纪检监察派驻机构如何更好履行监督职责

郭群英

《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的颁布，切实体现了中央关于“把纪律和规矩挺在前面”的精神。随着相关党内法规的不断完善，对纪检监察派驻机构实现“转职能、转方式、转作风”的要求也更加迫切。目前，纪检监察派驻机构在履行监督职责过程中，存在机构设置不完善、工作关系不顺畅、队伍建设较滞后和配套设施不健全等问题，造成这些问题的根本原因在于改革不够完善，因而解决这些问题的关键在于继续深化派驻体制改革，加快“三转”步伐，理顺工作关系，加强队伍建设，完善配套制度。

一、加快“三转”步伐

落实“三转”要求。第一，转职能是转方式和转作风的前提。转职能要求纪检机关尽职尽责行使好监督主责。纪检机关不是党内的法院、检察院、公安局，而是监督党内法规正常运转的党的机构。第二，转方式是转职能和转作风的载体。纪检监察机构既然不是法院或检察院，那么纪检机构人员也不能充当法官、检察官或警察的角色，要找准自己的职责定位，扮演好监督者的角色。第三，转作风是转职能和转方式的保障。纪检监察机关的专责是监督执纪问责，转变作风尤为重要，要带头纠正“四风”，形成“严、细、深、实”的工作作风，做到“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”。

聚焦监督执纪问责主业。问卷统计发现，71%的受调查者认为“派驻机构角色功能定位不明确、监督手段缺乏”是影响和制约派驻纪检监察机构履行监督执纪问责职能的最主要因素（见表1）。解决这一问题，其关键还在于真正聚焦主业：第一，聚焦中心，提高能力。十八届中央纪委三次全会工作报告的标题把“聚焦中心任务”放在首位，就是要求纪律检查机关聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，紧紧围绕监督执纪问责，全面提高履职能力。第二，细化职责，明确分工。各地可因地制宜，根据本地区、本部门的具体情况出台《派驻纪检监察组织监督执纪问责工作办法》，将监督执纪问责三项职能，从督责、查责、问责三个层面，进一步细化成组织协调、监督检查、执纪问责等多项具有可操作性的具体职责。第三，全面跟进，不留死角。纪检监察机构要将监督重点放在“三重一大”问题上，进行全程跟踪，尤其是涉及项目资金流向、招标投标、项目实施等存在廉政风险的地方，要加大监督力度。

切实把纪律和规矩挺在前面。派驻机构必须把纪律和规矩挺在前面，切实履行好对党内各项规章制度，尤其是对党的总规矩党章的监督职责，这是派驻机构工作的重中之重。第一，坚持全面的原则。对所有纪律、规矩和制度执行情况都要审查，对所有党组织和党员干部的行为都要监督，对所有违反纪律、规矩、制度的问题都要依纪处理，用纪律和规矩管住大多数。第二，坚持从严的原则。用党章党规党纪衡量党员干部行为，一把尺子量到底，严格审查，对违反纪律、规矩和制度的严肃处理，决不姑息。做到一视同仁，对违规违纪行为决不大而化小、不了了之，搞选择性审查和处理;做到严格审查，不以“惯例”为借口对违规违纪行为放任而不查不究。第三，坚持抓早抓小的原则。着力改变小问题不及时核查处理，等问题积累多了、问题大了再审查处理的做法。对于一些党员在平时工作和生活中表现出来的违反纪律和规矩的行为，要敢于及时地“咬咬耳朵，扯扯袖子”，发现苗头马上管，触犯纪律及时处理，做到动辄则咎。

二、理顺工作关系

理顺上级派出机关、派驻机构和驻在部门三方关系。调查问卷中有一题是“您认为推进纪检监察机构履行好监督职责的关键是什么？”67%受调查的纪检监察人员认为“理顺派驻管理的体制机制是最关键的因素”（见表2）。理顺派驻纪检监察机构体制机制，是充分发挥其监督执纪问责职能的前提和基础。一方面，要正确处理上级派出机关与派驻机构的关系。派驻机构实行统一管理后，派驻机构的工作直接对上级纪委负责，干部由上级纪委管理。这就为派驻机构更好地履行职责提供了组织保证。上级纪委应当依照规定加强对派驻机构的关心与指导，并将之常态化、制度化。另一方面，要正确处理派驻机构和驻在部门的关系。派驻机构要聚焦主业，切实实现“三转”，不能阳奉阴违，表面上讲了话、表了态，好像很重视监督执纪问责，但实际上没有切实执行。调研过程中发现，一些地方尤其是基层，由于人员较少，纪检人员到目前仍然没有实现“转职能”，纪检人员仍忙于驻在单位繁琐的日常工作，无法聚焦主业，因而派驻机构必须从大量日常工作中解脱出来，专注监督执纪问责，切实发挥好“派”的权威和“驻”的优势，避免出现“派”的无力和“驻”的制约。驻在部门和派驻机构应通过建立有效的工作机制和工作制度，明确职责分工，加强沟通与配合。

理顺督促党组履行主体责任与自身履行监督责任的关系。派驻机构只有准确把握自己的职责，摆正自己的位置，融入派驻单位，切实履行好监督职能，才能积极推动派驻单位党风廉政建设和反腐倡廉工作。一要转变观念。派驻体制的实施，既带来了干部管理、工作关系的变化，也带来了工作内容、工作方式的变化。作为派驻机构人员，应牢固树立“加强监督是本职，疏于监督是失职，不善于监督是不称职”的观念，将监督的各项职能融入驻在单位的各项工作之中。二要把握重点。派驻纪检监察机构最重要的职责就是监督。要想履行好监督职责，就必须全面了解、熟悉和掌握驻在部门的情况，并抓住权力运行中容易滋生腐败的关键环节，例如要强化对大额项目资金的分配和管理的监督力度。三要准确定位。派驻机构既不能包揽驻在单位党风廉政建设和反腐倡廉工作，更不能当纪检监察工作的“甩手掌柜”，而应当做到既尊重驻在单位党政主要领导及其班子，又能独立地履行监督职责。

三、加强队伍建设

选优配强纪检干部。纪检监察干部是落实党风廉政建设和反腐败斗争的中坚力量，打造一支忠诚、干净、担当的干部队伍是聚焦中心任务、落实“三转”要求的重要保障。为加大对全系统纪检监察干部的培养力度，应建立干部选拔任用长效机制。第一，坚持“逢进必考”的准入制度。全面推行社会招考和公开选聘的新进干部准入制度。由于工作需要，纪检干部需要具备相应的专业知识，因而也可从财政、审计、税务等部门挑选业务骨干，经过遴选考试合格后纳入到纪检队伍中来。第二，坚持“有为有位”的选任标准。鼓励干部到一线办案部门开阔视野、磨炼意志、丰富经验、熟悉程序、提高能力。第三，建立“人岗匹配”的人才库。为提高监督水平，提升监督效能，根据监督检查工作的性质，将熟悉法律、政策、财务、人事管理、项目管理知识或有相关工作经验的人才资源整合，成立监督检查工作人才库，便于选拔推荐人才。

完善管理评价激励机制。一是落实干部帮带制度。选择政治素质高、工作经验丰富、事业心和责任感强的老同志，对年轻干部实行“一对一”结对培养和帮带。帮带人及时把握年轻干部的思想、工作和生活情况，积极帮助其掌握工作方法，提高业务水平和综合素质。二是落实岗位交流制度。问卷显示，受调查的90%的纪检从业人员认为“增加纪检监察干部交流学习的机会”是提高纪检监察干部队伍的素质和能力的重要途径（见表3）。根据实际情况，对经历比较单一的优秀年轻干部，有步骤、有重点地实行岗位轮换，使其在信访接待、案件查办、案件审理、综合管理等多岗位接受锻炼，丰富阅历，拓宽视野，积累经验，扎实掌握重点业务，提高执纪监督能力。三是落实综合考核制度。建立年度考核与日常管理相结合、上下级双向互评为主要内容的干部考核机制。在实行年度业务量化考核和民主测评的同时，不断加强日常管理，为纪检监察干部建立个人档案，将个人信息、年度考核结果以及日常工作等表现情况逐一记录在案，形成一套日常表现有记实、考核评价有标准、升迁流转有依据的科学考评体系，有效调动纪检监察干部的工作积极性。

建立内部监督体制。信任不能代替监督，纪检监察处于执纪执法的重要部门，享有监督惩处别人的权力，平时更应严以律己，自觉加强对自我的监督、约束。一要严明纪律。纪检监察人员既要严格遵守党章及其他党内法规，还要严守纪检监察机关内部管理的纪律规定，必须认真执行，做到令行禁止。二要严加教育。经常对纪检干部进行党性教育、纪律教育、作风教育，引导干部爱党忧党、遵章守纪、尽职尽责。三要严格管理。有条件的可设置专门的纪检干部监督部门，既管干部的职责履行和权力行使，还要注重分析掌握干部的思想动态、行为动向，对苗头性、倾向性问题及时提醒、批评、纠正，做到防微杜渐、防患于未然。四要严肃查处。发挥纪检监察内部监督机构的作用，对违反纪律的干部坚持以“零容忍”态度查处，形成违规必究、违纪必查、违法必惩的鲜明导向，切实解决“灯下黑”问题。

四、完善配套制度

完善诫勉谈话和函询制度。针对发现的问题，要尽快采取工作谈话、诫勉谈话和函询等方式，抓早抓小，防止小失误酿成大错。一方面，要建立诫勉谈话制度，主要针对工作不称职、不作为、乱作为、失职、渎职的党员干部。谈话时，应当向谈话对象说明谈话原因，认真听取其对有关问题的解释和说明，指出需要注意的问题，并要求其提出改正措施。纪律检查机关应当采取适当方式，对诫勉谈话对象存在的主要问题的改正情况进行了解。对于没有改正或者改正不明显的，应当予以批评教育并督促改正，或者做出组织处理。另一方面，要完善函询制度，主要针对群众反映的党员领导干部政治思想、道德品质、廉政勤政、选人用人等方面的问题，采用书面形式对被反映的党员领导干部进行函询。党员领导干部在收到函询的15个工作日内，应当实事求是地做出书面回复。如有特殊情况不能如期回复的，应当在规定期限内说明理由。对函询问题未讲清楚的，可再次对其进行函询或者采取其他方式进行了解。对无故不回复的，应当责令其尽快回复，同时对30%的函询问题进行核查。

建立派驻纪检监察专员制度。对于采取“归口派驻”的单位，为了避免出现信息不对称，导致监督缺位的问题，可以设定派驻纪检监察专员，实行统一管理，全部关系完全隶属派驻机构，由派驻机构主要负责人直管。监察专员主要职责如下：指导联系单位制订党风廉政建设工作方案和考评办法，并通过列席联系单位党委（组）会、办公会等督促工作推进;与联系单位纪检监察部门摸排廉政风险点，指导制定防范措施，形成具有特色的防范机制;深入基层一线单位，对联系单位党委及班子成员执行党的路线方针政策，遵守廉洁自律各项规定及落实党风廉政建设责任制等情况开展监督检查;对平时工作中出现的问题提出整改意见和建议，对有问题苗头的人员进行谈话诫勉等。

建立案例指导制度。案例指导制度是我国推进司法改革的重要举措，这一制度也可以运用到纪检监察体系中，用于指导实际工作。由于党内法规对党纪党法的规定都具有原则性，而实践操作性明显不足，具体的细则不明确，这就导致各级纪检监察机构在实际工作中出现无所适从的情况，因而有必要建立纪检监察系统内的案例指导制度。案例的筛选应具备以下特征：一是普遍性。案例应选择带有共性特征的案件，例如侵吞收受贿赂等。二是指导性。指导性案例都是针对典型案例做出的，因此应具有较强的对同类案件的指导性。三是操作性。对案例要进行收集、分类，对违纪违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的进行整理、总结，形成指导性案例，使类似的案件在惩处的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，体现同案同罚。

建立“三重一大”备案制度。实现对“三重一大”的有效监督，必须有相应的制度保障，完善备案制度是实现监督的前提。互联网时代，可以运用现代技术，采取网上备案的方法，探索运用“制度+科技”的模式，依托各系统内现有的数字化、信息化政务平台，在广泛开展调研的基础上，研发建立各系统“三重一大”集体决策事项备案信息软件监管系统，进一步推动全系统“三重一大”集体决策制度的落实。这一系统应包含“备案信息管理”、“备案信息查询”、“备案信息审核管理”、“备案信息统计分析”等多种监管功能模块，将通过标准化的信息手段、程序化的操作方式，对“三重一大”制度从决策、执行、监督、考评等，实现全程网络监控。监管系统的启用，实现了由以往的纸质传递上报逐步向信息技术手段转化，加快了网上实时跟踪监管的进度，体现了制度落实有抓手、决策过程有要素、监督评判有标准的要求。

总之，派驻机构的体制机制改革任重而道远，但只要能够进一步廓清基本理论，及时将体制机制改革的成果用制度的形式固定下来并提高制度的执行力，同时在一些具体问题上以改革创新的精神不断实践和总结，纪检监察派驻机构就能更好地发挥监督执纪问责的职能，为完善纪检监察体制、进而完善党和国家的反腐倡廉监督制约体系奠定扎实的基础。

（作者系中共湖北省委党校中共党史党建教研部副教授，博士）

责任编辑：张功杭