立案登记制背景下滥用诉讼权利现象管理控制体系的建构

摘要：立案登记制实施以来，人民法院受理案件数量上升，同时滥用诉讼权利的案件数量增长较多，影响法院正常审判工作，也影响了其他当事人的合法权益。本文通过明晰滥用诉讼权利的概念，将各种情形进行归纳。在现行法律下，通过构建立案与审判部门、法院本单位各部门以及其他单位之间的沟通配合机制，以期对滥用诉讼权利的行为从事前源头、事中过程、事后结果多方面处罚，实现管理控制体系的运行，达到控制滥用诉讼权利现象的目的。

关键词：滥用诉讼权利；恶意诉讼；立案登记制

中图分类号：D915.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0010-04

作者简介：王德林（1989-），男，中国政法大学法律硕士，北京市西城区人民法院民一庭，法官助理。

一、现状透视：滥用诉讼权利现象及相关法律规定

（一）立案登记制实施后滥用诉讼权利现象趋多

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，要求2015年5月1日起施行立案登记制，实现有案必立、有诉必理。2015年4月15日，最高人民法院出台了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，进一步细化了施行立案登记的要求。最高人民法院负责人在就相关问题答记者问时指出，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。

施行立案登记制后，人民法院受理的案件数量大幅增加。截至今年3月31日共登记立案1420余万件，同比增长28.44%。其中行政案件以及刑事自诉案件分别增长60.97和58.01%。陕西等地案件增长超过40%。①同时，一些当事人利用立案登记制只进行形式审查，提起了一些“赵薇瞪眼”等奇葩案例，恶意诉讼现象也有上升趋势。②根据笔者的统计，笔者所在基层法院自2015年5月1日立案登记制实施后一年内裁定不予受理的案件数量达到142件，而上一年度只有7件，同比增长了近20倍。

滥用诉讼权利的行为，对另一方当事人形成诉累，影响其合法权益。同时，会造成国家司法资源的浪费，加剧当前法院工作“案多人少”的状况，影响其他正常案件的审理，且损害了司法权威。故对于滥用诉讼权利的行为，有必要进行规制。

（二）现行法律政策中违法滥诉的相关规定

事实上，在立案登记制施行之前，中央和各级法院对于违法滥诉即起诉时的滥用诉讼权利的情况即有所预见。在立案登记制相关文件规定中都专门涉及到这方面的问题。以笔者单位所在北京地区为例，相关文件规定如下表：

我国《民事诉讼法》第十三条规定了诚实信用原则，第十章规定了妨害民事诉讼的强制措施，其中第一百一十二条、一百一十三条对恶意串通的情形规定了罚款、拘留、追究刑事责任的处罚措施。《民事诉讼法》司法解释第第一百八十九、一百九十条对虚假诉讼、恶意串通有相应规定。我国《行政诉讼法》第五十九条对妨害诉讼的行为进行了列举并规定了处罚措施。

二、范围厘定：滥用诉讼权利的边界和要件

（一）滥用诉讼权利的相关概念

1.诉权与诉讼权利的概念

对于诉权的概念和内涵，学界中有很多争论。但大体都认同以下内容：当事人有请求法院保护其合法权益的权利。⑤从司法实务的角度出发。实务中一般提到滥用诉权或违法滥诉的时候，指的多是滥用起诉权或提起诉讼的权利。诉讼权利则泛指包括起诉权在内的，诉讼过程中当事人所享有的权利。⑥

2.滥用诉讼权利的概念

滥用诉讼权利本质上属于妨害民事诉讼的行为，但在表象上有合法的形式。对滥用诉讼权利进行规制的前提，是确定衡量正常行使诉讼权利和滥用诉讼权利的标准，对滥用诉讼权利进行定义。目前，学界对于何为滥用诉讼权利已经进行了很多探讨。有观点认为，滥用诉讼权利，是当事人基于故意或恶意或其他不合法的动机，利用法律赋予的各项诉讼权利，达到非法目的或追求不正当的结果，造成其他当事人或国家利益损害的行为。⑦笔者以为，损害国家利益的损害应当具体化，否则可能造成界限模糊，难以有效实行。滥用诉讼权利的社会危害性表现在一是有损他人的合法权益，二是扰乱正常的司法秩序，三是造成司法资源的严重浪费，四是亵渎司法的公正与权威。⑧

结合以上所述，可以将滥用诉讼权利定义为当事人基于故意或恶意或其他不合法的动机，利用法律赋予的包括起诉权在内的各项诉讼权利，造成其他当事人利益受损或正常司法秩序受到干扰、司法资源严重浪费的行为。

3.相关概念的辨析

违法滥诉或滥用诉权这一概念在多份法律政策文件中都有提及，司法实践中，违法滥诉与滥用诉权的内涵基本相同，其实际指向应为滥用起诉权，即起诉时的滥用诉讼权利，属于滥用诉讼权利的其中一类。

《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》将虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉都划分到违法滥诉的范围。而《<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文理解与适用》中认为滥用诉权是恶意诉讼的表现形式。各种概念之间的概念难以厘清。⑨

笔者以为，滥用诉讼权利的概念外延应当拓展，将上述概念都予以容纳。恶意诉讼侧重主观方面，当事人是否是故意或恶意可作为其是否属于滥用诉讼权利的主观方面判断要件。虚假诉讼、无理缠诉，都是在起诉时当事人滥用诉讼权利的一种表现形式。

（二）滥用诉讼权利的要件特征

根据表现形式的不同，可以将滥用诉讼权利大体分为两类，即起诉时的滥用诉讼权利，和诉讼中的滥用诉讼权利。立案登记制下，增长较多的是起诉时的滥用诉讼权利。为了更好地对滥用诉讼权利进行规制，有必要建立一体化的体系来进行防范和控制。我们可以比照刑法学中的四要件说，将两种滥用诉讼权利在要件上的区别和特征如下表：

以上要件中，最重要的应该是主观方面，即当事人应当有损害他人利益、破坏司法秩序的故意或恶意。鉴于实际情况，确实有不少当事人不知道如何合法行使诉权，因此法院工作人员在立案和案件审理过程中，应当对当事人滥用诉讼权利的不当行为进行警告和释明，经过释明仍然不改的，可以认为当事人存在滥用诉讼权利的故意。

同时，在侵害客体方面，警告和释明也可作为是否造成损害的分界线。如果释明后当事人坚持其滥用诉讼权利的行为，则会造成扰乱司法秩序或浪费司法资源的后果，应当进行处罚。如果释明后当事人撤回或不再实施相应行为，则不宜认定为造成了损害一概进行处罚。

三、原因分析：对滥用诉讼权利现象增多的梳理与反思

（一）现行法律政策关于滥用诉讼权利规定的不足

1.法律对滥用诉讼权利的概念和形式没有规定

滥用诉讼权利与滥用诉权、恶意诉讼、虚假诉讼这些概念之间存在关系又有区别，但法律并没有明确进行规定和区分。在《民事诉讼法》中对于恶意串通的行为做出了规定，并规定了处罚行为。但对于一些并非双方串通，一方当事人滥用诉讼权利，损害他人利益，影响司法秩序的行为，在表现形式和处罚上缺乏规定。

2.文件对处罚措施规定不细致

在立案登记制实施后，相关文件中对防制滥用诉讼权利行为做出了规定，并没有直接规定处罚措施，都是说根据其他相关法律如民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释等规定予以相应处罚，但相关法律中对相关情况规定的并不全面。这就容易导致法院工作人员对滥用诉讼权利行为进行处罚的时候无法可依。

（二）法院工作人员在应对滥用诉讼权利时的困境

1.立案部门把关力度减弱

虽然在立案之前各方便高度重视滥用诉讼权利问题，但由于立案登记制施行后立案时只进行形式审查，如北京高院朱江副院长在在全市法院立案审判工作会议上的总结讲话中指出的，立案把关的力度减弱，更难以有效地审查防范，○11更多的虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉案件进入到了审理阶段。

2.法院工作人员不愿适用强制措施

民诉法中的强制措施，在实践中存在应用偏少的问题，一方面是审判法官以尽快结案为目标，担心处罚会惹出麻烦，往往并不愿意适用相关处罚措施；一方面法院出于社会稳定的考虑，对相关处罚的批准也十分谨慎，轻易不会真的采取强制措施。这就导致一部分存在滥用诉讼权利情况的案件进入审理阶段后，审判人员依然倾向于向对待普通案件一样进行处理，最多不支持相关诉讼请求，而很少采取进一步处罚措施，不能对滥用诉讼权利现象进行有力震慑。

（三）当事人出于自身原因滥用诉讼权利

当事人滥用诉讼权利，一般属于以下两种情形

1.当事人自身对法律不了解

这一类当事人法律素养不高，对法律知识不甚了解，对法律的了解是粗线条的。该类当事人自身维权意识很强，但诉讼能力不足，一旦法院不能满足其需求，即认为法院在为难他。比如立案登记制实施后，一部分当事人以为不论什么案子法院都应该受理，于是提起了很多不属于法院受理范围的诉讼。从主观上来讲，这一类人滥用诉讼权利大多是出于不了解，是一种过失的心态。

2.当事人故意滥用诉讼权利达到其他目的

这一类当事人往往都是明知其行使诉讼权利的方式不正确，诉讼主张没有法律依据，但出于其想要达到的其他目的，故意不正当行使权利。该类当事人的主观心态上是故意的。恶意诉讼，企图侵害他人合法权利，即是一种比较恶劣的情形。当事人还可能出于故意拖延时间、引起社会关注、故意给对方制造不便等动机，滥用诉讼权利。

四、应对策略：管理控制体系的建构

（一）立案与审判部门分工明确制止滥用诉讼权利

1.案件审查，发现滥用诉讼权利现象

立案部门积极审查，发现滥用诉讼权利苗头。立案部门可以说是与当事人接触的第一线。每个案件的第一步，就是当事人到立案部门起诉。起诉的过程，即是把当事人主张的事实和请求用法律语言重新构建的过程，有经验的工作人员，往往看到起诉状之后，就可以判断哪些案件完全没有法律根据，不可能胜诉。对于当事人无理起诉、多次缠诉、诉讼准备严重不足，甚至恶意起诉的情形，立案部门工作人员应进行初步的识别。

审判部门全面审查，制止滥用诉讼权利现象。与立案部门相比，审判部门有更多的资源对案件是否涉及滥用诉讼权利进行审查。案件进入审理阶段，审判部门对案件的程序和实体都进行审理，通过结合证据以及各方当事人的陈述与表现，查清案件相关事实，审判部门的法官可以深入了解当事人的诉讼心理与目的。当事人更多的诉讼活动也是在审理阶段进行的，对当事人提出申请鉴定、管辖异议等行为，应结合提出时的案件审理情况、提出申请的理由等，探查当事人的真实目的。

2.主动释明，及时制止滥用诉讼权利

当事人滥用诉讼权利，或出于故意，或是出于不了解法律规定。立案和审判部门工作人员发现当事人无理起诉等情形，应当主动向当事人进行释明相关法律规定，这样部分由于不了解法律规定而实施了滥用诉讼权利行为的当事人，会根据工作人员的提示进行相应纠正，依法维护自身权益。通过向当事人主动释明，一方面体现出法院司法为民的工作作风，一方面也可以排查出哪一类人员是因为自身不了解而滥用诉讼权利，哪一类人员是故意进行滥用诉讼权利的。对进行了释明拒不改正的，可以认定是故意实施滥用诉讼权利的行为。

一般而言，释明应以一次全面告知为原则，即在发现当事人有滥用诉讼权利嫌疑时，对当事人实施的行为涉嫌滥用诉讼权利的理由、继续实施该行为的后果，向当事人进行释明告知，最好提供书面版本。释明次数过多反而不利于司法权威的树立，让当事人产生法院的告知没有约束力的心理。如果告知不全面，则可能造成“不教而诛”的后果。故释明应作为对当事人滥用诉讼权利处罚的前置必要步骤。

3.严格执法，依法打击滥用诉讼权利

我国法律一般都是对暴力或者其他外在表现比较明显的妨害诉讼的行为规定了相应的处罚，对于表面合法，有合法形式，实际上目的不合法的滥用诉讼权利的行为缺乏相应的规范和处罚规定。对于依照现有法律法规有明确规定的，如有恶意串通、采用暴力方式、缠访闹访等情形的，按照《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及《治安管理处罚法》进行罚款或拘留。对于不能依照法律规定进行罚款或拘留的，法院也应当在法定权限内尽量消除滥用诉讼权利的影响，如对不符合立案条件的依法作出不予受理的裁定，已经受理的依法裁定驳回起诉；对没有法律依据的诉讼请求予以驳回，案件受理费的分配上也应考虑相关因素。对当事人恶意提出的鉴定、撤诉等申请，法院可以依职权决定不予准许。

（二）部门间加强配合防范滥用诉讼权利

1.立案部门与审判部门建立沟通机制不断完善滥用诉讼权利信息库

目前对滥用诉讼权利的情形，没有统一的认定标准，也没有全面的范围。笔者以为，对滥用诉讼权利情形的认定，可以按照四个要件的标准，赋予立案和审判部门工作人员一定的自由裁量权。滥用诉讼权利是否成立，应当以当事人实施的行为是否是故意损害他人利益或破坏司法秩序，可以以对当事人不当行使诉讼权利行为进行告知作为当事人明知的临界点，告知后当事人仍然坚持实施该行为的，认定当事人有损害他人利益或破坏司法秩序的故意。立案和审判部门，可以以此标准对不同情形的滥用诉讼权利行为进行认定，总结完善滥用诉讼权利的不同情形。

立案部门在进行立案工作中，发现有滥用诉讼权利嫌疑但不能确定的，应当作出相应提示，提示审判部门注意相关问题。审判部门在受理后，对立案部门有提示的，应当重点进行审查。审判部门发现的滥用诉讼权利行为，应当告知立案部门，以便立案部门根据其提示的人员和行为在今后的立案工作中注意相应的问题。立案部门与审判部门应建立沟通机制，定期进行情况交流，对滥用诉讼权利的人员和行为进行深入了解，在实践中逐渐增加并调整对滥用诉讼权利行为情形的认定，以及对滥用诉讼权利人员相关情况的掌握，建立并完善违法滥用诉讼权利的信息库。

2.立案、审判与法警和执行部门建立沟通机制，激活滥用诉讼权利处罚机制

对滥用诉讼权利的处罚，其实施部门和流程应当与其他妨害诉讼行为的处罚一致。立案和审判部门一般实施的都是训诫、出具司法建议等软约束力的措施。具有强约束力的措施主要罚款和拘留，最严厉的是追究刑事责任。目前学理上对由哪个部门负责处罚措施的执行看法不一，有的观点认为应当由司法警察来负责执行，有的观点认为应当由法院执行庭负责执行。从法理上讲，应当由司法警察负责执行。○12但对罚款的执行，目前法院的执行部门可以通过系统在网上查询冻结当事人的银行账户，由执行部门负责罚款的执行更有效率。不论是通过司法警察还是执行部门，都应当完善部门间沟通运作机制，将执行立案或审判部门作出的处罚决定的优先级提高，使得立案和审判部门做出的处罚措施，能够快速转交到相关执行机关手中，并得到快速响应进行实施，增强对滥用诉讼权利人员的威慑作用。

3.法院和公安等部门建立沟通机制，实现信息共享和案件顺利移送

在对滥用诉讼权利行为的规制中，其他机关部门的配合，尤其是公安的配合是必不可少的。比如对违反《治安管理处罚法》的行为，就需要公安部门进行处罚。对构成犯罪应当追究刑事责任的，也需要移送到公安部门。对当事人作出拘留决定，也需要公安局拘留所的配合。如果公安部门与法院配合不力，衔接不畅，则对滥用诉讼权利等妨害民事诉讼的行为震慑力就会大打折扣。因此，有必要注意保持法院和公安等部门的良好沟通，实现对滥用诉讼权利行为的有效管控。

（三）完善制度规定杜绝滥用诉讼权利

1.建立滥用诉讼权利行为与人员信息库，各部门实现信息共享

目前，对滥用诉讼权利的行为如何认定，还处于探索阶段，没有全面规定各种违法进行处罚。因此，在实践中应发挥法院工作人员的主观能动性，可以在一定范围内自由裁量，对有滥用诉讼权利故意的行为坚决打击。可以建立相关信息数据库，记录出现的滥用诉讼权利行为和人员。一方面可以完善对滥用诉讼权利行为进行认定的科学性，一方面可以对出现较多次数滥用诉讼权利行为的人员进行记录，对该类人员的行为都要进行严格重点审查。该信息库可以在法院立案和审判部门内共享，各部门都可以查阅，经部门领导批准后进行完善修改。并可以与公安等对接的部门通报或共享相关信息。该信息库的大体内容应包括如下几点：

2.建立受害人补偿机制，弥补受害人损失

对在滥用诉讼权利中利益受损的一方，可以将滥用诉讼权利行为人的罚款中一部分设立专项基金，用于弥补利益受损一方。利益受损一方的损失，一定程度上也可作为罚款的参考依据，造成损失越大的，罚款数额越高。对受害人损失的认定，可以参考《民事诉讼法》第74条对证人补偿的相关规定，包括交通、住宿、就餐、误工损失等，其他损失则根据个案具体案情来进行确定。当事人在诉讼中支出的律师费，也应当属于因此造成的损失。

2.加强普法宣传，提高民众认识

一方面，法院可以通过在日常工作对当事人进行说明，以及传统的在社区等地方进行普法宣传的方式提高当事人不应滥用诉讼权利的认识。另一方面，现在新媒体的应用越来越广泛。法院可以通过微博等新媒体对外传达自己的理念，如有必要，可以通过新闻发布会的形式对外进行宣传。通过多种宣传形式，可以有效传达出法院禁止滥用诉讼权利现象的态度，以及滥用诉讼权利的法律后果，减少当事人滥用诉讼权利。

[注释]

①新华社.立案登记制实行一年全国法院立案数量同比增长近三成[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-05/10/c_1118841574.htm.

②同上注.

③北京市高级人民法院<关于北京法院落实立案登记制改革加强当事人诉权保障的指导意见>，2015-6-17.

④北京市高级人民法院<北京法院登记立案实施办法>，2015-6-17.

⑤辜恩臻.论诉权的性质及其适用[J].法学杂志，2008（3）：155.

⑥张卫平.民事诉讼法[M].北京：法律出版社，2013：116.

⑦董如英.论滥用诉权[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2012（1）：109.

⑧王晓，任文松.民事诉权滥用的法律规制[J].现代法学，2015（5）：183.

⑨最高人民法院民事诉讼法修改研究小组<<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文理解与适用>[M].北京：人民法院出版社，2012：235.

⑩肖少珍，周超.论民事诉讼中滥用诉讼权利的司法规制[J].广东法学，2013（6）：31.

○11北京市高级人民法院党组副书记、副院长朱江.在全市法院立案审判工作会议上的总结讲话[Z]，2015-4-24.

○12胡夏冰，陈春梅.对妨害民事诉讼的强制措施的修法建议[J].广西政法管理干部学院学报，2011（4）：73.