排，但在一定的范围之内。

笔者认为，集体成员作为理性人、经济人，其在作出决策时会考虑如何才能使利益最大化。农民集体是集体土地所有权的当然主体，其取得除需要缴纳的法定税费以外的全部入市收益有理有据，并依据成员（代表）大会决议将收益分配给成员，使集体成员成为集体经营性建设用地入市的真正受益者。农村集体经营性建设用地入市，其目的是盘活农村土地资源，提振农村经济发展，增加农民收入，根本目的还是提高农民的生活水平。因此，对于其如何分配集体经营性建设用地入市获得的收益，政府尽量不要过多的进行干预。上述第一种和第二种做法中，对于农民集体如何行使其所得收益限制过多，第三种做法也只是将可选择的范围扩大了而已，且都将社会保障作为重点考虑因素。我们应当认识到，因为各地农村情况较为复杂，各地区农民所面临的现实问题和需求存在一定差距。社会保障虽然为农民今后的生活提供了基本保障，但有时将有限的资金优先用于生产发展上，也不失为一个“先养鸡后生蛋”的好做法。总之，政府可以指导集体组织关于集体经济建设用地入市的收益分配，但尽量减少采用强制新的措施，给予农民集体充分自主权。

四、收益分配的监督措施

集体经营性建设用地入市获得的收益分配，需通过有效的监督让权力在阳光下运行。资金如何使用、是否用到集体成员确定的用途、是否合理合法，关乎到每一个成员的利益。根据我国《物权法》第63条第2款的规定有侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。即如有确切证据证明有关决定损害集体成员自身利益，可请求人民法院对其决定进行撤销。我国《村民委员会组织法》第30条规定：“村民委员会实行村务公开制度。”因资金的实际运行一般会由村委会管理，故其应将资金的使用时间、用途等以法定方式在法定地点进行公示，接受群众监督。村民及其代表也有权通过法定形式查阅收益分配、使用情况等。

五、结语

土地不仅是重要的财产资源，而且也是天然的生态资源，具有稀缺性和不可再生性，集体土地的入市事关重大社会公共利益，顶层设计必须及时跟进。集体经营性建设用地入市后，其收益如何进行分配更是关乎农民集体切身利益的关键问题。确定适当的收益主体及决策主体，对资金进行科学合理的规划和利用，以及完善资金使用中的监督措施，才能让农民能够在集体经营性建设用地入市后获得利益，真正的享受到土地制度改革带来的红利。

[参考文献]

[1]韩松.论农村集体经营性建设用地使用权[J].苏州大学学报，2014（3）.

[2]张鹏.当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想[J].苏州大学学报，2014（3）.

[3]陈小君.构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系[J].法学家，2014（2）.

[4]陆剑.集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应[J].法商研究，2015（3）.

[5]吴萍，许桂芳.农村集体经营性建设用地“同等入市”法律问题初探[J].江西行政学院学报，2015（4）.